舒宗禮

SHU Zongli

有效的市場與有為的政府:公共體育資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵

舒宗禮

SHU Zongli

文章采用文獻(xiàn)資料法、實地調(diào)查法和訪談法從闡釋公共體育資源的二重屬性著手,對公共體育資源配置中政府與市場的協(xié)同調(diào)控機(jī)制及其作用進(jìn)行了探討。認(rèn)為:(1)公共體育資源的公共屬性和經(jīng)濟(jì)屬性決定了公共體育資源可以采用計劃配置與市場配置兩種配置方式,協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系是公共體育資源優(yōu)化配置的核心問題；(2)政府與市場之間是相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)、有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系,“政府失靈”與“市場失靈”的現(xiàn)實共存,需要政府與市場(企業(yè)、社會組織、公民)之間建立起多元化協(xié)同調(diào)控機(jī)制；(3)政府的優(yōu)勢在于規(guī)劃,通過參與、引導(dǎo)、監(jiān)管、調(diào)節(jié)來發(fā)揮主導(dǎo)作用；市場的優(yōu)勢在于生產(chǎn),通過供求機(jī)制、價格機(jī)制、競爭機(jī)制來發(fā)揮決定性作用；(4)只有“有效的市場”和“有為的政府”的協(xié)同治理,防止政府市場關(guān)系失位,才能實現(xiàn)公共體育資源的優(yōu)化配置。

公共體育資源；優(yōu)化配置；有效市場；有為政府；協(xié)同治理

在我國體育事業(yè)發(fā)展過程中,始終存在著公共體育資源的有限性與公民需求的無限性這一矛盾,引發(fā)了公共體育資源配置問題,這就需要我們選擇某種能將稀缺性的體育資源進(jìn)行有效配置的機(jī)制,來實現(xiàn)資源配置的效率和公平的雙豐收。資源配置方式的選擇是由經(jīng)濟(jì)體制所決定的,經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌為公共體育資源配置指明了道路。我國經(jīng)濟(jì)體制改革從“計劃為主、市場為輔”到“市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”,再到黨的十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用”,從中不難看出,無論選擇何種機(jī)制,政府與市場之間的關(guān)系始終是資源配置的核心命題。國內(nèi)外經(jīng)驗表明,單方面地強(qiáng)調(diào)政府或市場在公共體育資源配置中的作用都是不成功的,政府失靈與市場失靈都可能出現(xiàn),尋求有效市場和有為政府的恰當(dāng)結(jié)合才是最佳出路,亦是公共體育資源配置達(dá)到效率與公平雙豐收的關(guān)鍵所在。為此,本文以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ),聯(lián)系我國公共體育資源配置實踐,對公共體育資源配置中的政府與市場的協(xié)同調(diào)控機(jī)制及其作用進(jìn)行研究。

1 對公共體育資源屬性的再認(rèn)識

公共資源的定義從起初的“能為人類提供生存、發(fā)展、享受的自然物質(zhì)與自然條件”的狹義理解發(fā)展到如今的“具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的自然資源、社會資源和行政資源”的廣義解釋。根據(jù)公共物品理論,公共產(chǎn)品既具有使用或消費上的公用性,又具有占用意義上的非排他性,同時又具有使用上的競爭性[1],不同類型的公共資源又有不同的特征。就公共自然資源來講,具有系統(tǒng)性、有限性、不平衡性和有價性特征；就公共社會資源來講,具有公共性、外部性、非排他性、稀缺性和社會性特征；就公共行政資源來講,具有公共性、政治性、法制性、民主性、公平性和高效性特征[2]。從這層意義上講,公共體育資源是指面向全體公民參與體育活動所提供的場地設(shè)施、經(jīng)費、體育指導(dǎo)員、管理者、志愿者、信息、政策法規(guī)、時間等一切體育條件和環(huán)境要素的總和。公共體育資源主要作為一種公共社會資源而存在,具有更多公共社會資源的特征,如果將公共社會資源上述5種特性歸納起來,即公共屬性和經(jīng)濟(jì)屬性。

1.1 公共屬性

公共屬性是公共體育資源的根本屬性。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以“效用上是否具有可分割性、消費上是否具有競爭性和受益上是否具有排他性”[3]可將社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品2種,只要滿足“不可分割性、非競爭性和非排他性”3個條件中的1個即為公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品又有純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品之分,具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品屬于純公共產(chǎn)品,這種特性使得私人部門很少有誘因去生產(chǎn),因此,政府必須介入由政府提供(政府干預(yù)并不意味著全部由政府直接生產(chǎn),對一些純公共物品政府可以組織私人部門生產(chǎn),如當(dāng)下廣為推崇的政府購買服務(wù))。在現(xiàn)實社會中,大多是介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的一種商品,這種商品具有有限的非競爭性或有限的非排他性,即準(zhǔn)公共產(chǎn)品,從理論上講,對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給應(yīng)采取政府和市場共同分擔(dān)的原則。公共體育資源是通過政府投資或政府通過其他途徑籌資配置,屬于國家和全體公民,每個人都有權(quán)力根據(jù)自己的需要進(jìn)行使用或消費,但這種使用只能是在一定時空界限內(nèi),超出一定范圍,就存在使用上的競爭性,存在著“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”的問題。依此判斷,公共體育資源具備準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。

