陳友華 苗國

(南京大學 社會學院，江蘇 南京 210046)

·人口老齡化與社會發(fā)展(學術主持人:陳友華)·

老年貧困與社會救助

陳友華 苗國

(南京大學 社會學院，江蘇 南京 210046)

主持人語:人口老齡化使得社會逐漸失去活力、經濟增長受阻、社會保障壓力持續(xù)增大、代際矛盾與沖突增加等，進而對國家的經濟、政治、社會與文化等各方面帶來全面而深刻的影響，并因此成為21世紀人類社會面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。中國是世界上人口老齡化發(fā)展速度最快的國家之一，同時也是對人口老齡化認識與應對準備很不充分的國家之一。如果應對不好與不及時，中國極可能步日本20世紀90年代后的后塵，未來前景將不再光明。正鑒于此，伴隨著人口老齡化程度的快速加深與影響的逐漸顯現(xiàn)，中國政府與全社會對人口老齡化也給予了越來越多的關注，旨在應對人口老齡化的政策措施也在加緊研究、制定與不斷推出。例如，單獨二孩政策施行，退休年齡逐漸延遲，養(yǎng)老保障制度與養(yǎng)老服務能力建設進程加快等。盡管近年來中國在應對人口老齡化挑戰(zhàn)方面做出了很多努力，但相比于人口老齡化發(fā)展形勢，僅僅依靠這些努力是遠遠不夠的，還必須做出更多、更艱辛的努力。本期刊發(fā)一組關于人口老齡化與社會發(fā)展的文章，也是對中國快速人口老齡化的積極回應，以期引起政府與全社會更多的重視與參與，從而把對人口老齡化及其相關問題的研究與應對引向深入。

中國近年來陸續(xù)出臺了一些保障老年人基本生活和解決其特殊困難的政策措施，為處于缺衣少食境地的老年人提供了基本生活資料，使其免于饑餓、凍餒之苦，保障其基本生存。在家庭養(yǎng)老為主的情況下，老年人背后的家庭經濟狀態(tài)不佳是中國老年貧困最為核心的問題。本文在對老年貧困及其成因進行分析的基礎上，指出在人口老齡化加速及社會大轉型的宏觀背景下，中國老年貧困應對需通過加強社會救助工作，依照國情與國力，努力從“補缺型福利”“救濟型福利”向“普惠型福利”“發(fā)展型福利”社會邁進。

老年貧困;社會救助

一、貧困與老年貧困

(一)貧困及其類型

貧困作為發(fā)展經濟學的重要議題，主要是指在經濟或精神上的貧乏窘困。按照不同的維度，可以將貧困劃分為不同的類型。例如，經濟貧困與社會貧困①Sen，A．(1999)，Development as Freedom．Oxford:Oxford University Press．，突發(fā)性貧困與延續(xù)性貧困②徐靜、徐永德:《生命歷程理論視域下的老年貧困》，《社會學研究》2009年第6期。，絕對貧困與相對貧困③李強:《絕對貧困與相對貧困》，《中國社會工作》1996年第5期。。經過30多年的發(fā)展，中國經濟取得了巨大進步，但絕對貧困現(xiàn)象在中國依然存在。一般來說，絕對貧困人口的基本特征包括:處于待業(yè)、無業(yè)狀態(tài)的人口;家庭成員中有嚴重殘疾、患病等特殊困難和特殊負擔的弱勢群體;由民政部門救濟的鰥、寡、孤、獨人口等。本文考察并研究的是老年絕對貧困問題。

(二)老年貧困特點

與青壯年群體的貧困不同，老年貧困的根源在于:老年群體與經濟發(fā)展部分處于“脫域”狀態(tài)，部分老年人脫離生產部門，除非社會保障體系支持，維持體面生活在發(fā)達國家目前尚有可能①歐洲發(fā)達國家與東亞日本等國目前正面臨沉重的養(yǎng)老保障負擔。面對人口老齡化不斷加深與養(yǎng)老金剛性支付的“雙面夾擊”，自19世紀末開始逐漸建立起來的社會保障體系正搖搖欲墜。事實上，歐洲已經從一個低失業(yè)率的大陸變成了一個高失業(yè)率的大陸，歐盟統(tǒng)計局發(fā)表的統(tǒng)計數據顯示:2013年歐盟面臨貧困或遭社會排斥風險的人口為1．226億人，占總人口的24．5%(略低于2012年的24．8%)。這意味著歐盟有近四分之一的人口面臨貧困或遭社會排斥風險(經濟日報:《歐盟面臨貧困人口比例達24．5%》2014年11月14日)。對于中國而言，未來人口老齡化的沖擊所帶來的社會風險將是前所未有的。，但在絕大多數發(fā)展中國家，僅僅依靠國家層面的轉移支付，莫要說體面生活，能夠踉蹌生存已實屬不易。從生命周期理論來看，人到老年意味著消費大于生產，若無青壯年時代的積累，也沒有轉移性支付時，老年消費就成為無源之水與無本之木。

因此，在傳統(tǒng)文化體系中，養(yǎng)兒防老——代際資源交換成為應對老年貧困危機最合乎邏輯的現(xiàn)實選擇。進入21世紀以來，中國努力構建多層次、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險制度，以應對人口老齡化挑戰(zhàn)，并嘗試通過基本公共服務均等化來保障民生、減少貧困。但是，當下中國家庭養(yǎng)老面臨家庭供養(yǎng)資源減少、供養(yǎng)力下降的挑戰(zhàn)。老年人相對于青年人而言更易陷入貧困，且與殘疾人、兒童等相類似，一旦陷入貧困，很難依靠自身力量走出來，只能借助國家、社會與家庭的力量，才有可能擺脫貧困。

二、老年貧困的成因

西方國家的貧困主要以城市貧困為主要表現(xiàn)形式。與西方國家不同，中國貧困主要發(fā)生在農村。因此，東西方的貧困成因有較大差異:“失業(yè)與在業(yè)低收入是導致歐美城市貧困的主要原因”②劉玉亭、何深靜、顧朝林、陳果:《國外城市貧困問題研究》，《現(xiàn)代城市研究》2003年第1期。。在中國，失業(yè)或者不穩(wěn)定的勞動力市場使得沒有受過良好教育和職業(yè)培養(yǎng)的社會成員很難避免貧困陷阱，從表面上看這與西方國家有些類似。但就老年貧困群體來說，一方面，中國城市中存在大量尚未達到退休年齡的下崗或失業(yè)人員，另一方面，國家社會保障制度未能提供充分的保障，使得農村失去勞動能力的老年人群體往往更易陷入貧困的窘境。

