孫曉斌

【摘要】與年度預(yù)算不同，中期滾動(dòng)預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是延續(xù)性，將預(yù)算管理的視野從靜態(tài)的年度范圍擴(kuò)展到動(dòng)態(tài)的跨年度范圍。高校實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算，有利于管理層用長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光考慮問(wèn)題，有利于學(xué)校收支計(jì)劃與中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略保持一致，提高預(yù)算的可預(yù)見(jiàn)性和資金的使用績(jī)效。本文從高等學(xué)校年度預(yù)算管理模式存在的問(wèn)題出發(fā)，引入中期預(yù)算新概念，對(duì)高等學(xué)校中期預(yù)算管理模式的實(shí)施提出系統(tǒng)思想，供實(shí)踐借鑒與參考。

【關(guān)鍵詞】高校 中期滾動(dòng)預(yù)算 管理模式

一、引言

作為新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革的突破點(diǎn)，財(cái)稅體制改革是核心。十八屆三中全會(huì)對(duì)我國(guó)的財(cái)稅體制改革提出了進(jìn)一步的要求，從預(yù)算制度改革到稅制改革以及地方債務(wù)治理都成為了焦點(diǎn)話題。針對(duì)改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的范圍由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展方面發(fā)展，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。高等學(xué)校預(yù)算是管理層最重要的施政工具之一，通過(guò)將部門戰(zhàn)略規(guī)劃和政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)化為具有約束力的決定，促進(jìn)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但目前高等學(xué)校的年度預(yù)算管理模式，存在預(yù)算時(shí)間跨度太短、事項(xiàng)決策不成熟以及考慮不周全等問(wèn)題，年度預(yù)算模式難以成為管理層施政的理想工具，而中期滾動(dòng)預(yù)算能夠較好地解決這一問(wèn)題。本文就高等學(xué)校中期滾動(dòng)預(yù)算做初步探討。

二、高校預(yù)算管理模式現(xiàn)狀分析

（一）高校預(yù)算管理成效

我國(guó)部門年度預(yù)算管理模式是從2000年開(kāi)始實(shí)施的，公辦高校作為國(guó)家財(cái)政撥款事業(yè)單位，其年度預(yù)算管理模式經(jīng)過(guò)多年來(lái)的發(fā)展，在我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展過(guò)程中取得了一定的成效，這些成效主要有：高校依托政府財(cái)政預(yù)算管理模式，建立了相應(yīng)的高校預(yù)算管理體制和內(nèi)涵；有了相對(duì)成熟的預(yù)算編制方法和流程；基本具備了方便的預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督方法；整合了教育事業(yè)發(fā)展的各類資金，基本滿足了上級(jí)財(cái)政部門要求的年度預(yù)算涵蓋范圍。在一段時(shí)間內(nèi)適應(yīng)并促進(jìn)了我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展，為我國(guó)高校的內(nèi)涵式發(fā)展積累了很多改革的經(jīng)驗(yàn)。

（二）高校預(yù)算管理缺陷

一是預(yù)算管理體制方面：預(yù)算機(jī)構(gòu)組織框架有缺陷；預(yù)算信息溝通不暢；學(xué)校決策、規(guī)劃與預(yù)算過(guò)程相分離；預(yù)算協(xié)調(diào)機(jī)制不靈活；缺乏資金預(yù)算管理的責(zé)任意識(shí)；缺乏構(gòu)建完善的預(yù)算管理機(jī)制；尚未建立有效的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，激勵(lì)機(jī)制和約束作用空缺。

二是年度預(yù)算編制方面：年度預(yù)算的計(jì)劃性不強(qiáng)，準(zhǔn)確性差。預(yù)算模式基本采用定額預(yù)算法和增量預(yù)算法，缺乏科學(xué)性。對(duì)于跨年度的項(xiàng)目，在年度預(yù)算里反映的只是項(xiàng)目的片段，而無(wú)法看到項(xiàng)目的整體情況。年度部門預(yù)算的全面性不足，高校普遍存在兩套預(yù)算的情況，同時(shí)，由于當(dāng)前辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的多元化，基于部門利益的驅(qū)動(dòng)，存在局部辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目游離于預(yù)算之外的現(xiàn)象。