具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性的公共體育資源應(yīng)采取政府和市場共同分擔(dān)原則。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的背景下,充分發(fā)揮市場在公共體育資源配置中的決定作用,廣泛利用體育企業(yè)、體育社會組織的經(jīng)營與技術(shù)優(yōu)勢實現(xiàn)公共體育服務(wù)的有效提供,既滿足公平價值,又滿足效率價值,既能降低體育公共財政支出規(guī)模,更能提高公眾滿意度。在此,需要特別強(qiáng)調(diào)的是,公共體育設(shè)施可以為城市、社區(qū)、市民以及周邊企業(yè)帶來顯著的外部經(jīng)濟(jì)性,公益性色彩很濃,因此,需要在增加體育公共財政支出的基礎(chǔ)上通過市場化運作募集資金,強(qiáng)化政府的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和監(jiān)管作用。公共體育資源的公共屬性決定著,無論采用何種配置方式都應(yīng)最大限度地滿足社會大眾對公共體育的需要,體現(xiàn)公共體育資源配置均等化精神,突出公益性,使不同社會階層公民都能在公共體育資源配置中獲得社會公平和正義,享受到體育事業(yè)改革發(fā)展帶來的社會福利。

1.2 經(jīng)濟(jì)屬性

除了公共屬性外,公共體育資源的另一大屬性就是經(jīng)濟(jì)屬性。早在1968年,英國學(xué)者哈定(Garrit Hadin)在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了一篇題為《公地的悲劇》的文章告誡我們:如果每一個人都為了追求個人利益最大化拼命使用公共資源,從而造成公共資源過度使用和枯竭,最終使所有人的利益受損?！肮乇瘎　爆F(xiàn)象在體育領(lǐng)域的發(fā)生無疑是由于漠視了公共體育資源的產(chǎn)權(quán)屬性、供給與需求特性、外部性等經(jīng)濟(jì)屬性的結(jié)果[4]。

就其產(chǎn)權(quán)屬性來講,根據(jù)某項權(quán)利是否具有排他的特性可以將財產(chǎn)權(quán)區(qū)分為私人財產(chǎn)權(quán)和公共財產(chǎn)權(quán),私人財產(chǎn)權(quán)不需要政府的干預(yù)就能實現(xiàn)資源的有效配置,而公共產(chǎn)權(quán)則不同。有學(xué)者認(rèn)為,法規(guī)制度不健全、條塊分割嚴(yán)重、經(jīng)營管理觀念落實、利益集團(tuán)干擾、政策執(zhí)行不力等因素造成了公共體育資源的低效或無效配置[5-6]。這些因素固然影響了公共體育資源的有效配置,但我們認(rèn)為,公共體育資源的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)不明確才是根本原因。在這種情況下,經(jīng)常發(fā)生對公共體育資源的掠奪性利用,公共體育資源的經(jīng)營開發(fā)者難以獲得預(yù)期的、穩(wěn)定的投資回報。盡管公共體育資源的產(chǎn)權(quán)歸屬國家,但國家并不完全符合“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè),純粹由國家來管理公共體育資源,并不一定完全有效率。因此,建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理現(xiàn)代化的現(xiàn)代體育企業(yè)制度,對提高公共體育資源配置效率大有裨益。