不可否認，發(fā)達國家的老年貧困依然存在，但通過社會政策對老年貧困的治理，普遍改善了貧困者的生存狀態(tài)，極大地緩解了社會矛盾。但在中國，社會救助、社會保險與社會福利體系處于“完善”階段，貧困在中國并非經濟排斥那么簡單，“在西方國家，至少對本國人不存在制度性歧視與制度性排斥。而在中國，要實現(xiàn)各群體之間的社會融合，不僅要翻越無形隔離墻，更要翻越有形隔離墻。在多數情況下，強大的有形隔離墻是難以逾越的”③陳友華、苗國:《制度隔離背景下的流動人口社會融合:何以可能?》，《人口與發(fā)展》2014年第3期。。中國的社會隔離意味著中國特殊的“底層社會”④底層階級(under class)由默達爾(Myrdal)在1962年首次提出，在后工業(yè)社會，龐大的失業(yè)群體越來越成為社會問題，貧困人口是不斷增長的各種各樣的人口的一部分，它主要包括被社會孤立的老年人、不具備教育背景的年輕人、長期失業(yè)的成年人和被隔絕在社會支持網絡之外的移民。20世紀70年代末，在劉易斯(Oscar Lewis)的“貧困文化”(culture of poverty)和班菲爾德(Edward Banfield)的“下層階級”(lower class)的影響下，底層階級概念受到了進一步討論與反思，這也反映了人們對貧困的認識和理解經歷了一個長期的、逐步深化的過程，其間存在不同的理解和爭論。的出現(xiàn)，西方社會并不存在明目張膽的社會排斥，但在中國卻隨處可見。老年貧困相比青壯年貧困，固然受自然、個人與家庭因素等影響，社會排斥也是中國當下包括貧困問題在內的各種社會問題出現(xiàn)的主要誘因之一。社會救助在紓解老年貧困、特別是農村老年貧困的作用有限，且這些扶貧濟困機制呈現(xiàn)“碎片化”傾向，其運轉效率仍需要繼續(xù)提高，其公平公正程度仍有待進一步改善。

圖1 中國老年貧困的成因分析

三、中國老年貧困狀況與應對難點

(一)老年貧困狀況

常識告訴我們，農村貧困問題遠比城市嚴重，農村貧困老人對社會救助的需求更為迫切。中國采用了較低的貧困線標準，尤其是農村貧困線遠低于世界銀行標準，使得中國農村絕對貧困發(fā)生率異常之低?！吨袊r村住戶調查年鑒》顯示:“中國農村的絕對貧困發(fā)生率2000年為3．5%，2007年則下降到1．6%”①《中國農村住戶調查年鑒(2009)》，轉引自王小龍、唐龍:《家庭養(yǎng)老、老年貧困與農村社會養(yǎng)老保險的角色定位》，《人文雜志》2012年第2期。。但另有研究表明，2000年時即便在“低貧困標準”尺度下的中國老年貧困人口也高達2000—3000萬②于學軍:《從上海看中國老年人口貧困與保障》，《人口研究》2003年第3期;喬曉春、張愷悌、孫陸軍等:《對中國老年貧困人口的估計》，《人口研究》2005年第2期。。由此可見，中國老年貧困發(fā)生率較高，且遠高于總人口的貧困發(fā)生率。不可否認，改革開放以來經濟高速增長，中國絕對貧困情況明顯改善。如王德文的研究表明“被養(yǎng)老保障覆蓋的城鄉(xiāng)老年人貧困狀況均有明顯改善，貧困發(fā)生率下降，貧困深度和貧困強度降低”③王德文:《中國老年收入、貧困與養(yǎng)老保障問題研究》，http://iple．cass．cn/news/479208．htm。。楊立雄利用最低生活保障數據測得“中國老年貧困人口總規(guī)模近1800萬”④楊立雄:《中國老年貧困人口規(guī)模研究》，《人口學刊》2011年第4期。。與之前研究相比估算老年貧困規(guī)模有所縮減。

對老年貧困的成因，孫文中基于訪談資料并以場域理論對中國農村老年貧困現(xiàn)象進行了深入解析:“微薄的家庭經濟收入、失衡的農村家庭財富支出結構、不完善的農村社會保障體系是農村老年貧困的原生性型塑因素，農村孝道文化的式微，養(yǎng)兒防老社會風俗的固化、代際互惠的依賴型養(yǎng)老心理是農村老年貧困的次生性建構因素。”⑤孫文中:《場域視閾下農村老年貧困問題分析——基于閩西地區(qū)SM村的個案調查》，《華中農業(yè)大學學報(社會科學版)》2011年第5期。。理論上講，老年人是否會陷入貧困主要取決于老年人獲得穩(wěn)定經濟收入的高低。而當前的現(xiàn)狀是:中國老年人主要生活來源于養(yǎng)老金的不足三成，多數來自于非正式制度的勞動收入或者家庭供養(yǎng);年齡越長的老年人，家庭供養(yǎng)的比例越高，即對家庭的經濟依賴越強。

從宏觀視角看，拋開體制分割的養(yǎng)老金體系不談，中國的基尼系數在進入20世紀90年代中期以來一直在高位徘徊(超過0．45)，家庭成員背后的經濟供養(yǎng)能力存在著極大的階層差異，中國貧困老人面對的深層次問題是社會階層分化嚴重帶來的消極影響，子女收入較高意味著老年人幾乎不會面臨貧困問題，而子女條件較差，其父輩面臨貧困的可能性大大增加。社會階層固化使得社會流動性降低，使得貧困老人得到子輩經濟支持的可能性減少。當然，中國城市貧困老人生存狀態(tài)仍要明顯好于農村，原因有三:其一，城市社會保障制度覆蓋面與保障水平顯著高于農村，城市居民的極端貧困現(xiàn)象較為罕見，除非遭遇重大疾病與重大變故。一般來說，城市貧困老年人口比例要明顯低于農村;其二，與農村的“狼文化”不同(農村孝文化迅速衰敗，孝道逐漸變得徒有其名而無其實)，在城市中“孝文化”保存相對完好，親子關系顯得相對溫情脈脈，代際責任感較強;其三，城市家庭的收入與經濟狀況要好于農村，且相對于農村居民而言，城市居民對養(yǎng)老問題的前瞻性認識更多一些，更多人樂意選擇有彈性和效率的財富積累渠道，為養(yǎng)老做積極準備。

