劉鵬宇

保障性住房制度是現(xiàn)代社會(huì)保障制度鏈條中重要的一環(huán)，保障性住房制度的實(shí)施，發(fā)揮著緩解城市中低收入人口的生存壓力的作用，解決了部分城市低收入人口的居住問題。但是，循著我國(guó)保障性住房制度實(shí)施的歷史與現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的保障性住房制度在實(shí)施過程中，受到現(xiàn)實(shí)諸多因素的制約，其實(shí)施結(jié)果沒有達(dá)到政策目標(biāo)的要求。

一、我國(guó)保障性住房存在的問題

（一）建設(shè)資金不足，融資來源單一

與國(guó)外多元化的融資方式相比，我國(guó)房地產(chǎn)融資渠道相對(duì)單一，大部分依賴于對(duì)銀行的貸款，自有資金、銀行貸款、承包商的墊付款是我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)的資金來源的主要渠道。我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)對(duì)銀行的貸款依賴性過高存在著諸多弊端，貸款模式過于單一，加劇了銀行的風(fēng)險(xiǎn)，再者房地產(chǎn)業(yè)的貸款期限相對(duì)過長(zhǎng)，數(shù)額也較高，流動(dòng)性與其他行業(yè)相比也較差，由此使得商業(yè)銀行資金面臨流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，無法充分利用社會(huì)閑散資金，造成銀行收益較差，影響資金再生鏈條。

（二）“空間失配”，通勤成本高，就業(yè)阻滯

所謂“空間失配”，是針對(duì)保障性住房居住空間和就業(yè)空間的分離提出的概念。我國(guó)的保障性住房在建設(shè)布局上，主要問題是位置距就業(yè)區(qū)較遠(yuǎn)，且大多集中建設(shè)。保障性住房空間不匹配表現(xiàn)為：工作機(jī)會(huì)的提供空間與居住地的提供空間相對(duì)分離，造成通勤成本高，通勤成本具有的阻滯效應(yīng)會(huì)加劇就業(yè)的不暢；

（三）我國(guó)保障性住房缺乏法律體系強(qiáng)有力的保障

20世紀(jì)80年代，住房制度改革在我國(guó)啟動(dòng)，相應(yīng)的條例和條令在不同的發(fā)展的時(shí)期都曾經(jīng)涉及，但是迄今為止，涉及保障性住房的專門法令仍舊沒有出臺(tái)。目前，行政手段是我國(guó)政府部門干預(yù)保障性住房制度的直接依靠，保障性住房制度的實(shí)施缺乏法律體系的保障和護(hù)航。

（四）缺乏科學(xué)的準(zhǔn)入制度、輪候機(jī)制和退出機(jī)制

關(guān)于保障性住房的準(zhǔn)入機(jī)制，我國(guó)保障性住房對(duì)于保障對(duì)象的范圍界定不是很明確，在操作過程中，進(jìn)入保障性住房的程序非常復(fù)雜，常常要經(jīng)過很長(zhǎng)時(shí)間的審核，在這個(gè)過程中由于缺乏規(guī)范的法律程序，容易出現(xiàn)尋租的問題，低收入人群的真正需求卻沒有相應(yīng)的保護(hù)，反而被非保障家庭及人群所占用，從而造成福利損失。

關(guān)于保障性住房的輪候機(jī)制，這里涉及到福利外溢的問題。所謂福利外溢，是指政府為保障性住房提供的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和變相財(cái)政補(bǔ)貼過程中，被非保障家庭或群體所占有。福利外溢分為初次外溢和二次外溢，在輪候機(jī)制中主要涉及到二次外溢，即保障性住房尤其是經(jīng)濟(jì)適用性住房在產(chǎn)權(quán)二次讓渡過程中，溢價(jià)部分全部或者大部分被非保障家庭或群體所占有。這種福利損失就是由于輪候循環(huán)機(jī)制的不完善不科學(xué)所導(dǎo)致的。

關(guān)于保障性住房的退出機(jī)制，在我國(guó)，由于各地各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、居民收入存在差異、以及住房條件的不同，在全國(guó)范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的退出機(jī)制不合理不具有實(shí)踐意義的。因此，各級(jí)各城市政府要根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖肭闆r、居住情況，因地制宜地制定符合本地區(qū)實(shí)際情況的退出標(biāo)準(zhǔn)。

（五）戶籍制度是保障房制度實(shí)施的障礙

我國(guó)社會(huì)保障制度被貼上了戶籍的標(biāo)簽，是明顯的城鄉(xiāng)二元分割的特征，保障性住房制度也不例外，其保障標(biāo)準(zhǔn)依然是以戶籍為壁壘的，具有城市戶口的中低收入居民是主要的保障對(duì)象，非城市戶口的身份制約著流動(dòng)人口，使之被排斥在住房保障之外，住房保障領(lǐng)域的社會(huì)排斥屬于顯性排斥，即通過游戲規(guī)則的制定，將一部分群體排斥在社會(huì)權(quán)利之外。

二、我國(guó)保障性住房改善對(duì)策

（一）對(duì)保障性住房的融資機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新

創(chuàng)新的保障性住房的融資機(jī)制是指在保障性住房原現(xiàn)有的融資模式的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化和拓寬。其方式有：其一是籌募社會(huì)資金，即通過發(fā)行基金券，將社會(huì)上閑散的資金籌集起來，并且通過成立專業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)來管理，即所謂“錢生錢”。