2 公共體育資源配置中政府與市場的協(xié)同調(diào)控機(jī)制

與公共體育資源的兩大屬性相匹配的資源配置方式有計劃配置和市場配置2種,因此,公共體育資源配置不可避免地受政府與市場雙重調(diào)控。黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用”更加突出了市場在公共體育資源配置中的作用,但這并不是說政府就不管或少管,而是要管得最合適、最有效；不能因為推進(jìn)公共體育資源的市場化配置,就把政府本該承擔(dān)的公共服務(wù)職能和監(jiān)管職能推給市場或拋之腦后,需要避免政府“越位”“缺位”和“錯位”問題。發(fā)揮市場在公共體育資源配置中的決定性作用是在堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向,堅持政府主導(dǎo)作用,確保全民公平享受到體育改革成果的基礎(chǔ)之上的。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律”“健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律”,即指在資源配置中要重視發(fā)揮市場價值規(guī)律的作用,市場價值規(guī)律作用的發(fā)揮應(yīng)該限制在微觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律,通過供求、競爭、價格機(jī)制實現(xiàn)資源配置效率的提高；而政府就應(yīng)該從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出,專注于宏觀層次上的資源配置問題,在制定政策、計劃決策、監(jiān)督管理、為市場提供服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮“看得見的手”的作用,避免市場這支“看不見的手”盲目操縱,自發(fā)“決定”。但是,社會主義市場經(jīng)濟(jì)更要受有計劃按比例發(fā)展規(guī)律的支配[7]。“有計劃”主要指政府以指導(dǎo)性、戰(zhàn)略性、指令性、預(yù)測性的計劃從宏觀上導(dǎo)向國家資源的配置和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由此可見,政府與市場的關(guān)系并不是非此即彼的關(guān)系,而是相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)、有機(jī)統(tǒng)一的格局,“政府失靈”需要市場修正,而“市場失靈”同樣需要政府修正,為了實現(xiàn)社會體育公共福利的最大化,政府與市場就出現(xiàn)了互補(bǔ)、融合和協(xié)同治理的運行機(jī)制(見圖1)。因此,公共體育資源的優(yōu)化配置需要的是一個有效的市場和一個有為的政府的恰當(dāng)結(jié)合。

圖1 公共體育資源配置中政府與市場的協(xié)同調(diào)控機(jī)制

從圖1可以看出,政府在公共體育資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用,以實現(xiàn)體育公共福利最大化為追求,統(tǒng)籌公共體育資源配置的長遠(yuǎn)目標(biāo)和短期目標(biāo)；合理運用政策、法律工具來選擇、引導(dǎo)、規(guī)范公共體育資源配置中的經(jīng)濟(jì)活動；充分利用信息化的手段和技術(shù)搭建信息服務(wù)平臺,為市場提供全面、準(zhǔn)確、對稱的信息,避免市場失靈和公共體育資源的低水平重復(fù)配置；營造公開透明的法律環(huán)境、公平競爭的市場環(huán)境、穩(wěn)定有序的經(jīng)營環(huán)境,為市場和社會組織參與公共體育資源配置創(chuàng)造良好條件。市場在公共體育資源配置中發(fā)揮決定作用,是通過供求機(jī)制、競爭機(jī)制和價格機(jī)制的交互作用來調(diào)控公共體育資源的生產(chǎn),自動調(diào)節(jié)供求關(guān)系的平衡,推動著公共體育資源的優(yōu)化配置。但是,在市場調(diào)控機(jī)制中,企業(yè)和獨立的經(jīng)濟(jì)個體是以追求短期的經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo),有時候會與追求體育公共福利最大化的政府目標(biāo)背道而馳,即出現(xiàn)市場失靈狀況。因此,政府必須加強(qiáng)宏觀調(diào)控,監(jiān)督、約束和引導(dǎo)市場行為,實現(xiàn)公共體育資源配置的長遠(yuǎn)目標(biāo)與短期目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的統(tǒng)一。綜上,我國公共體育資源的配置,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府在宏觀規(guī)劃層面的主導(dǎo)作用和發(fā)揮市場在微觀生產(chǎn)層面的決定作用,以實現(xiàn)體育公共福利的最大化為長遠(yuǎn)目標(biāo),引導(dǎo)市場主體合理追求經(jīng)濟(jì)效益,以滿足公民體育需求導(dǎo)向,構(gòu)建政府與市場互動、融合、合作的多元化協(xié)同運行機(jī)制。

在過去,我國在指導(dǎo)思想、基本觀點上基本接受了在資源配置中應(yīng)把競爭和協(xié)調(diào)、市場和政府結(jié)合起來的思想,但實際上更傾向于研究如何通過計劃來實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的問題。在西方社會,主要是研究和運用如何通過市場競爭來實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的問題,自從凱恩斯革命之后,西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)或正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)逐漸接受了競爭和協(xié)調(diào)、市場和政府都既可能實現(xiàn)資源優(yōu)化配置,也可能產(chǎn)生低效甚至無效的現(xiàn)象,“政府失靈”和“市場失靈”都可能出現(xiàn)。馬克思經(jīng)濟(jì)學(xué)實際上推崇的是以協(xié)調(diào)和合作的方式來實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。就公共體育資源配置方式的選擇而言,政府計劃配置和市場配置既“互容”又“沖突”。說“互容”,是因為兩種配置方式都追求物盡其用和公平正義而具有一定的相互包容性；講“沖突”,是因為政府行政配置關(guān)注的是公益,而市場配置強(qiáng)調(diào)自利,使得兩種配置方式之間具有內(nèi)在的矛盾與沖突。兩種配置方式之間的沖突,說到底是公共體育資源社會關(guān)系與市場機(jī)制的沖突,市場化配置不能不考慮公共體育資源社會關(guān)系的特殊性并受其制約、反映和體現(xiàn)其要求,而成為相應(yīng)社會關(guān)系的具體實現(xiàn)形式。