(二)老年貧困的新問題

城市貧困狀況好于農村，并不意味著探討中國老年貧困問題變得輕松，“養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和社會救助均對城鎮(zhèn)老年人貧困削減有顯著影響，……養(yǎng)老保障對農村老年人的貧困削減同樣有顯著作用，醫(yī)療保障和社會救助的影響并不顯著”⑥王德文:《中國老年收入、貧困與養(yǎng)老保障問題研究》，http://iple．cass．cn/news/479208．htm。。老年貧困、特別是中國的老年貧困問題，須納入社會大轉型的視野之中才能有更為清醒的認識:改革開放以前和初期的城市貧困人口主要包括那些無勞動能力、無固定收入來源的社會成員，但隨著劇烈的社會變遷，導致貧困的因素變得更加復雜與多元——在城市中，投機經營失敗、沾染惡習表現(xiàn)更為突出，而紅白喜事大操大辦、超生搶生被罰款、違法犯罪被監(jiān)禁等在農村顯得更為突出。原先城市由于個人或家庭原因而陷入生活困難的居民，通常被政府或單位救濟體制所接納。但隨著市場經濟改革的全面推進，在中國由計劃經濟向市場經濟變遷過程中，隨著經濟體制的轉軌，城市居民收入差距擴大，通貨膨脹加上社會保障制度不完善，一些城市居民生活水平下降或者感受到了嚴重的相對剝奪。而在農村，人口轉變的迅速完成，競爭體系下的“掉隊人”——鰥、寡、孤、獨人口面臨的生活更為困難。從“子女養(yǎng)老保障條件”來看，子女數量的減少會通過以下兩方面來影響老人的經濟供養(yǎng)水平:一是子女數量的減少、人口流動性增加以及代際居住模式的變化，子女在照顧老人方面投入的時間減少，老人獲得的生活照料的數量和質量下降，同時空間距離的拉大，也增加了照顧的不便利性，這種非正式經濟支持的弱化會加劇老年人的社會貧困，社會貧困又通過對經濟給養(yǎng)水平的影響反作用于老年人的經濟貧困;二是人口轉變加速了人口老齡化進程。老年群體在75歲后的健康狀況開始迅速惡化，人口預期壽命大幅度提升的背后是老年疾病的蔓延、老年人帶病期與不健康壽命的延長，這是生活水平提高與大量醫(yī)療資源投入的結果，只是中國的醫(yī)療保障體系的建立并沒能有效保障弱勢群體，盡管“覆蓋各個層次”，但大量的保障支出用于特權群體①2006年原衛(wèi)生部副部長殷大奎曾披露中科院調查報告的數據，政府投入的醫(yī)療費用80%是為850萬以黨政干部為主的群體服務的(參見劉涌:《報告稱政府醫(yī)療投入80%為黨政干部服務》，環(huán)球網2013年8月27日)。。

由于頂層設計的缺陷，醫(yī)療保障與其它社會保障體系都存在類似的“劫貧濟富”問題，“因病致貧”成為老年貧困的最重要誘因之一，社會分化帶來的子女經濟水平差距拉大對老年貧困發(fā)生率的降低有負面效應。同時，現(xiàn)階段農村家庭規(guī)模不斷縮小會導致老年貧困發(fā)生率的提高，進而弱化家庭養(yǎng)老保障功能?？傮w來看，在國家社會保障體制分割、社會分化愈加嚴重以及代際責任觀念弱化的文化嬗變中，部分老年群體“老無所依”“病無所醫(yī)”造就的老年貧困是中國當下最為令人唏噓的場景。無論城鄉(xiāng)，家庭資源、權力向子輩傾斜，老年人在家庭中獲得的生活資料與話語權較為有限，老年貧困除了最普遍的物質生活資料、醫(yī)療資源匱乏外，還表現(xiàn)為老年人幸福感的缺失，“聽天由命、消極無為，思想保守、觀念陳舊，依賴性強，懶散怠惰”等，“個人長期無法實現(xiàn)的某種能力的匱乏，不僅可能導致經濟貧困，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所賦予的公民政治及社會權利，而這種權利不可能依靠提供經濟援助來賦予”②張浩淼:《中國社會救助制度改革的新思考》，《黑龍江社會科學》2011年第4期。。這一系列制度與文化因素所導致的老年貧困問題使得未來中國社會救助制度面臨外在與內在的諸多挑戰(zhàn)。

(三)老年貧困應對的長期挑戰(zhàn)

本文前述了老年貧困的形成機制，如何應對則成為此后必然要回答的問題。在目前對青壯年人口的扶貧開發(fā)都異常艱難的情況下，對于逐漸脫離生產領域、無私人財富積累、面臨嚴重個人問題(病、殘、災害)等情況，國家力量介入成為“責無旁貸”的最后防線。從國外社會保障體系的發(fā)展趨勢來看，西方擴張式的福利國家體制逐漸陷入困境:財政負擔日益沉重，使得社會福利在經濟上的妥當性與可持續(xù)性備受質疑，生活方式多元化、婚育觀念改變、出生率下降所導致的少子老齡化更加深了公共財政轉移支付問題的嚴重性，也影響到代際之間的負擔平衡;“隨著經濟全球化和人口老齡化，知識社會對低素質勞動力的排斥以及非正規(guī)就業(yè)增加等社會結構的變化，傳統(tǒng)的保障與福利模式面臨著重大的危機與挑戰(zhàn)”③張浩淼:《中國社會救助制度改革的新思考》，《黑龍江社會科學》2011年第4期。。目前，面對年齡結構更具生產性的新興經濟體的競爭，一些發(fā)達國家與地區(qū)的經濟競爭力受到人口嚴重老齡化等因素的沖擊，社會保障體系的支付能力受制于經濟發(fā)展狀況，財力不足會使得以國家力量推動的社會救助所能拓展的空間受到極大制約，中國在未來30年將會遭遇人類歷史上前所未有的嚴重老齡化，老年貧困及其社會救助面臨的整體環(huán)境將是長期負面的。

