馬貴俠 葉士華

(合肥工業(yè)大 學(xué)馬克思主義學(xué)院，安徽 合肥 230009)

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性實(shí)踐:成效、挑戰(zhàn)與展望

馬貴俠 葉士華

(合肥工業(yè)大 學(xué)馬克思主義學(xué)院，安徽 合肥 230009)

當(dāng)前，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)作為一項解決養(yǎng)老問題的有效措施，正在全國多個城市逐步推進(jìn)。從中部省會城市合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐來看，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)有效地回應(yīng)了部分老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，培育了養(yǎng)老服務(wù)類社會組織，初步搭建了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。與此同時，這一過程中仍然存在諸如制度設(shè)計欠缺、操作層面不完善、服務(wù)專業(yè)性較差等問題?；诖耍瑧?yīng)以捋順服務(wù)鏈為著力點(diǎn)，從優(yōu)化制度設(shè)計、完善操作流程、提升養(yǎng)老類社會組織服務(wù)能力、建立第三方評估機(jī)制等角度持續(xù)推進(jìn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)。

政府購買服務(wù);居家養(yǎng)老;社會組織

《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》(國發(fā)〔2011〕)28號指出，“從2011年到2015年，全國60歲以上老年人將由1．78億增加到2．21億，平均每年增加老年人860萬;老年人口比重將由13．3%增加到16%，平均每年遞增0．54個百分點(diǎn)”，同時提出“要重點(diǎn)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)”①《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，http://www．gov．cn/zwgk/2011－09/23/content_1954782．htm。

當(dāng)前，關(guān)于政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的研究主要集中在三方面:一是政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的概念界定。如劉紅芹②劉紅芹、包國憲:《政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的管理機(jī)制研究》，《理論與改革》2012年第1期。、胡宏偉③胡宏偉、孔靜怡、嚴(yán)晏等:《政府購買居家養(yǎng)老服務(wù):模式分析與戰(zhàn)略設(shè)計——基于比較研究的視角》，《理論與改革》2013年第1期。、李軍④李軍:《公共政策視域下政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)研究》，《江蘇大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2014年第5期。等學(xué)者認(rèn)為，“政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)”是指政府為了履行老年社會服務(wù)職能，緩解老年照護(hù)日趨緊張的矛盾和壓力，依靠公共財政，通過公開招標(biāo)或委托購買等形式向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府財政效力最大化的行為。二是政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策內(nèi)容、運(yùn)作機(jī)制與運(yùn)作績效研究。學(xué)者多是從政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的要素、政策內(nèi)容、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行分析。在購買服務(wù)的財政支出研究方面，錢海燕、沈飛運(yùn)用DEA模型分析了合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的財政支出效率⑤錢海燕、沈飛:《地方政府購買服務(wù)的財政支出效率評價——以合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)為例》，《財政研究》2014年第3期。。而在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的困境分析方面，王清、琚澤欽⑥王清、琚澤欽:《政府購買公共服務(wù)創(chuàng)新研究——以廣東深圳西鄉(xiāng)購買公共服務(wù)為例》，《科學(xué)決策》2010年第4期。、夏瓏⑦夏瓏、串紅麗、霍春明:《我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)保障現(xiàn)狀與問題思考》，《廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報》2011年第2期。等則從制度、購買主體、供給主體和需求主體方面做了探討。三是關(guān)于政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)評估研究。如包國憲、劉紅芹構(gòu)建了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效分析模型，從政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的效率和消費(fèi)者感知服務(wù)質(zhì)量的雙元維度探討了居家養(yǎng)老的評估方法①包國憲、劉紅芹:《政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評價研究》，《廣東社會科學(xué)》2012年第2期。。吉鵬、李放運(yùn)用DEA模型和ACSI模型構(gòu)建了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)績效評估指標(biāo)②吉鵬、李放:《政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評價:實(shí)踐探索與指標(biāo)體系建構(gòu)》，《理論與改革》2013年第3期。。本文以合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐為切入點(diǎn)，深入解析政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的成效、困境，探究契合區(qū)域性發(fā)展特色的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)解決之道，力求為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的良性發(fā)展提供地方性的參考和借鑒③本文資料來自于筆者2014年5月至2014年8月的參與的合肥市老齡委政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)地調(diào)研，采用的主要研究方法是深度訪談、座談會。數(shù)據(jù)統(tǒng)計資料來自合肥市老齡委。。