三是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面：年度預(yù)算執(zhí)行存在隨意性，預(yù)算指標(biāo)控制缺乏剛性，頻繁調(diào)整，缺少嚴(yán)肅性，導(dǎo)致年度決算和年度預(yù)算相差甚遠(yuǎn)。管理層重視預(yù)算額度控制，卻輕視監(jiān)督預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程沒(méi)有有效地監(jiān)督控制。基本特征是年底突擊花錢、亂花錢的現(xiàn)象普遍，經(jīng)費(fèi)使用部門為了下年度預(yù)算額度不被削減，即使浪費(fèi)也會(huì)花完預(yù)算，購(gòu)置不需要的資產(chǎn)，造成資源浪費(fèi)；對(duì)于跨年度的項(xiàng)目，由于項(xiàng)目進(jìn)度與資金撥款進(jìn)度存在不一致性，為了完成年度預(yù)算執(zhí)行要求，頻頻發(fā)生項(xiàng)目資金挪用套用現(xiàn)象。損失浪費(fèi)嚴(yán)重。

四是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方面：教育主管部門以及財(cái)政管理部門都要求進(jìn)行財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，很多高校也建立了相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和實(shí)施辦法，但實(shí)施效果不佳。除了高校主觀上的不作為因素外，主要是由目前粗放型的預(yù)算管理體制造成的。決策、規(guī)劃和預(yù)算脫節(jié)，基本支出預(yù)算約定成俗，項(xiàng)目支出預(yù)算內(nèi)容反映不全，學(xué)校一味追求預(yù)算執(zhí)行率，導(dǎo)致評(píng)價(jià)實(shí)施辦法操作難，效果差，評(píng)價(jià)工作無(wú)從下手，只是敷衍了事。

三、高校中期滾動(dòng)預(yù)算管理意義與作用

（一）中期滾動(dòng)預(yù)算的發(fā)展

中期滾動(dòng)預(yù)算，又稱“滾動(dòng)式中期計(jì)劃”或“跨年度預(yù)算”。在國(guó)外稱為“中期預(yù)算框架”（Medium Term Budget Framework）。將預(yù)算期限擺脫會(huì)計(jì)年度的限制，通過(guò)對(duì)部門收支的預(yù)測(cè)制定部門中期滾動(dòng)規(guī)劃，經(jīng)預(yù)算管理流程形成相匹配的跨年度預(yù)算收支方案，繼而優(yōu)化部門資源的配置，實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算的動(dòng)態(tài)平衡。中期滾動(dòng)預(yù)算的期限一般為3年至5年，每年更新一次，重點(diǎn)在于對(duì)政策變化進(jìn)行調(diào)整。上世紀(jì)60年代，聯(lián)邦德國(guó)為了應(yīng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)衰退而啟動(dòng)了5年財(cái)政中期計(jì)劃，90年代后，法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)以及加拿大等國(guó)家相繼采用了中期滾動(dòng)計(jì)劃預(yù)算管理模式，目前，實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算已經(jīng)成為很多國(guó)家尤其是經(jīng)合組織國(guó)家預(yù)算管理模式的重要構(gòu)成部分。2008年，財(cái)政部在河北省部分地區(qū)實(shí)施了三年滾動(dòng)預(yù)算的試點(diǎn)工作。