四、中國老年社會救助制度面臨的問題與應對

社會救助指“通過立法由國家或者政府對由于失業(yè)、疾病、災害等原因造成收入中斷或者收入降低并陷入貧困的人員或者家庭實行補償的一種社會保障制度”④郭健美、鄧大松:《新中國60年社會救助制度的演變與評估》，《改革與開放》2009年12月刊。。中國是一個具有悠久的扶弱濟貧傳統(tǒng)的國家。社會救助制度是世界各國最早發(fā)展起來的一項積極的社會保障措施，也是保障居民最低生活水平的最后一張安全網。對于社會保障水平不高的發(fā)展中國家而言，社會救助制度顯得尤為重要，如何在這種不利態(tài)勢下做好社會救助工作?中國的老年社會救助制度面臨的突出問題是什么?目前國內的研究文獻中還缺乏系統(tǒng)性的研究與探討。

從社會救助的內涵來看，“社會救助旨在協(xié)助工業(yè)社會中的個人度過短期的生活困難，以盡速回歸到工作崗位和‘正常的’社會風險涵蓋體制”①施世駿:《生命歷程研究對社會政策效果的探討》，http://www．uni－bielefeld．de/soz/Forschung/Projekte/socialworld/pdf/working% 20paper%205．doc，2002。。對于老年貧困的應對，讓其重新回歸工作崗位對多數老年人、特別是對中高齡老年人而言顯然不具備可行性。在過去的半個多世紀，中國的社會救助制度在發(fā)展中形成了以最低生活保障制度為核心和基礎，以災害、教育、醫(yī)療、住房、計劃生育特別扶助等專項救助制度為補充和保證的社會救助體系②郭健美、鄧大松:《新中國60年社會救助制度的演變與評估》，《改革與開放》2009年12月刊。。在中國人口老齡化快速發(fā)展的背景下，老年社會救助體系未來所面臨的挑戰(zhàn)會更多，老年貧困特別是農村老年貧困會更為突出，社會救助的意義也就異常重大。

(一)存在問題

中國的社會救助制度建立于20世紀50年代，從救濟無依無靠的鰥寡孤獨者的“五保”制度以及災害救濟制度，到住房救助、醫(yī)療救助、教育救助、法律救助等，隨著西方近代社會保障體系以及社會慈善理念的傳入，中國的社會救助事業(yè)逐步走上了法制化、規(guī)范化的道路。但針對老年貧困的社會救濟制度仍主要面臨如下問題:

1．體制分割、碎片化嚴重

社會救助是政府無法逃脫的責任。但現(xiàn)實情況是:在基礎制度已經建立的情況下，“由政府出面對貧困人口按當地最低生活保障標準進行差額救助的新型社會救濟制度，是對傳統(tǒng)社會救濟制度的重大改革，是目前條件下有中國特色社會保障體系的一項重要內容”。最低生活保障制度的出現(xiàn)，在很大程度上改善了城市貧困老人的生存狀況，但“在社會救助中，最低生活保障制度同樣是城鄉(xiāng)分立，其他專項救助亦在城鄉(xiāng)之間差異巨大;即使是針對無依無靠的孤寡老人也是城鄉(xiāng)分割實施，在城市是通過公辦老年福利院來滿足其生活保障需求，在農村則通過是五保戶制度來規(guī)范;等等。這種城鄉(xiāng)分割與地區(qū)分割的推進方式，損害了社會保障制度的統(tǒng)一性，限制了社會保障特定功能的全面發(fā)揮，使社會保障社會化發(fā)展的正向效應打了折扣?！雹坂嵐Τ?《從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)一體化(上)中國社會保障制度變革挑戰(zhàn)》，《人民論壇》2014．01上。若考慮到財政支出來源的可持續(xù)性，以及開辟社會救助多元投入的可行性，具體項目如何實現(xiàn)運作效率與公平相統(tǒng)一這一問題，中國老年社會救助事業(yè)面臨巨大的體制分割難題④包括社會救助體制在內，社會保障體系施行的關鍵是保障基金的籌集和使用，它屬于國民收入再分配的范疇，必須貫徹公平與效率相結合的原則。社會保障體系建設的城鄉(xiāng)分割，成為惡化城鄉(xiāng)關系、激化社會矛盾的因素，其負面影響已開始向社會、經濟乃至政治領域延伸，社會救助制度也不例外。。從政策制定到執(zhí)行，再到績效評估，形成一整套完整的工作流程與機制，未來中國老年貧困的治理工作才能有更穩(wěn)固的基礎，而在體制分割、碎片化嚴重的國情面前，需要一次徹底的改革。