一、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性實(shí)踐

(一)合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作模式

為推進(jìn)合肥市養(yǎng)老服務(wù)體系的完善，依據(jù)《合肥市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《合肥市人民政府關(guān)于2014年民生工程的實(shí)施意見》(合政〔2014〕1號)、《合肥市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施辦法》(合民〔2014〕152號)，合肥市民政局本著“政府主導(dǎo)、社會參與、分級管理”的原則于2013年開始推行政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)。從具體操作層面來看，具有以下幾個特點(diǎn):一是由市民政局、財政局牽頭，市老齡委主導(dǎo)，明確了區(qū)、街、居三級職責(zé);二是設(shè)定了享受政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)對象條件與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)對象包括70周歲以上低保、70歲以上無子女老人和90周歲以上的高齡老人，約計8000人。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為每位服務(wù)對象每月600元服務(wù)券;三是采用競爭式招標(biāo)的方式確定符合資質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)類社會組織(以下簡稱為服務(wù)商)，由服務(wù)商向服務(wù)區(qū)域內(nèi)符合購買條件的老人提供服務(wù)④5家服務(wù)商為合肥市金谷醫(yī)院(蜀山區(qū)、高新區(qū))、巢湖市居家養(yǎng)老服務(wù)中心(經(jīng)開區(qū))、合肥市九久夕陽紅養(yǎng)老集團(tuán)(廬陽區(qū)、新站區(qū))、合肥市佰家伴居家養(yǎng)老服務(wù)中心(包河區(qū))、安徽省社家老年服務(wù)中心(瑤海區(qū))。;四是以服務(wù)券作為老人、服務(wù)商、民政部門三方結(jié)算的憑據(jù);五是居家養(yǎng)老服務(wù)項目多元化，涵蓋生活照料服務(wù)、家政服務(wù)以及精神慰藉等34項服務(wù)。

就服務(wù)流程而言，首先，由符合購買服務(wù)條件的老人向所在街道提出申請，由街道向區(qū)老齡辦報送申請者名單，經(jīng)區(qū)老齡辦核準(zhǔn)后確定當(dāng)月服務(wù)對象名單及數(shù)量，再由區(qū)老齡辦統(tǒng)一印刷并通過街道發(fā)放服務(wù)券。服務(wù)對象拿到服務(wù)券后即可以向服務(wù)商提出服務(wù)需求。服務(wù)完成后，服務(wù)商再將回收的服務(wù)券上交區(qū)老齡辦，由區(qū)老齡辦進(jìn)行清點(diǎn)，并上報市民政局，由財政部門進(jìn)行統(tǒng)一結(jié)算。具體運(yùn)作模式見圖1。