（二）中期滾動(dòng)預(yù)算的作用

實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算的主要有以下作用。一是能夠促進(jìn)高校預(yù)算管理體制的革新，有利于從制度上建立學(xué)校中長(zhǎng)期規(guī)劃的財(cái)力保障機(jī)制；二是能夠優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，整合資金，集中財(cái)力解決重大問(wèn)題，提前謀劃，能夠有效提高資源配置的前瞻性、計(jì)劃性和整體配置效益；三是能夠促進(jìn)高校預(yù)算質(zhì)量的提高，有助于改變目前“以收定支”的預(yù)算管理模式，通過(guò)結(jié)合學(xué)校中長(zhǎng)期規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，篩選預(yù)算項(xiàng)目，建立以項(xiàng)目配資金的模式，增強(qiáng)了跨年度預(yù)算的連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；四是中期滾動(dòng)預(yù)算制度設(shè)計(jì)中包含了對(duì)預(yù)算實(shí)施的監(jiān)督檢查，能夠促進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目的完整性、全面性和準(zhǔn)確性，在預(yù)算編制過(guò)程中就已經(jīng)設(shè)計(jì)了更有利于加強(qiáng)預(yù)算控制，真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算?？傊?，實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算，是構(gòu)建高校預(yù)算管理新模式的有效途徑，對(duì)于提高管理層的執(zhí)政能力，保障施政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；促進(jìn)高校中長(zhǎng)期規(guī)劃的準(zhǔn)確性；科學(xué)實(shí)施高校資源綜合有效配置；推動(dòng)高校內(nèi)涵式發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

四、高校中期滾動(dòng)預(yù)算管理新模式構(gòu)建

（一）中期滾動(dòng)預(yù)算的思路和原則

高校中期滾動(dòng)預(yù)算的總體思路主要是：根據(jù)國(guó)家和學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，按照學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展需要，依托學(xué)校項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)平臺(tái)，確立報(bào)告年度為基年，向后順延3～5年從而編制中期預(yù)算，同時(shí)將年度預(yù)算納入其中，貫通了年度預(yù)算的連續(xù)性。

高校中期滾動(dòng)預(yù)算應(yīng)遵循的原則：一是協(xié)調(diào)發(fā)展原則。中期滾動(dòng)預(yù)算要與高校教育事業(yè)發(fā)展的速度、規(guī)模、結(jié)構(gòu)相一致，預(yù)算的編制應(yīng)符合學(xué)校中長(zhǎng)期規(guī)劃的方針政策，符合高校內(nèi)涵式發(fā)展改革的方向；二是動(dòng)態(tài)管理原則。在編制中期滾動(dòng)預(yù)算時(shí)，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)分析上期的預(yù)算執(zhí)行情況，結(jié)合政策變化、形勢(shì)發(fā)展需要，及時(shí)對(duì)滾動(dòng)期內(nèi)的相關(guān)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，并依據(jù)當(dāng)前信息材料編制下一個(gè)滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃。三是謹(jǐn)慎客觀原則。中期滾動(dòng)預(yù)算編制必須要留有充分余地，以便于給后期年度預(yù)算留有余地；謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)債務(wù)預(yù)算管理；客觀分析后期發(fā)展趨勢(shì)和政策走向。四是績(jī)效預(yù)算原則。編制預(yù)算時(shí)即把績(jī)效考核方案納入，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中跟蹤分析資金的使用情況，考核相關(guān)資金項(xiàng)目使用效能，構(gòu)建基于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)和評(píng)估的績(jī)效管理機(jī)制。

（二）中期滾動(dòng)預(yù)算管理體制和平臺(tái)

實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算，體制保證和平臺(tái)建設(shè)不可或缺，高校必須要革新現(xiàn)行的預(yù)算管理體制，構(gòu)建新型信息化平臺(tái)。

一是建立完善中期規(guī)劃管理制度，學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃修編管理辦法；學(xué)校中期滾動(dòng)預(yù)算管理實(shí)施辦法；學(xué)校中長(zhǎng)期項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理辦法；學(xué)校專項(xiàng)資金管理辦法；學(xué)校項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理辦法等。