2．救助不力與“奢華”養(yǎng)老并存

經濟保障是每一個人生活的基礎與前提條件。經濟如果得不到保障，會誘發(fā)其它一系列問題。人是社會成員，人的行為、處境是經濟、政治、社會、文化等因素綜合作用的結果。就弱勢群體而言，其弱勢也是多種因素聯(lián)合影響的結果。老年群體內部又是一個差異極大的群體。因此，籠統(tǒng)地說老年人是弱勢群體是存在問題的。從制度層面來看，城鎮(zhèn)職工退休金連續(xù)11年年漲幅高達10%，2015年全國退休職工的退休金已超過2000元/月，基本生活得到較好保障。而機關事業(yè)單位的退休金更是超過4000元/月。與此同時，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金只有70元/月，雖然實現(xiàn)了從無到有，但形同于無。體制內老年人由于有穩(wěn)定的相對不錯的養(yǎng)老金來源，可以安享晚年，少部分老年人因為退休金較高，生活富足，甚至可以到處游山玩水。與此同時，體制外的老年人，特別是農村老年人由于養(yǎng)老金收入微薄，遠遠不足以維持基本生活，而不得不從事繁重的體力勞動。有研究顯示:有59．4%的老人仍要參與田間勞作，有76．6%的老人收入主要靠自己勞動所得和子女提供。隨著年齡的增長，老人勞動能力逐漸喪失，導致收入來源不穩(wěn)定，現(xiàn)金用度不足，消費層次低，有的甚至連基本的物質生活也難以維持。⑤嚴佩升:《欠發(fā)達地區(qū)農村老年貧困現(xiàn)狀及貧困防治政策體系研究——基于云南大關縣的調查》，《綠色科技》2014年第6期。而中國的農村老年人只要身體允許，多一直勞作到老，以此來保障自己的生活需要。出現(xiàn)上述情況的原因可能有:一是生活習慣使然。幾十年養(yǎng)成的習慣，勞動成為一種生活方式，一時難以改變;二是經濟所迫。缺少制度性的穩(wěn)定經濟來源;三是農業(yè)生產所需?，F(xiàn)行土地制度與制度性隔離，迫使年輕人進城打工，農村土地交給年邁父母耕種。老年人成為當下農業(yè)生產的主力軍。這部分老年人既要從事農業(yè)生產，又要照料孫輩，還要家務勞動，其辛勞程度可見一斑。在這樣一種制度安排下，城鄉(xiāng)老年人的收入差距進一步拉大，城鄉(xiāng)老年貧困之間的鴻溝會從“絕對貧困”到“絕對的相對貧困”方向惡化。

全國分別為城鎮(zhèn)“三無”老人與農村“五?！崩先私⒘顺擎?zhèn)社會福利院與農村敬老院。政府為了對外展示其對貧困老年人生活的重視與關心，紛紛專門建立了對外展示的城鎮(zhèn)社會福利院與農村敬老院，這些作為對外窗口的養(yǎng)老機構許多奢華如星級賓館或高檔會所，變成政府的政績工程，生活在其中的老年人成為曬幸福的木偶與道具，而普通的城鎮(zhèn)社會福利院、特別是農村敬老院則多簡陋如難民營。盆景中的老人的幸福生活與盆景外的老人的凄慘景況構成鮮明的對比，恍若生活在兩個完全不同的世界?！艾F(xiàn)在農村屬于政府養(yǎng)老的主要是五保戶，在家庭養(yǎng)老的老人很少能夠獲得最低生活保障和臨時救助”①孫文中:《場域視閾下農村老年貧困問題分析——基于閩西地區(qū)SM村的個案調查》，《華中農業(yè)大學學報(社會科學版)》2011年第5期。。在最低生活保障制度實施過程中“看菜吃飯”的現(xiàn)象具有一定的普遍性，“應保盡?！笨赡苤皇且粋€美麗的傳說。一方面，因各種原因確有極少部分不屬于低保范圍內的人進入低保;另一方面，受政府財政支付能力的限制，低保制度基本上停留在看菜吃飯的階段，依據政府財力情況確定篩選標準，把部分原本符合低保條件的人排除在外。

3．權利捆綁與弱勢損害

農村老年人新農保養(yǎng)老金領取，要與其子女參加新農保或社會保險掛鉤。因而有部分農村老年人的養(yǎng)老金領取權利因子女沒有繳納新農保或社會保險而被剝奪，這種權利捆綁的做法嚴重侵犯了農村老年人的合法權益。②楊懷裕、王琳官、陳云愷:《農村失能失智老人情況的調查與建議》，《江蘇老年學研究》2015年第2期。批評者認為，“捆綁制”是“新農保”存在的一個重大制度性缺陷:其一，“捆綁制”是對“新農?！弊栽冈瓌t的違背，“捆綁”的實質是對農民自愿參保權利的一種間接剝奪;其二，“捆綁制”類似于一種“連坐”，與“新農保”普惠宗旨存在沖突;其三，“捆綁制”降低了“新農保”政策的公平性，實際上剝奪了許多老年人享受公共財政陽光的權利。③盛學軍、劉廣明:《“新農保”個人繳費“捆綁制”的實踐考察與理論研判》，《河北法學》2012年第3期。這種“連坐”機制既顯得不人道，又增加了“新農保”的執(zhí)行成本，使執(zhí)行效果大打折扣，而且會帶來許多潛在問題，甚至可能會把新農保所帶來的諸多好處嚴重稀釋，包括子女與父母的矛盾加大、“逆淘汰”等，嚴重損害了黨和政府的形象與信譽。

4．公平性缺失

由于中國目前的各項社會救助制度多是作為最低生活保障制度的配套制度設計的，彼此之間的獨立性較差，因而社會救助的缺失與疊加現(xiàn)象非常普遍。例如，一旦納入低保，其它專項救助制度多被疊加，雖然低保的救助標準不高，但由于在低保制度基礎上疊加了很多專項救助制度，因而低保的含金量相對較高，而如果沒有被納入低保，其它專項救助制度則很難被覆蓋到。且圍繞這項制度的部門與利益太多，一旦被貼以“低?！睒撕?，往往意味著教育、醫(yī)療、住房等專項救助計劃的享受，這一方面可能會帶來過度福利的風險，另一方面一刀切意味“潛在亟待救助”對象被“粗暴”地排除于政策之外，如何采取相對靈活的應對舉措，還需要考慮到中國的一些特殊國情。在中國這樣一個“人情社會”，往往還必須有嚴格的執(zhí)行標準，而這在基層進行目標人群甄別時存在較多問題，僵硬的標準線往往會使處于貧困“邊緣”的老人被排除在外，導致另外一種“贏者通吃”的負面結局。

5．社會救助、社會保險與社會福利關系處理不當

社會保障應遵循雪中送炭而不是錦上添花的原則。在部分老年人還沒有制度性地解決吃飯問題的情況下，中國政府卻做了許多錦上添花的事情。例如，在老年農民普遍還沒有制度性地解決吃飯問題的情況下，全國各地實施的尊老金制度與老年公共交通乘車優(yōu)惠等，實際上是政府財政資源配置不當的具體表現(xiàn)。現(xiàn)在，很多學者鑒于人口老齡化發(fā)展速度快這一狀況，建議建立強制性的老年護理保險，筆者實難茍同。原因有二:一是中國現(xiàn)在的“五險一金”繳費比例過高，絕無半點提高的余地;二是社會保險各險種之間存在著先后順序之分，在農村老年人吃飯問題還沒有制度性保障的情況下，給城市老年人解決醫(yī)療護理問題不僅代價巨大，且在價值層面令國人難以信服。