3 “政府失靈”及政府在公共體育資源配置中的作用

公共體育資源配置中的政府失靈是指在現(xiàn)代化議制民主政治中社會大眾的體育需求不能得到很好的滿足,政府在提供公共體育物品時趨向于浪費和濫用資源,致使體育公共支出規(guī)模過大或者效率降低,政府的活動或干預(yù)措施缺乏效率,或者說政府做出了降低公共體育資源配置效率的決策或不能實施改善配置效率的決策[11]?！秶殷w育事業(yè)“十二五”規(guī)劃》第五十八條指出“在強(qiáng)化政府公共體育服務(wù)職能的基礎(chǔ)上,促進(jìn)建立和完善政府統(tǒng)籌、社會協(xié)同、市場支持和群眾廣泛參與的體育發(fā)展格局?！笨梢?建設(shè)服務(wù)型政府是政府體育行政改革的基本要求,充分發(fā)揮政府在公共體育資源配置中的主導(dǎo)作用,這是政府的第一個責(zé)任。我們認(rèn)為,無論采取何種配置方式來配置公共體育資源,政府的責(zé)任是“掌舵者”,是主導(dǎo)力量,政府應(yīng)該集中精力從事其擅長的制度創(chuàng)新、制定決策、監(jiān)督管理,營造一個有利市場化配置的整體環(huán)境,建設(shè)現(xiàn)代體育市場體系,促進(jìn)市場的健康有序運行,退出其不擅長的公共體育服務(wù)和產(chǎn)品生產(chǎn)的微觀領(lǐng)域,以減少政府失靈。

3.1 公共體育資源配置中“政府失靈”的現(xiàn)實表現(xiàn)

從2014年11月1日中央第十一巡視組向國家體育總局反饋巡視情況多少可以反映出我國公共體育資源配置中的政府失靈問題及其原因:“不規(guī)范、不公開、不透明”“違背公平原則、弄虛作假”“缺少必要的規(guī)范和監(jiān)督”“權(quán)力高度集中”“利益關(guān)系復(fù)雜”等。隨著我國人民生活水平的不斷提高和民主化進(jìn)程的快速推進(jìn),公共體育資源的短缺、失衡、欠公平等,難以滿足社會大眾日益增長的體育需求是體育事業(yè)發(fā)展中的主要矛盾之一,也是政府失靈的現(xiàn)實表現(xiàn)。

從公共體育資源配置數(shù)量來看,“短缺”依然是關(guān)鍵詞。以體育場地數(shù)量為例,《全國第六次體育場地普查數(shù)據(jù)公報》顯示:截止到2013年12月31日,我國人均體育場地面積1.46m2,盡管與《全國第五次體育場地普查數(shù)據(jù)公報》相比人均體育場地面積增加了0.43m2,但這仍不足美國現(xiàn)有數(shù)值的1/10,不足日本的1/12,而且我國現(xiàn)有體育場地大多數(shù)存在選址不合理、區(qū)域失衡、功能不全、設(shè)施簡陋等問題。再以體育事業(yè)經(jīng)費支出為例,1998—2008年我國體育事業(yè)經(jīng)費支出占GDP的比重處于0.06%—0.10%之間,體育公共財政支出占全國財政支出的比重只有0.54%左右,而發(fā)達(dá)國家這一比例都在2%以上,并且近年來這一比例呈現(xiàn)不斷上升趨勢[12]。另外,就體育人力資源總量來講,盡管我國“體育人口”絕對數(shù)量位居世界前列,但體育人口占總?cè)丝诘谋壤齼H為33.9%,遠(yuǎn)低于其他體育強(qiáng)國60%以上的水平,并且呈“馬鞍型”結(jié)構(gòu)；我國1 274人享有1名社會體育指導(dǎo)員,日本平均則是約553人就享有1名社會體育指導(dǎo)員[13],并且還存在較為突出的文化程度較低、非體育專業(yè)比例大、活動指導(dǎo)率和指導(dǎo)質(zhì)量不高等問題。