圖1 合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作模式

(二)合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的成效

1．有效回應(yīng)服務(wù)對象的基本養(yǎng)老服務(wù)需求

自2013年10月以來，合肥市5家服務(wù)商為8000多位服務(wù)對象提供每天1小時的(價值20元)約34項居家養(yǎng)老服務(wù)。截至2014年4月底，5家服務(wù)商共開展服務(wù)72．03萬人次，累計產(chǎn)生服務(wù)金額2512．93萬元，產(chǎn)生了積極的社會效應(yīng)(見表1)。以包河區(qū)和瑤海區(qū)為例，截至2014年5月，包河區(qū)享受政府購買的服務(wù)對象2089人，累計服務(wù)人次23萬多次，其中家政服務(wù)10．4萬次、送餐服務(wù)12．5萬次、日常維修450次，精神慰藉類服務(wù)135次、理發(fā)528次。截至2014年4月，瑤海區(qū)享受政府購買的服務(wù)對象1133人，累計服務(wù)達(dá)6萬人次，其中家政服務(wù)7700人次、陪護(hù)起居服務(wù)240人次、送餐58490人次、維修及其他服務(wù)556人次、信息服務(wù)62人次。這些服務(wù)項目的實(shí)施，基本滿足了轄區(qū)內(nèi)服務(wù)對象的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。

表1 服務(wù)開展情況統(tǒng)計表

隨著服務(wù)的推進(jìn)，服務(wù)對象對于政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)同度逐步提高，主動提出申請享受服務(wù)的對象數(shù)量不斷增長，服務(wù)券的發(fā)放人數(shù)從2013年10月份的7220人，增加至2014年4月份的8017人。

2．推動了養(yǎng)老服務(wù)類社會組織的發(fā)展

加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，需要更大程度地依托社會組織，廣泛動員社會力量，整合社會資源，擴(kuò)大公共服務(wù)。通過政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)，以社會服務(wù)項目的運(yùn)作方式，培育了本土養(yǎng)老服務(wù)類社會組織，促進(jìn)了其服務(wù)能力的提高，引領(lǐng)了社會組織的發(fā)展方向。從合肥的實(shí)踐來看，除了中標(biāo)的5家機(jī)構(gòu)得以發(fā)展和壯大外，同時帶動了一批養(yǎng)老類社會組織的發(fā)展，如合肥市愛鄰社會工作服務(wù)社、合肥市蜀山區(qū)民生社會工作服務(wù)社等養(yǎng)老服務(wù)類社工機(jī)構(gòu)也通過居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施獲得了發(fā)展機(jī)遇。截至2014年6月，合肥市已經(jīng)建立11家社區(qū)食堂(提供為老送餐類服務(wù))，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步開展奠定了基礎(chǔ)。

3．壯大了養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)化人才隊伍

通過購買居家養(yǎng)老服務(wù)，在全市范圍內(nèi)培訓(xùn)了一批養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才，為全市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了人力資本。此外，隨著老年人對養(yǎng)老服務(wù)要求的不斷提高，承接服務(wù)的社會組織逐漸有意識地引入社會工作專業(yè)人才，這為養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍的專業(yè)化建設(shè)打下了基礎(chǔ)。目前，5家中標(biāo)機(jī)構(gòu)共有管理人員133人，信息平臺管理及呼叫坐席工作人員62人，各類專業(yè)服務(wù)人員1345人，向社會提供1500多個就業(yè)崗位。以經(jīng)開區(qū)為例，該區(qū)服務(wù)商巢湖市居家養(yǎng)老服務(wù)中心已經(jīng)建立了100多人的專職居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍，管理人員中80%以上具有本科學(xué)歷。其中12人持有社工師資格證，具有社工專業(yè)背景的管理人員32人，具有按摩師、營養(yǎng)師等證書的專業(yè)服務(wù)人員23人。蜀山區(qū)服務(wù)商金谷醫(yī)院招募并培訓(xùn)了300多名專職居家養(yǎng)老服務(wù)員(詳見表2)。