6．服務性救助欠缺

貧困老人不僅面臨物質生活資料的不足，而且傳統(tǒng)的救助方式往往局限于實物和現(xiàn)金救助，卻忽略了對貧困老人的服務救助。服務救助是對貧困老人提供其所需的日常照顧或護理等，尤其對高齡及長期患病的老人提供針對性的幫助是救助貧困老人的重要手段。在目前國情下，這一目標與理想顯得非常奢侈，特別是在廣大農村地區(qū)，隨著中國少子老齡化程度的不斷加深，提供為老服務的成本會變得愈加高昂，金錢與財力僅僅是重要的一面，老年貧困應對工作將面臨越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。由此，引申出對老年貧困救助措施及其成效的反思與探討。

(二)改革思路

1．建立“普惠發(fā)展性”老年社會救助體系

黨和政府作為最廣大人民根本利益的代表者和執(zhí)行者，將扶貧濟困作為自己的本職工作的組成部分，所取得的成就都應得到肯定。但關于中國社會救助制度本身的一系列深層次矛盾以及不合乎現(xiàn)代文明準則的做法值得反思:“我們在制定有關社會救助政策及完善社會救助制度時，不能僅僅局限于消極的補償與救助(雖然這是一項基礎性的工作)，而應以消除社會排斥、實現(xiàn)社會整合為目標”①李迎生:《全面建設小康社會與社會救助制度的全面轉型》，《社會科學研究》2003年第6期。?，F(xiàn)代社會福利發(fā)展的目標定位是“自立”和“共生”(社會整合)。在現(xiàn)代社會，社會救助的根本理念發(fā)生了巨大轉變，從不平等的施舍、憐憫的理念向尊重公民基本生存權利理念的轉變。中國未來的社會救助體制建設也應朝著這一方向邁進，需要我們在工作目標與基礎理念上進行一次全面的革新。

與此同時，在政策手段上，開啟了傳統(tǒng)社會救濟向現(xiàn)代社會救助發(fā)展的新篇章，實現(xiàn)了“四個新跨越”②2014年中國公布了《社會救助暫行辦法》，自2014年5月1日起施行。指出“社會救助制度堅持托底線、救急難、可持續(xù)，與其它社會保障制度相銜接，社會救助水平與經濟社會發(fā)展水平相適應”。我國的社會救濟事業(yè)自新中國成立以來不斷發(fā)展，取得了很大成就，李立國在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上概括為“四個新跨越”。參見李立國:《國務院關于社會救助工作情況的報告——2012年10月24日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上》，http://www．npc．gov．cn/huiyi/cwh/1129/2012－10/26/content_ 1741155．htm。:一是在體系化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助內容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農村五保供養(yǎng)、自然災害救助為基礎，以醫(yī)療、教育、住房等專項救助制度為支撐，以臨時救助、社會幫扶為補充的城鄉(xiāng)社會救助體系框架;二是在制度化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助形式從臨時性、隨意式救助轉向經常性、制度化救助，制度設計和救助標準日趨科學、嚴謹;三是在均等化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助范圍由注重城市轉向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，使城鄉(xiāng)困難群眾均享有社會救助;四是在規(guī)范化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助對象核定方式由依據人員身份走向依據經濟狀況、困難類型等因素，制度更加完善，操作更加規(guī)范，管理更加嚴格。③民政部:《國務院關于社會救助工作情況的報告》，http://www．npc．gov．cn/npc/xinwen/2012－10/26/content_1740993．htm。但是，老年社會救助事業(yè)，需要考慮中國巨大的城鄉(xiāng)差異及背后的體制性分割的歷史欠賬，在某種程度上來說，政府發(fā)揮責無旁貸的“兜底”作用是應盡義務，社會救助作為一種補償機制比社會保險機制要合情、合理得多。楊立雄對此特別指出:“中國大多數農民收入低且沒有固定的收入來源，加之政府和集體繳費主體的缺位，造成農村社會養(yǎng)老保險發(fā)展緩慢甚至出現(xiàn)倒退，從社會保險退回社會救助，以非繳費性的老年津貼方案代替現(xiàn)行的以繳費為資格的養(yǎng)老保險制度”④楊立雄:《中國老年貧困人口規(guī)模研究》，《人口學刊》2011年第4期。，這一思路盡管與政府“強調社會保險覆蓋”的論調有較大差異，但在老年貧困的應對方面，政府承擔主要責任，特別是對于農村貧困老人，用共擔風險的社會保險機制來解決如此急迫的問題可能并不是一個最佳的模式(對于極端的老年貧困群體，根本無法“風險共濟”，讓他們之間分擔風險是不切實際的想法)。從解決現(xiàn)實問題角度，無論從養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障制度、老年福利政策等的城鄉(xiāng)分割中，可以發(fā)現(xiàn)社會保障待遇的城鄉(xiāng)差距巨大，需要加大投入并用全新的理念重新進行架構。

2．國家、市場、社會、家庭與個人在老年社會救助中的責任定位

各盡其責的社會是一個好社會，而明確責任主體的各自責任是建立一個好社會的基礎與前提條件?！俺燥埧空?，改善靠自己”應成為中國社會保障制度建立時遵循的基本原則?！耙?guī)則制定、財政撥款、實施與監(jiān)督”是政府在社會救助中應盡的法定責任。政府不是財富的創(chuàng)造者，卻是社會公共財富的管理者與分配者。因此，政府的責任之一就是如何更加合理地分配公共資源。今天出現(xiàn)的很多問題，與作為公共財富管理者與分配者的政府沒有扮演好自己的角色密切相關，甚至是由政府一手造成的。