從公共體育資源配置公平性來看,“不公平”是主題,主要體現(xiàn)在競技體育與群眾體育、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的失衡。比如在競技體育與群眾體育之間,中國每年承辦的國際體育賽事次數(shù)達(dá)全球第一,特供大型比賽的大型體育場館有6 000個,而每萬人擁有的體育健身場地才5.87個。2010-2012年競技體育經(jīng)費開支是群眾體育經(jīng)費支出的6倍,2009年我國群眾體育經(jīng)費211 944.4萬元,較2008年下降了69.3%；2010年群眾體育財政支出僅占事業(yè)支出的6.9%。在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間,《全國第六次體育場地普查數(shù)據(jù)公報》顯示:全國城鎮(zhèn)體育場地面積13.37億平方米,占68.61%,而占據(jù)人口多數(shù)的鄉(xiāng)村體育場地面積6.12億平方米,占31.39%；分布在東部地區(qū)的體育場地面積9.38億平方米,占48.13%,而中部地區(qū)僅占21.43%,西部地區(qū)占21.96%。從群眾體育經(jīng)費開支的城鄉(xiāng)和地區(qū)差異來看,2008-2011年我國東部地區(qū)人均群眾體育經(jīng)費分別是38.86元、24.34元、21.7元和26.91元,中部地區(qū)人均群眾體育經(jīng)費分別是4.99元、5.87元、8.79元和7.89元,西部地區(qū)人均群眾體育經(jīng)費分別是5.01元、8.87元、8.1元和7.39元,但即使是差距最小的2010年,東部的人均群眾體育支出是中部的2.47倍,是西部的2.68倍[14]。

從公共體育資源配置效率來看,資源的浪費表現(xiàn)突出。我國有65.6%體育場地屬于教育系統(tǒng),但僅有29.2%學(xué)校體育場地對外開放,同時開放的體育場地中利用率也不高；據(jù)相關(guān)學(xué)者測算,我國培養(yǎng)一位世界冠軍需要“犧牲”4 000個體育后備人才,投入5 000—6 000萬左右的經(jīng)費。我國1998-2008年運動員淘汰率平均達(dá)到17.1%,優(yōu)秀運動員退役的平均年齡小于國外運動員破世界紀(jì)錄時的年齡,有75%的優(yōu)秀運動員因為成績因素、管理因素、心理因素和傷病因素出現(xiàn)非正常退役,且有30%左右的優(yōu)秀運動員無法得到安置[15]。另外,我國社會體育指導(dǎo)員數(shù)量在過去15年有了大幅度增加,但社會體育指導(dǎo)員的指導(dǎo)率卻只有59.11%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于日本社會體育指導(dǎo)員98%的指導(dǎo)率[16]。

3.2 公共體育資源配置中“政府失靈”的原因

“市場失靈”的普遍存在為政府干預(yù)提供了“借口”和依據(jù),“政府失靈”的產(chǎn)生正是源于政府的不當(dāng)干預(yù),政府的過度和低效干預(yù)就造成了政府失靈。

首先,政府干預(yù)并不總是以體育公共利益最大化為目標(biāo)的,也存有自利性。公共選擇理論認(rèn)為,政府以及政府官員在社會活動和市場交易過程中也具有自身的利益目標(biāo),其利益目標(biāo)是一個復(fù)雜的目標(biāo)函數(shù),其中不但包括政府本身應(yīng)當(dāng)追求的公共利益,也包括政府內(nèi)部工作人員的個人利益,此外還有以地方利益和部門利益為代表的小集團(tuán)利益等等[17]。本來,政府體育部門應(yīng)該以追求體育公共利益最大化為目標(biāo),但可能由于體育公共利益本身有不同的范圍和層次而導(dǎo)致政府在公共體育資源配置中的價值取向和偏好程度存在差異。同時,由于政府自利性的存在會在一定程度上扭曲政府行為,滋生政府的尋租和腐敗行為,影響到公共體育資源的有效配置。

其次,政府某些干預(yù)行為效率不高。與市場調(diào)控機(jī)制(供求、競爭、價格)不同,政府干預(yù)缺乏“成本——收益”觀念,政府行為是不受市場機(jī)制約束的,因而它是非競爭性的和壟斷的。公共體育服務(wù)的“公共性”要求政府不能以市場價格從供給對象那里直接收取費用,政府主要是依靠公共財政經(jīng)費維持公共體育服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營,很難計較其成本,因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅(qū)動。同時,政府部門之間的壁壘,財權(quán)與事權(quán)的不匹配,信息溝通與共享機(jī)制的缺乏都影響著政府調(diào)控體系的運轉(zhuǎn)效率。

第三,政府干預(yù)具有壟斷性。政府對部分稀缺性公共體育資源的壟斷極易使政府喪失對效率、效益的追求,如我國眾多大型體育賽事和大批明星運動員的開發(fā)權(quán)都在政府手中,然而與這些資源密切相關(guān)的體育賽事產(chǎn)業(yè)、體育經(jīng)紀(jì)產(chǎn)業(yè)、體育傳媒業(yè)等所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)和社會效益卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。另外,我國的行政審批制度進(jìn)一步加固了政府對稀缺體育資源的分配權(quán)。行政審批的實質(zhì)是限制競爭,以行政權(quán)力代替市場選擇,其結(jié)果是造成“權(quán)錢交易”“暗箱操作”,導(dǎo)致公共體育資源配置效率降低和社會成本增加,而且審批權(quán)限的集中還導(dǎo)致了尋租行為和腐敗現(xiàn)象的滋生。