表2 服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)團(tuán)隊統(tǒng)計表

4．初步形成了居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制

為了保證社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，確保服務(wù)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，各個區(qū)在購買服務(wù)過程中初步探索了養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制。在養(yǎng)老服務(wù)形成和輸送階段，為解決老人反映突出的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、服務(wù)收費(fèi)不統(tǒng)一的問題，各個區(qū)相繼出臺了各項規(guī)章制度來加強(qiáng)監(jiān)督管理。如包河區(qū)制定了《包河區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理制度》，由區(qū)民政局、區(qū)老齡辦、區(qū)財政局、區(qū)審計局聯(lián)合成立包河區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)督查領(lǐng)導(dǎo)小組，定期開展居家養(yǎng)老服務(wù)督查工作，并要求各街鎮(zhèn)建立“一志”(工作日志)、“兩冊”(服務(wù)對象名冊、服務(wù)團(tuán)隊人員名冊)、“兩表”(發(fā)放服務(wù)券登記表、人員增減登記表)、“兩簿”(投訴記錄處理登記簿、檢查督促登記簿)制度，以此規(guī)范監(jiān)管。區(qū)老齡辦每月組織開展“政府購買居家養(yǎng)老百名服務(wù)對象回訪”活動，及時發(fā)現(xiàn)并跟進(jìn)服務(wù)中出現(xiàn)的問題?，幒^(qū)也建立了區(qū)、街、社區(qū)三級聯(lián)訪制度，并督促服務(wù)商建立內(nèi)部監(jiān)督制度和外部反饋機(jī)制，拓寬了服務(wù)監(jiān)管和投訴渠道。

5．搭建了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

通過政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，一定程度上整合了來自民政、殘聯(lián)、衛(wèi)生等政府部門和街道、社區(qū)的分散性養(yǎng)老服務(wù)資源，街道、社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)場地、康復(fù)器材、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等為老服務(wù)設(shè)施得到利用，各轄區(qū)內(nèi)的為老服務(wù)類社會組織及服務(wù)人員等資源實(shí)現(xiàn)了有效的整合與銜接，社區(qū)“4050”人員、下崗職工的就業(yè)渠道得以增加，養(yǎng)老服務(wù)資源的整體社會效益凸顯。

二、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)取得了一定的成效，但因首次較大規(guī)模地由市級統(tǒng)籌購買居家養(yǎng)老服務(wù)，也產(chǎn)生了諸多問題。通過實(shí)地調(diào)研，筆者將合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)所面臨的問題總結(jié)為以下幾點(diǎn):

(一)居家養(yǎng)老服務(wù)政策設(shè)計不完善

1．政策前期論證不足

服務(wù)對象的需求是政策制定的出發(fā)點(diǎn)和重要依據(jù)，而合肥市由于初次出臺該政策，缺乏對服務(wù)對象需求的前置性評估，一定程度上導(dǎo)致服務(wù)項目設(shè)置與服務(wù)對象的多層次需求難以有效匹配。就服務(wù)對象而言，“一刀切”的做法導(dǎo)致系列問題，例如部分已獲得照顧者(已在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中養(yǎng)老)重復(fù)被照顧，而迫切需要服務(wù)的老人服務(wù)券不足，生活仍然十分艱難。從購買內(nèi)容來看，雖然購買種類繁多，但是未能與合肥地區(qū)的人均收入水平和消費(fèi)理念相匹配，如老人對于“心理”類服務(wù)接受度很差;從部分產(chǎn)品定價來看，價格普遍高于市場價。以送餐為例，服務(wù)商提供的送餐服務(wù)價格從15—20元不等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出老人的心理價位和市場價。

2．未能有效對接在地(社區(qū))養(yǎng)老服務(wù)資源

居家養(yǎng)老應(yīng)以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務(wù)為依靠，因此，社區(qū)資源理應(yīng)成為居家養(yǎng)老的重要手段。在政策設(shè)定之初，對在地社區(qū)資源的了解與掌握也十分必要。目前，合肥市大部分社區(qū)內(nèi)都已建有老少活動家園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等配套設(shè)施。盡管在居家養(yǎng)老服務(wù)項目操作過程中，部分區(qū)域整合了轄區(qū)范圍內(nèi)的既有養(yǎng)老服務(wù)資源，但是整體來看，仍然未能充分利用和調(diào)動這些已有資源，導(dǎo)致資源重復(fù)和浪費(fèi)。比如，就體檢這一服務(wù)項目來說，對于有自由活動能力的老人，應(yīng)鼓勵其走“走出來”，到社區(qū)集中進(jìn)行體檢，如此，就無需服務(wù)人員挨家挨戶開展上門服務(wù)，既節(jié)省了時間，也節(jié)約了成本。