對就業(yè)者，企業(yè)通過按章繳納員工養(yǎng)老保險等承擔直接責任;對非就業(yè)者，企業(yè)通過按章納稅而間接承擔社會責任。社會所能給貧困老年人的幫助集中于公益慈善。而企業(yè)的社會責任與社會的公益慈善更多是道德層面上的，而不是法律層面上的。家庭與子女負有贍養(yǎng)老年父母的責任，但對于處在現(xiàn)代社會的今天，家庭與子女對父母的支持主要集中在生活照料與精神慰藉方面，而非經濟供養(yǎng)方面，且主要是道義上的，不應該是法律上的。個人應該承擔更多的自我養(yǎng)老的責任，包括健康生活方式的踐行與個人養(yǎng)老儲蓄等。

3．養(yǎng)老社會保障制度改革:應對老年貧困的根本舉措

隨著人口老齡化程度的不斷加深，適應經濟轉軌和社會轉型的新形勢，中國老年福利政策有了許多新的發(fā)展，針對困難老年人的各項救助政策也日趨完善，老年福利政策正在從社會救濟型向適度普惠型發(fā)展，這是中國社會福利制度轉型升級的重要縮影，也是社會文明進步的顯著標志。但中國的社會保障制度依然存在許多長期隱憂:如快速老齡化對經濟社會發(fā)展帶來沖擊，公共服務不均等帶來的巨大城鄉(xiāng)與地域差異，使得面向全體老年人的福利政策的公平性受到質疑，等等。保證每一個人年老以后都有穩(wěn)定的收入，以維持最基本的生活，對于消減老年貧困至關重要。農村地區(qū)老人從國家獲得的基本收入不僅基數低，而且增速慢，這一狀況一定要盡快加以改變。因此，為了進一步加快城鄉(xiāng)社會保障制度建設的步伐，以更好地發(fā)揮社會保障的貧困削減效應，筆者認為應該繼續(xù)整合目前有限的養(yǎng)老資源，在公共服務均等化的基本理念下，通過社會救助、社會保險與社會福利三管齊下來應對老年貧困的挑戰(zhàn)。

(三)老年貧困應對

養(yǎng)老資源的分配與使用也有“先來后到”之講究，應對老年貧困，目前最為迫切的頂層設計則為國民年金制度的建立。

1．國民年金制度的設立

2005年世界銀行提出非繳費型“零支柱”養(yǎng)老模式，即設立國民年金制度的建議對未來中國養(yǎng)老保障體制改革具有重要參考價值。國民年金制度設立具有如下幾大優(yōu)點:一是國民年金實際上是通過繳稅來籌集養(yǎng)老金，不僅制度設計簡單，運行成本低(大大低于低保制度的運行成本)，而且避免了部分人因繳納不起而使晚年生活得不到基本保障情況的出現(xiàn);二是國民年金制度的設立，多層次的社會養(yǎng)老保險制度就實現(xiàn)了繳費與不繳費相結合，既達到?；?，又可實現(xiàn)部分人晚年生活的改善，既可體現(xiàn)國家對公民的責任，體現(xiàn)社會公平，又能兼顧效率與激勵，兼顧各方利益，體現(xiàn)國家、市場、社會、家庭與個人在養(yǎng)老責任中的合理分攤;三是國民年金享有者的唯一條件是年齡限制。將老年人的權利與家庭成員收入進行了切割，避免了最低生活保障制度將老年人生活權利與家庭收入和子女參與社會保險與否捆綁的普遍做法，大大降低了制度運行的成本。不僅避免了老年人生活陷于貧困的可能，而且真正實現(xiàn)了養(yǎng)老保障從家庭保障向社會保障的轉變，適應了社會變遷與時代發(fā)展的需要，實現(xiàn)“吃飯靠政府，改善靠自己”的目標，避免了中國社會誠信缺失導致制度運行成本過高等難題;四是可以適當地降低企業(yè)與職工養(yǎng)老金的繳費比例。例如，將養(yǎng)老金繳費比例由現(xiàn)在的用人單位繳納20%與個人繳納8%變?yōu)橛萌藛挝焕U納12%與個人繳納8%?？紤]到延遲退休年齡與年輕老年人的勞動能力，也為了避免未來國民年金領取年齡下限上移帶來的改革阻力，國民年金的領取年齡起點可設置為65歲，不僅與中國即將推行的延遲退休年齡相匹配，而且盡可能地減輕國家財政負擔，不僅能對消解老年貧困起到基礎性作用，而且增強該制度的可持續(xù)性。國民年金的保障水平應與最低生活保障水平掛鉤，選取全國最低生活保障線的均值作為國民年金的享有標準，并隨著最低生活保障水平的變化而變化，從而實現(xiàn)動態(tài)調整。此外，國民年金應該由中央政府承擔。如此，不僅可以大大減輕企業(yè)負擔，促進經濟增長，而且可以提高企業(yè)繳納養(yǎng)老金的積極性，更可以減少目前普遍存在的人為壓低工資繳納標準，普遍造假現(xiàn)象的出現(xiàn);五是有利于社會團結，增強民眾對國家的認同感與歸屬感。

中國已經完全具備了建立國民年金的條件①陳友華:《關于人口老齡化幾點認識的反思》，《國際經濟評論》2012年第6期。。在實行國民年金制度后，取消高齡津貼與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金可以節(jié)省一筆財政開支。享有退休金人員的退休金在現(xiàn)有基礎上減少與國民年金等額的數值，從而使得退休人員的退休金不因國民年金制度的設置而額外增加財政負擔。

此外，一是伴隨著人口遷移流動與城市化，不享有養(yǎng)老金的城鄉(xiāng)居民所占比例逐年減少;二是國民年金建立以后，不可能再有老年人享有低保。因此，建立國民年金后，國家財政用于養(yǎng)老保障的錢有增有減，增減相抵后，增加的部分實際上并不是很多，完全在中央政府財政承受能力范圍之內?；攫B(yǎng)老金、職業(yè)年金、企業(yè)年金與個人儲蓄則分別由用人單位與個人承擔。地方政府承擔社會救助任務。這樣，不僅政府、市場與個人在養(yǎng)老中的責任定位明確，而且政府內部的責任定位也相對明確。至于職業(yè)年金，采取社會統(tǒng)籌，現(xiàn)收現(xiàn)付的方式，用于支付現(xiàn)已退休職工的職業(yè)年金，并實行累退制，即企業(yè)繳納的職業(yè)年金越多，領取的職業(yè)年金的替代率越低。實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，從而解決制度的碎片化問題。