第四,對政府行為缺乏必要的監(jiān)督。在市場調(diào)控機(jī)制下,社會大眾完全可以根據(jù)自己的親身體驗來評判市場所提供的公共體育服務(wù)的質(zhì)量和水平。相比之下,社會大眾對政府提供的公共體育服務(wù)很難有檢驗的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效的評價、監(jiān)督和反饋。比如,政府制定的關(guān)于公共體育服務(wù)生產(chǎn)與運營的規(guī)章和制度,在控制公共體育服務(wù)供給中究竟產(chǎn)生了多大作用?還存在哪些缺陷?政府很難獲取準(zhǔn)確的反饋信息進(jìn)而進(jìn)行有效的調(diào)控,甚至有些是偏離體育公共福利最大化這一目標(biāo)的,政府也很難以及時發(fā)現(xiàn)并糾偏或終止這種行為。

3.3 政府在公共體育資源配置中的作用

政府在公共體育資源配置中的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在宏觀規(guī)劃層面,包括制定規(guī)章制度、發(fā)展規(guī)劃、維護(hù)市場秩序、規(guī)范市場行為、保障配置公平、為市場提供服務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)管能力等方面,下面從3大方面來論述政府在公共體育資源配置中的作用。

3.3.1 參與作用

由公共體育資源的屬性可知,具有純公共性質(zhì)的公共體育服務(wù)供給只能依靠政府,對于準(zhǔn)公共性質(zhì)的公共體育服務(wù)供給應(yīng)采取政府與市場相結(jié)合的方式,即使是純公共性的公共體育服務(wù)的供給,政府也要改變以往的生產(chǎn)者和規(guī)劃者為一身的角色,使公共服務(wù)的生產(chǎn)職能和規(guī)劃職能相分離,政府可以通過財政撥款、經(jīng)濟(jì)資助、政府購買、特許經(jīng)營、合約出租等方式,形成政府、社會、市場、個人相結(jié)合的供給新模式。公共體育資源配置“以政府為主導(dǎo)”還必須善于處理好政府與公民、社會組織和市場的關(guān)系,我們認(rèn)為,通過在不同供給主體之間建立起信息溝通與共享機(jī)制、相互信任機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制可以發(fā)揮多元主體的協(xié)同供給效應(yīng)。為此,政府在參與公共體育配置過程中要增加財政投入,建立與完善相關(guān)規(guī)章制度,制定公共體育資源配置質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),吸引和支持市場力量參與公共體育資源配置,協(xié)調(diào)好不同供給主體之間的關(guān)系,不斷創(chuàng)新公共體育服務(wù)供給方式。

3.3.2 引導(dǎo)作用

提高效率靠市場,保障公平靠政府,市場能否良性運作以實現(xiàn)體育公共福利最大化需要政府的強(qiáng)化監(jiān)督和合理引導(dǎo)。當(dāng)前,我國體育事業(yè)無論是在內(nèi)部的競技體育與群眾體育、學(xué)校體育、體育產(chǎn)業(yè)之間,還是在城鄉(xiāng)抑或城市內(nèi)部不同城區(qū)之間,或是在不同社會群體之間,公共體育資源配置的不平等現(xiàn)象是普遍存在的,這其中既有市場調(diào)節(jié)具有“馬太效應(yīng)”的結(jié)果,更有政府自身原因。保障公共體育資源配置的公平,政府需要通過前瞻性、針對性、協(xié)同性的宏觀調(diào)控來發(fā)揮積極引導(dǎo)作用,通過土地政策、稅收政策、就業(yè)政策等引導(dǎo)公共體育資源配置時機(jī)、方向、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn),把公共體育資源配置的不公平程度限制在一定范圍內(nèi),這既關(guān)系到公共體育服務(wù)均等化、體育強(qiáng)國能否實現(xiàn),也關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定,政府的引導(dǎo)性作用對于調(diào)節(jié)市場在公共體育資源配置中的失靈有重大意義。