3．服務(wù)商門檻設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)缺乏合理性

在政府購買公共服務(wù)的過程中，合理設(shè)置招投標(biāo)的門檻至關(guān)重要，這不僅關(guān)系到服務(wù)質(zhì)量，更關(guān)系到整個養(yǎng)老行業(yè)的服務(wù)生態(tài)。但是，就合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的操作環(huán)節(jié)看，未能將政策內(nèi)容、服務(wù)需求、服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)進(jìn)行有效梳理。例如對服務(wù)商相關(guān)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)要求較低，而突出中標(biāo)機(jī)構(gòu)的“財力”與服務(wù)人員隊伍數(shù)量，導(dǎo)致部分已經(jīng)小范圍試行居家養(yǎng)老的社會組織無力中標(biāo)，而具有商業(yè)背景的社會組織如餐飲、家政類背景的社會組織更容易中標(biāo)。而此類服務(wù)機(jī)構(gòu)對居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)缺乏有效理解，服務(wù)專業(yè)性不足，導(dǎo)致送餐和家政服務(wù)成了老人僅有的選擇。此外，要求各中標(biāo)單位的資格是提供養(yǎng)老綜合服務(wù)，實(shí)行的是“打包式”綜合服務(wù)的招標(biāo)。按照該標(biāo)準(zhǔn)，一些僅有某項專業(yè)服務(wù)技能的社會組織缺乏明顯的競爭優(yōu)勢。同時，在承接購買服務(wù)的過程中，為了實(shí)現(xiàn)服務(wù)多元化，服務(wù)商迅速地組織并培訓(xùn)服務(wù)隊伍，且通過多種方式尋找其他養(yǎng)老服務(wù)組織加盟，致使服務(wù)提供缺乏專業(yè)性與服務(wù)過程的規(guī)范性。

4．服務(wù)環(huán)節(jié)不暢，有效監(jiān)管體系缺位

在政府公共服務(wù)外包的過程中，監(jiān)管是不可缺少的環(huán)節(jié)。就合肥的實(shí)際情況來看，首先表現(xiàn)在監(jiān)管責(zé)任主體不明確，例如市、區(qū)兩級民政部門責(zé)任分工不明確，區(qū)級民政部門在監(jiān)管過程中十分被動;其次，監(jiān)管的方法有限，主要依賴體制內(nèi)的傳統(tǒng)路徑，依靠的是市區(qū)街居四級網(wǎng)絡(luò)，而未能及時納入第三方評估。由于社區(qū)和街道任務(wù)繁重，精力分散，故而監(jiān)督力度差，管理困難;就反饋機(jī)制而言，服務(wù)對象對服務(wù)商的意見反饋途徑有限，主要向居委會反饋，但這一反饋方式無法有效影響政策。由于監(jiān)管缺位，產(chǎn)生了系列問題，如老人家屬(子女)享受居家養(yǎng)老服務(wù)，部分中標(biāo)機(jī)構(gòu)采取“低價買劵”“以錢換券”，服務(wù)人員態(tài)度欠佳、服務(wù)時間不足等。