其二是在保障性住房建設(shè)過程中引入私人機(jī)構(gòu)，政府通過招標(biāo)的方式在房地產(chǎn)市場(chǎng)引入私人機(jī)構(gòu)，利用私人機(jī)構(gòu)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和高新的技術(shù)彌補(bǔ)之前的不足，政府與私人機(jī)構(gòu)合作建設(shè)保障性住房，由私人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資，在節(jié)省政府財(cái)政投資的同時(shí)，也將項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私人機(jī)構(gòu)，從而減少了政府的風(fēng)險(xiǎn)。

（二） 完善房屋質(zhì)量監(jiān)管與激勵(lì)機(jī)制

房地產(chǎn)市場(chǎng)之所以會(huì)存在質(zhì)量問題歸根到底是由于利益的趨使，開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益函數(shù)與政府的公共利益函數(shù)是不對(duì)等的，房地產(chǎn)商為了最大限度的獲取利益，往往會(huì)縮減工程用資。從法律手段來講，政府應(yīng)該完善保障性住房建造與修繕方面的法律，對(duì)保障房工程所用的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行總體的規(guī)范，再者，相應(yīng)的懲罰不按標(biāo)準(zhǔn)建造的房地產(chǎn)開發(fā)商；從經(jīng)濟(jì)手段上來說，抓住房地產(chǎn)開發(fā)商的利益追逐心理，推行項(xiàng)目法人對(duì)住房建設(shè)質(zhì)量負(fù)永久責(zé)任，將責(zé)任落實(shí)到具體的人，層層遞進(jìn)，最終與個(gè)人的經(jīng)濟(jì)收入相掛鉤，推廣施工現(xiàn)場(chǎng)工程質(zhì)量責(zé)任標(biāo)牌，公示建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位和負(fù)責(zé)人；從行政手段來說，通過行政命令、行政指標(biāo)、行政規(guī)章制度等辦法，來保證房屋質(zhì)量的過關(guān)。

（三）建立科學(xué)的準(zhǔn)入、輪候機(jī)制和退出機(jī)制

從準(zhǔn)入機(jī)制來說，保障性住房制度保障的是低收入群體的居住問題，但目前我國(guó)準(zhǔn)入機(jī)制主要是由收入的高低來決定的，從而確定保障對(duì)象是否為住房困難群體。確定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵，申請(qǐng)者要想取得保障房必須提供足以證明自身需要保障的文件，即收入證明、財(cái)產(chǎn)證明、住房證明、戶籍證明等，在這個(gè)過程中為了防止尋租問題，必須通過法律手段予以制裁；同時(shí)，還需要社會(huì)各界的監(jiān)督，社會(huì)媒體、社會(huì)大眾都是監(jiān)督的主體力量，很多不規(guī)范的行為都是通過社會(huì)監(jiān)督曝光并得到改善的。

從退出機(jī)制來說，我國(guó)保障房的受保障對(duì)象在收入增加不符合保障條件時(shí)就應(yīng)該搬出保障房，但由于關(guān)乎自身利益，很多受保障著在收入增加后并沒有及時(shí)搬離保障房，從而造成福利外溢。

（四）完善我國(guó)住房保障法律體系

在完善保障性住房法律方面立法機(jī)關(guān)在法律層級(jí)上應(yīng)明確建立一套規(guī)范、統(tǒng)一、系統(tǒng)、全面的法律框架。首先，從國(guó)家層面來說，必須加緊出臺(tái)《住房保障法》，從國(guó)家的角度為保障性住房提供有力的法律支撐，為地方立法提供整體的參考；在地方層面，各地根據(jù)本地區(qū)具體情況，因地制宜，具體問題具體分析，在《住房保障法》的指引下，完善地方立法內(nèi)容。

在從保障性住房的法律從國(guó)家到地方進(jìn)行規(guī)范后，也要從保障性住房的操作程序上具體出臺(tái)各類型保障房的法律細(xì)則，保障性住房法律制度的具體內(nèi)容要僅僅圍繞規(guī)劃與建設(shè)、準(zhǔn)入與退出、租金（房?jī)r(jià)）與管理、監(jiān)督與責(zé)任、其他配套設(shè)施等一系列保障性住房的內(nèi)容展開。

（五）完善住房保障體系，實(shí)現(xiàn)住房的垂直公平

所謂“垂直公平”是指各類家庭從政府計(jì)劃中獲得的收入分配程度不同，垂直公平的住房保障計(jì)劃是積極的，它能夠使低收入家庭從住房保障中獲得額外的好處，而消極的計(jì)劃則反之，它會(huì)使得高收入家庭獲得額外的好處，中立的計(jì)劃使得各階層獲益相當(dāng)。為了我國(guó)住房保障的積極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該從“社會(huì)救助”的視角，對(duì)我國(guó)住房保障體系的構(gòu)建重新加以考量，應(yīng)當(dāng)使低收入者最大限度的享受實(shí)惠。

（六）完善戶籍制度，消除社會(huì)排斥

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，流動(dòng)人口已經(jīng)成為我國(guó)大中型城市的主要?jiǎng)趧?dòng)力和產(chǎn)業(yè)工人的供給者，由于受到貨幣支付能力和缺乏財(cái)富積累過程，流動(dòng)人口儼然成為城市的名副其實(shí)的弱勢(shì)群體，甚至在住房市場(chǎng)也被邊緣化了。因此，應(yīng)該重新審視住房政策的合理性，突破城市設(shè)計(jì)之初的 戶籍壁壘，根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、勞動(dòng)力需求及供給、勞動(dòng)力居住狀況，適時(shí)調(diào)整保障性住房目標(biāo)群體，在住房保障領(lǐng)域逐步消除社會(huì)排斥。（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）