3.3.3 規(guī)制作用

為了保證公民平等體育參與的權(quán)利,避免市場失靈,政府作為體育治理的公共部門,必須利用其在人力、物力、技術(shù)等方面的優(yōu)勢為公共體育資源市場化配置創(chuàng)造環(huán)境和條件,節(jié)約市場配置成本,這既是政府的職責(zé),也是政府的優(yōu)勢。具體來講,政府應(yīng)該在建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系,完善招投標(biāo)制度,建立健全社會誠信體系,保護(hù)體育知識產(chǎn)權(quán)和勞動者利益、規(guī)范體育中介組織發(fā)展,實施體育市場監(jiān)管,維護(hù)市場秩序等方面發(fā)揮其應(yīng)有的責(zé)任。另外,政府在對公共體育資源的市場化配置的監(jiān)管過程中一定要做到有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán),要做到這一點,政府體育行政官員也要不斷提高自身人格魅力和專業(yè)素養(yǎng),制定科學(xué)合理的工作流程,提高執(zhí)法效率,降低執(zhí)法成本,設(shè)身處地為企業(yè)著想。

4 市場在公共體育資源配置中的作用

4.1 市場承擔(dān)公共體育資源的生產(chǎn)

傳統(tǒng)的政府治理理念認(rèn)為政府應(yīng)該扮演公共產(chǎn)品的規(guī)劃者與生產(chǎn)者的雙重角色,但事實證明,單一型政府供給的“產(chǎn)出”往往是低效率的。20世紀(jì)70年代,美國著名學(xué)者埃利諾.奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)等創(chuàng)立了多中心治理理論,指出“為了生產(chǎn)出公民偏好的物品,諸多集體消費單位以混合策略找到相應(yīng)的提供者,部分自己生產(chǎn),部分契約安排,只要能夠維持競爭性壓力,公共領(lǐng)域的效率便可以明顯提升。”并相應(yīng)提出了6種不同的公共服務(wù)制度安排,包括政府自己生產(chǎn)；政府外包給一個私營企業(yè)；政府外包給另一個政府；政府自己生產(chǎn)一部分,從其他組織得到一部分；政府授權(quán)給不同的生產(chǎn)者,并規(guī)定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),由消費者自己選擇服務(wù)提供者和票券制[18]。美國民營化理論家E.S.薩瓦斯嚴(yán)格區(qū)分了公共服務(wù)規(guī)劃者和公共服務(wù)生產(chǎn)者,并提出了公共服務(wù)提供的10種制度安排[19]。其后,根據(jù)公共產(chǎn)品的屬性將公共產(chǎn)品的規(guī)劃者與生產(chǎn)者分離已然成為世界主流。“規(guī)劃”是指通過一定的機(jī)制對公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者、生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)與融資方式、支出服務(wù)資金、管制方式等問題做出決策；“生產(chǎn)”則是將資源投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的技術(shù)性過程,即制造某種產(chǎn)品和提供某種服務(wù)。市場在公共體育資源配置中起決定作用應(yīng)該體現(xiàn)在公共體育資源的生產(chǎn)上,而不是公共體育資源的規(guī)劃方面。

4.2 市場決定公共體育資源配置的效率

理論和實踐都證明,效率和公平是公共體育資源優(yōu)化配置的目標(biāo),效率優(yōu)先、保證公平是公共體育資源優(yōu)化配置的原則。公平與效率相輔相成,公共體育資源配置的公平性主要依賴于政府在公共體育資源的規(guī)劃上發(fā)揮重要作用；提高公共體育資源配置的效率則主要依賴于市場,市場配置公共體育資源是最有效率的資源配置形式,市場機(jī)制是最有效率的調(diào)節(jié)機(jī)制,也是發(fā)展生產(chǎn)力的最優(yōu)途徑?，F(xiàn)階段我國公共體育資源配置中存在的數(shù)量短缺、結(jié)構(gòu)失衡、規(guī)劃設(shè)計落后、使用效率不高、尋租腐敗嚴(yán)重等問題的根源就在于政府干預(yù)不當(dāng)、市場作用發(fā)揮不充分。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)特定條件下,進(jìn)一步推進(jìn)公共體育資源市場化配置改革,使市場在資源配置中起決定性作用,必將釋放更大的制度紅利。市場通過其內(nèi)在的供求機(jī)制、價格機(jī)制和競爭機(jī)制的作用,有助于讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相進(jìn)發(fā),在市場競爭中優(yōu)勝劣汰,有利于不斷改進(jìn)公共體育資源配置比例和規(guī)模,降低成本,有利于更多更公平惠及社會大眾,有利于推動基本公共體育服務(wù)均等化、體育強(qiáng)國夢的盡早達(dá)成。