2．發(fā)動社會力量，多元應對老年貧困

目前各類救助項目的實施多是政府行為，隨著中國社會領域向民間力量開放，社會組織、公益慈善事業(yè)在災害救助、貧困救濟、醫(yī)療救助、教育救助、扶老助殘和其它公益事業(yè)領域應該能夠發(fā)揮積極作用，盡管“依然存在政策法規(guī)體系不夠健全、監(jiān)督管理措施不夠完善、慈善活動不夠規(guī)范、社會氛圍不夠濃厚、與社會救助工作銜接不夠緊密”等問題。但是統(tǒng)籌慈善和社會救助兩方面資源，激發(fā)社會力量更多參與社會救助是政府應盡的工作。其實，放手發(fā)揮社會力量不僅使一些工作更易開展，而且依托專業(yè)化的社會組織，一些專業(yè)救助項目的執(zhí)行效果可能更佳。對此，根據黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和國務院決策部署《國務院關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》國發(fā)〔2014〕61號文件之精神，政府在保障困難群眾基本生活的同時，未來中國將會鼓勵和支持社會力量以扶貧濟困為重點開展慈善活動，這既有利于更好地滿足困難群眾多樣化、多層次的需求，又能減輕政府負擔，提高公共服務效率。因此，必須在社會慈善事業(yè)體制機制、運行方式與社會救助對接等方面大膽探索，暢通社會各方面參與慈善和社會救助的渠道，大力優(yōu)化慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境，使各類慈善與社會救助資源充分發(fā)揮作用。

圖2 中國老年社會保障構想

3．未來中國老年社會救助體系架構與設想

計劃經濟時期，中國的老年福利主要面向“三無”老人的低水平、單一性、救濟型福利，隨著《城市居民最低生活保障條例》的實施，城市“三無”老人均可按當地城市居民最低生活保障標準，全額享受低保救助。目前，按照官方的說法，全國所有城市貧困老人均已納入低保救助范圍，實現(xiàn)了“應保盡?！?，一些地方還對鰥寡老人、貧困老人給予重點救助。因此，在國情國力框架范圍內，大力發(fā)展“普惠發(fā)展性”老年社會救助體系的工作難點事實上是如何反哺“農村”。從內容上看，老年社會救助包含三大類，每個大類又包含若干子類型:

一是長期生活救助?！蛾P于加強老年人優(yōu)待工作的意見》中，貧困老年人要按規(guī)定納入城鄉(xiāng)社會救助體系。在廣大農村地區(qū)，修訂后的《農村五保供養(yǎng)條例》已于2006年3月1日起實施。條例規(guī)定:供養(yǎng)標準不得低于當地村民的平均生活水平，并根據當地平均生活水平的提高適時調整，農村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財政預算中安排。中央財政對財政困難地區(qū)的農村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當補助。在未來，中國社會救助體系的核心在于如何從追求“普惠”轉向“公平普惠”，不斷降低兩者之間的待遇差異，彌合巨大的城鄉(xiāng)與地域差異是中國社會救助事業(yè)最為核心的頂層設計。

二是分類專項救助。如醫(yī)療救助，“低保”對象中的老年人因患大病住院治療，發(fā)生的醫(yī)療費用經大病醫(yī)療保險報銷后，符合條件的可到民政部門申請醫(yī)療救助。在農村，從2003年起在全國陸續(xù)開展新型農村合作醫(yī)療試點，2008年在全國農村基本得到推行。各地資助“五?！崩先恕⒇毨Ю先?、70歲及以上老人參加新型農村合作醫(yī)療制度，幫助其繳納個人應負擔的全部或部分費用。此外，有針對困難老人居住類的救助項目(住房救助通過配租公共租賃住房、發(fā)放住房租賃補貼、農村危房改造等方式實施)，以及針對流浪乞討老人等特殊群體的相應項目。這類救助，尤其是醫(yī)療救助非常具備專業(yè)性，醫(yī)療制度改革是世界難題，如果能夠把專業(yè)救助與第三方組織、慈善機構等納入這一體系，可能是一個行之有效的探索路徑，值得進行大膽的探索。

三是臨時應急救助。隨著空巢老人的增加，發(fā)生意外的情況逐漸增多。因此，因地制宜，依托社區(qū)發(fā)展老年人應急救助與居家養(yǎng)老服務為一體的綜合服務將是未來中國老年貧困救助事業(yè)發(fā)展的又一主戰(zhàn)場。

圖3 中國的老年社會救助制度

六、結語

簡言之，簡單政策不一定是好政策，復雜政策多是壞政策。而中國目前的社會救助政策內容龐雜，其中大部分政策可操作性差，涉及面窄等，不僅消解老年貧困的效果有限，制度運行成本也很高，從而影響到社會救助的效率。但是，與固定、常態(tài)化運作的其它社會保障制度不同，社會救助制度本身是一種“應景的”(contingent)、非標準化的(un－standardized)的政策舉措，對于老年貧困、特別是農村老年貧困群體進行“蜻蜓點水”式的幫扶，其救助的可持續(xù)性、長久性不僅需要更多的政府投入，精心組織實施也是決定成效的關鍵。長期以來，部分學者過分夸大了普惠性社會保障制度建設的難度，從而阻延了社會保障制度在中國的建設步伐。隨著中國經濟社會發(fā)展水平的提高，需要一次完整、徹底的改革來為“老有所養(yǎng)”的頂層設計做一次全面的反思與重構。

(責任編輯:陸影)

C913．6

A

1003－4145［2015］07－0104－10

2015－04－15

陳友華(1962—)，男，博士，南京大學社會學院教授、博士生導師，主要研究方向為人口社會學與社會政策。苗國(1984—)，男，南京大學社會學院博士研究生，江蘇省社會科學院社會學所助理研究員。

本文系國家社會科學基金重點項目“完善人口和計劃生育利益導向政策體系研究”(項目批準號:11AZD025)的階段性成果。