(二)居家養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)條件不足

有學(xué)者指出，信息網(wǎng)一方面保證各種為老服務(wù)資源信息可以順利到達(dá)老年人身邊，另一方面保證老年人的需求信息可以充分為服務(wù)供給方所了解，促進(jìn)雙方對接，增加服務(wù)可及性。①史云桐:《網(wǎng)絡(luò)化居家養(yǎng)老:新時期養(yǎng)老模式創(chuàng)新探索》，《南京社會科學(xué)》2012年第12期。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，整個合肥市尚未建立有效的市級統(tǒng)一養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺，各區(qū)現(xiàn)有信息服務(wù)平臺功能單一，難以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上派單、服務(wù)評估與記錄等工作。信息平臺功能的缺失致使服務(wù)量的核算只能通過印制紙質(zhì)券發(fā)放、使用、結(jié)算。隨著政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)對象人數(shù)增加，紙質(zhì)券印制成本不斷增長、擠占辦公經(jīng)費(fèi)，老人每月領(lǐng)取、使用也是多有不便，資金結(jié)算時點(diǎn)算、審核更是成為民政、財政部門的一大難題。以包河區(qū)為例，該區(qū)一年用于印制服務(wù)券的費(fèi)用達(dá)10多萬元，成本過高，且每月發(fā)放清點(diǎn)都要抽調(diào)專人，耗時耗力。同時，紙質(zhì)券的使用也不利于長期存放和保管。

(三)服務(wù)專業(yè)性尚待提升

目前居家養(yǎng)老服務(wù)人員主要由各區(qū)中標(biāo)服務(wù)商通過加盟企業(yè)和就近來招聘，面臨著專業(yè)性差、流動性強(qiáng)等多方面問題。就目前合肥市服務(wù)開展情況，服務(wù)員整體專業(yè)素質(zhì)欠佳，導(dǎo)致所開展的服務(wù)不能針對老年人的身心特點(diǎn)與需求，服務(wù)流程也缺乏規(guī)范。另外，服務(wù)商與服務(wù)人員基本未簽訂正規(guī)的用工合同，也鮮有對服務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，客觀上導(dǎo)致對服務(wù)人員缺乏監(jiān)管與穩(wěn)定工作的吸引力。

三、捋順服務(wù)鏈:優(yōu)化政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的思考與展望

從國際經(jīng)驗(yàn)和我國先行地區(qū)的做法來看，政府在購買公共服務(wù)的過程中，引入第三方獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管是常見做法。通過引入第三方，構(gòu)成一個完整的服務(wù)鏈條，有利于社會政策有效、合理運(yùn)行，真正提高財政使用效率?！胺?wù)鏈理論”認(rèn)為，組織間存在著一定的聯(lián)系，就像是“鏈條”一樣。政府、服務(wù)提供機(jī)構(gòu)、第三方等相關(guān)社會力量都可以被納入到這個鏈條中，并根據(jù)“服務(wù)鏈”的要求發(fā)揮各自不同的作用①王莉莉:《基于“服務(wù)鏈”理論的居家養(yǎng)老服務(wù)需求、供給與利用研究》，《人口學(xué)刊》2013年第2期。。鑒于政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)過程中存在的上述問題，應(yīng)該進(jìn)一步厘清各服務(wù)主體的角色定位，捋順服務(wù)鏈條，保障環(huán)節(jié)暢通，使之形成規(guī)范、高效的居家養(yǎng)老服務(wù)鏈(見圖2)。在服務(wù)鏈條中，各個服務(wù)主體的角色與定位如下:

圖2 政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)鏈

(一)政府:政策設(shè)計與服務(wù)平臺搭建

各級民政部門作為推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作高效高質(zhì)開展的主導(dǎo)力量②馮文娟:《當(dāng)前中國居家養(yǎng)老方式的現(xiàn)狀、問題及對策》，《湖北師范學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2009年第2期。，其在居家養(yǎng)老服務(wù)鏈中的角色定位應(yīng)為:

1．政策設(shè)計與平臺搭建。一是市級民政部門牽頭制定整個政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策，合理設(shè)置服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)商“門檻”、規(guī)范招標(biāo)流程，確保政策設(shè)計的科學(xué)性、引導(dǎo)性。應(yīng)根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)優(yōu)化服務(wù)項目設(shè)置。如農(nóng)村社區(qū)應(yīng)根據(jù)服務(wù)對象的需求，以及服務(wù)商提供服務(wù)項目的及時性與可能性，將農(nóng)村社區(qū)購買服務(wù)項目與城市服務(wù)項目的設(shè)置進(jìn)行合理區(qū)分，適當(dāng)強(qiáng)化如陪醫(yī)、日常護(hù)理、房屋維修等服務(wù)項目;二是搭建市級統(tǒng)一的居家養(yǎng)老信息平臺。財政部門、民政部門聯(lián)合建立全市統(tǒng)一的居家養(yǎng)老信息平臺，統(tǒng)一對外呼號，各區(qū)只需設(shè)置端口接入使用，各區(qū)原有已建養(yǎng)老服務(wù)信息平臺和市級統(tǒng)一平臺對接，實(shí)現(xiàn)資源合理使用。逐步健全全市養(yǎng)老服務(wù)信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化發(fā)展;三是推進(jìn)電子券使用與結(jié)算。在完善居家養(yǎng)老信息服務(wù)平臺的基礎(chǔ)上，推進(jìn)電子券結(jié)算工作，每月定期向享受服務(wù)的老人以打卡充值的方式提供電子服務(wù)券，具體消費(fèi)由服務(wù)商通過終端進(jìn)行資金結(jié)算并實(shí)時上傳數(shù)據(jù)，以減少紙質(zhì)券的印制、發(fā)放和清點(diǎn)、儲存的人力、物力成本;四是建立第三方評估機(jī)制。早在1999年9月，財政部預(yù)算司副司長張通在針對《政府采購招標(biāo)管理辦法》以及《政府采購合同監(jiān)督暫行方法》答記者問時就提到，通過政府采購獲得的服務(wù)，其質(zhì)量驗(yàn)收應(yīng)該由第三方負(fù)責(zé)①張汝立、陳書潔:《西方發(fā)達(dá)國家政府購買社會公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)》，《中國行政管理》2010年第11期。。引入第三方評估機(jī)構(gòu)對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)開展專業(yè)評估，實(shí)現(xiàn)以評促建、以評促管。通過第三方評估客觀真實(shí)評價養(yǎng)老服務(wù)的成效，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系的科學(xué)、規(guī)范、高效、可持續(xù)，完善養(yǎng)老服務(wù)體系的監(jiān)督、管理機(jī)制。

2．服務(wù)商招標(biāo)、服務(wù)對接與常規(guī)監(jiān)管。區(qū)級民政部門根據(jù)市級民政部門的相關(guān)政策具體實(shí)施服務(wù)商招標(biāo)工作。在招標(biāo)過程中，引入服務(wù)商的有效競爭機(jī)制，設(shè)立“門檻制”，讓有相應(yīng)資質(zhì)的服務(wù)商在服務(wù)區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)一定的服務(wù)競爭，使服務(wù)對象自主選擇服務(wù)商，以有效激發(fā)服務(wù)商的服務(wù)意識和服務(wù)能力。區(qū)級民政部門協(xié)助中標(biāo)服務(wù)商與各街道(社區(qū))相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)工作者對接，確保服務(wù)商能夠充分利用基層養(yǎng)老服務(wù)平臺，與服務(wù)對象建立服務(wù)關(guān)系，順利開展服務(wù)。同時，加強(qiáng)基層常規(guī)性監(jiān)督管理工作。應(yīng)逐步明確常規(guī)性服務(wù)監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，由街道和居委會相關(guān)工作人員加強(qiáng)服務(wù)過程的日常監(jiān)督和管理，健全市、區(qū)、街道、社區(qū)四級服務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確各自職責(zé)分工，形成立體式常規(guī)監(jiān)督體系。