5 結(jié)論與政策建議

5.1 結(jié)論

體育資源是各種體育現(xiàn)象賴以發(fā)生、存在的載體和動力,它不僅是發(fā)展競技體育、群眾體育和學(xué)校體育的基礎(chǔ),同時作為地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)與文化發(fā)展的重要依托,它還可以成為城市發(fā)展的特點、亮點和力點。目前,人民群眾日益增長的體育文化需求與公共體育資源供給相對不足是我國體育事業(yè)發(fā)展過程中的主要矛盾,我國公共體育資源配置中依然存在較為突出的數(shù)量不足、效率低下、結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)權(quán)模糊、公平性不足等問題,使得公共體育資源無法有效發(fā)揮其促進(jìn)體育事業(yè)與城市發(fā)展的作用。黨的十八屆三中全會明確提出了“使市場在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用”,為我國公共體育資源配置指明了道路。為此,從闡釋公共體育資源的二重屬性出發(fā),對公共體育資源配置中政府與市場的協(xié)同調(diào)控機(jī)制及其作用進(jìn)行了探討,并得出以下4點結(jié)論:(1)公共體育資源的公共屬性和經(jīng)濟(jì)屬性決定了公共體育資源可以采用計劃配置與市場配置兩種配置方式,協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系就成為了公共體育資源優(yōu)化配置的核心問題；(2)政府與市場之間是相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)、有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系,“政府失靈”與“市場失靈”的現(xiàn)實共存,需要政府與市場(企業(yè)、社會組織、公民)之間建立起多元化協(xié)同調(diào)控機(jī)制；(3)政府的優(yōu)勢在于規(guī)劃,通過參與、引導(dǎo)、監(jiān)管、調(diào)節(jié)來發(fā)揮主導(dǎo)作用；市場的優(yōu)勢在于生產(chǎn),通過供求機(jī)制、價格機(jī)制、競爭機(jī)制來發(fā)揮決定性作用；(4)只有“有效的市場”和“有為的政府”的協(xié)同治理,防止政府市場關(guān)系失位,才能實現(xiàn)公共體育資源的優(yōu)化配置。

5.2 政策建議

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,要想更好地發(fā)揮市場在公共體育資源配置中的決定作用和更好發(fā)揮政府作用,實現(xiàn)公共體育資源配置效率和公平的雙豐收,其關(guān)鍵在于政府職能轉(zhuǎn)變,更好發(fā)揮政府主導(dǎo)作用是使市場在資源配置中起決定性作用的重要保障,政府完全可以以各種方式參與、引導(dǎo)、監(jiān)管、調(diào)節(jié)、甚至規(guī)劃市場。據(jù)此提出以下3點政策建議:(1)與經(jīng)濟(jì)增長同步增加對公共體育資源的財政投入,并考慮投入流向問題,適當(dāng)向群眾體育、鄉(xiāng)村體育、現(xiàn)代體育市場體系完善等方面傾斜；(2)建立多元化的公共體育資源產(chǎn)權(quán)制度,打造多元化的公共體育資源產(chǎn)權(quán)交易平臺；(3)創(chuàng)新公共體育服務(wù)供給模式,構(gòu)建以公民體育需求為導(dǎo)向,以政府為主導(dǎo)的多元主體協(xié)同治理機(jī)制。

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The Key of Public Sports Resources Allocation: Effective Market and Promising Government

Using the methods of literature review,field survey and interview,and taking an interpretation of dual properties of public sports resources as its basis,discusses the government-market coordinated regulatory mechanism of public sports resources allocation and its effect The results show that:(1)the allocation of public sports resources is determined by their attributes,namely,the public attribute and the economic attribute.The allocation can be realized through government plans and market operations.The core problem is to harmonize the relationship between government and market；(2)the relationship between government and market mutually supplementary,coordinated,promotional and unified,“government failure＂and＂market failure＂coexist in reality.Therefore,a diversified coordinated regulatory mechanism between government and market(enterprises, social organizations and citizens)needs to be developed；(3)Government's advantage lies in its planning.Government can play a leading role through participation,guidance,supervision,regulation；Market's advantage lies in its production.Market can play a decisive role through the supply-demand mechanism,the price mechanism and the competition mechanism；(4)Only by seeking coordinated governance of effective market and promising government,and preventing the misplacement of government and market in their relationship can the allocation of public sports resources be optimized.

Public Sports Resources；Optimal Allocation；Effective Market；Promising Government；Coordinated Governance

G80-052 Document code:A Article ID:1001-9154(2015)06-0061-07

G80-052

A

1001-9154(2015)06-0055-07

(編輯 馬杰華)

10.15942/j.jcsu.2015.06.010

2014年國家社會科學(xué)基金青年項目(14CTY008)；湖南省教育廳優(yōu)秀青年項目(14B035)。

舒宗禮,北京體育大學(xué)在讀博士,副教授,研究方向:學(xué)校體育和體育經(jīng)濟(jì),E-mail:zonglihd918@163.com。

湖南城市學(xué)院體育學(xué)院,湖南益陽413000

Department of Physical Education,Hunan City University, Yiyang Hunan 413000

2015-05-14