(二)服務(wù)商:專業(yè)化服務(wù)輸送

服務(wù)商作為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的承接者，應(yīng)提供專業(yè)、高效的養(yǎng)老服務(wù)。一是以需求評估引領(lǐng)服務(wù)提供。服務(wù)商應(yīng)充分利用居家養(yǎng)老信息化服務(wù)平臺，合理設(shè)置與服務(wù)對象需求評估相匹配的具體服務(wù)項目;二是加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)化培訓(xùn)與使用。應(yīng)保障一線服務(wù)人員的合法權(quán)益，加強(qiáng)組織管理②張旭升、張效廷:《服務(wù)投遞者參與政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的動機(jī)、行動策略及政策建議》，《西北人口》2013年第1期。，增強(qiáng)對機(jī)構(gòu)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)化培訓(xùn)的支持與監(jiān)管，定期組織一線服務(wù)人員的相關(guān)培訓(xùn)，使專業(yè)服務(wù)人員掌握服務(wù)流程、服務(wù)技巧。此外，應(yīng)規(guī)范用工制度，應(yīng)于服務(wù)人員簽訂正式的勞動合同，避免以各種理由為借口規(guī)避其應(yīng)承擔(dān)的勞動用工責(zé)任;三是提升自身的專業(yè)化管理水平。應(yīng)制定規(guī)范的服務(wù)流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的內(nèi)部管理機(jī)制。

(三)第三方:以專業(yè)評估促規(guī)范

第三方在整個政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中承擔(dān)兩種角色，即為服務(wù)對象需求評估與項目績效評估。養(yǎng)老服務(wù)評估，是為科學(xué)確定老年人服務(wù)需求類型、照料護(hù)理等級以及明確護(hù)理、養(yǎng)老服務(wù)等補(bǔ)貼領(lǐng)取資格等，由專業(yè)人員依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對老年人生理、心理、精神、經(jīng)濟(jì)條件和生活狀況等進(jìn)行的綜合分析評價工作③《民政部關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)評估工作的指導(dǎo)意見(民發(fā)〔2013〕127號)》，http://www．mca．gov．cn/article/zwgk/mzyw/201308/ 20130800498738．shtml．。在整個政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中，一是逐步引入社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，對服務(wù)對象需求進(jìn)行專業(yè)評估。建立服務(wù)對象檔案，并將服務(wù)對象需求與服務(wù)商進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，切實(shí)滿足服務(wù)對象需求。充分發(fā)揮專業(yè)社工資源整合的作用，形成政府購買政策、現(xiàn)有社會救助政策的合力與社區(qū)內(nèi)既有養(yǎng)老服務(wù)資源的合力，充分發(fā)揮各項養(yǎng)老服務(wù)政策和服務(wù)資源的力量。同時，對服務(wù)對象及時回訪，形成對服務(wù)商的動態(tài)性監(jiān)管，為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的第三方評估提供依據(jù);二是適度開展項目績效評估。引入第三方評估機(jī)構(gòu)對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)開展專業(yè)評估，對整個服務(wù)從服務(wù)項目的設(shè)置，服務(wù)項目的實(shí)施過程到服務(wù)項目的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行過程性評估，并針對服務(wù)商的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)流程和服務(wù)行為、服務(wù)滿意度等進(jìn)行績效評估。對服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評級，并將評級結(jié)果納入下年度政府購買的服務(wù)方資格確定參考標(biāo)準(zhǔn)，以督促服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化運(yùn)作。

(責(zé)任編輯:陸影)

C913．6

A

1003－4145［2015］07－0125－06

2015－05－20

馬貴俠(1978—)，女，合肥工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣M織、社區(qū)教育研究。葉士華(1984—)，女，合肥工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)樯鐣咴u估與社會工作實(shí)務(wù)。

本文系安徽省教育廳重點(diǎn)課題“社會協(xié)同視域下安徽社會組織培育與發(fā)展研究”(項目號:JS2014AJRW0108)、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項資金資助項目“社會政策視角下城市新貧困群體福利供給研究”(項目號:2014HGXJ0153)的階段性成果。