二是建立高效的中期預(yù)算編審機(jī)構(gòu)，成立以學(xué)校財(cái)務(wù)部門為主，相關(guān)職能歸口部門組成的中期滾動(dòng)預(yù)算編制工作小組；成立學(xué)校財(cái)經(jīng)委員會(huì)和學(xué)校項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)審核委員會(huì)，對(duì)學(xué)校中期滾動(dòng)預(yù)算和中長(zhǎng)期項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)實(shí)施審核。

三是構(gòu)建高校發(fā)展規(guī)劃信息化平臺(tái)，借助于數(shù)字校園平臺(tái)，開(kāi)發(fā)基于ERP模式的高校資源計(jì)劃系統(tǒng)（URP），集成學(xué)校數(shù)字校園的所有信息化系統(tǒng)，提供信息共享，決策、計(jì)劃、控制與績(jī)效評(píng)價(jià)全方位的系統(tǒng)化管理平臺(tái)。針對(duì)中期滾動(dòng)預(yù)算管理具體包括學(xué)?；A(chǔ)信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃信息系統(tǒng)、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理（預(yù)算管理）信息系統(tǒng)等。

（三）中期滾動(dòng)預(yù)算主要內(nèi)容

相比較于年度預(yù)算，中期滾動(dòng)預(yù)算包含更多的內(nèi)容。具體包括學(xué)校中期預(yù)算編制思路、原則及政策依據(jù)說(shuō)明；學(xué)校上年度預(yù)算運(yùn)行情況分析總結(jié)；學(xué)校在中期預(yù)算年度內(nèi)教育事業(yè)發(fā)展預(yù)期目標(biāo)分析；中期預(yù)算年度內(nèi)國(guó)家教育財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)研判，以及學(xué)校生源變動(dòng)情況預(yù)測(cè)；預(yù)算年度收支安排及預(yù)算收支平衡，包括收入總量滾動(dòng)預(yù)算和支出總量滾動(dòng)預(yù)算；預(yù)算年度重點(diǎn)項(xiàng)目、既定支出安排及預(yù)測(cè)；依據(jù)上級(jí)主管部門和財(cái)政部門要求而編制的部門年度預(yù)算；學(xué)校財(cái)經(jīng)管理改革與教育事業(yè)發(fā)展的政策建議和措施等。

（四）中期滾動(dòng)預(yù)算編制方法

首先，確定預(yù)算項(xiàng)目責(zé)任單位。按照學(xué)校各部門（院系）的職能，可以分為教學(xué)類、學(xué)科類、科研類、實(shí)驗(yàn)類、學(xué)生管理類、后勤服務(wù)類、產(chǎn)業(yè)類等單位。

其次，編制中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目責(zé)任單位結(jié)合各自的部門職能，研究制定相關(guān)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合學(xué)?？深A(yù)見(jiàn)的財(cái)力，研究編制常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)開(kāi)支計(jì)劃，制定重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域和相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃以及實(shí)施時(shí)間進(jìn)度，同時(shí)，每年定期對(duì)規(guī)劃進(jìn)行必要的修編。強(qiáng)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)性，增強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃編制的科學(xué)論證，形成滾動(dòng)預(yù)算規(guī)劃編制體系。

再次，建立中長(zhǎng)期滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)。依據(jù)學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，做好項(xiàng)目的申報(bào)、細(xì)化、分類和立項(xiàng)等工作，對(duì)所有項(xiàng)目經(jīng)過(guò)充分論證后納入項(xiàng)目庫(kù)，并且按照項(xiàng)目建設(shè)的輕重緩急結(jié)合學(xué)校財(cái)力進(jìn)行排序，同時(shí)定期對(duì)項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行更新和清理，建立滾動(dòng)式的動(dòng)態(tài)項(xiàng)目庫(kù)，形成滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目建設(shè)體系。

最后，編制學(xué)校中期滾動(dòng)預(yù)算。按照中期滾動(dòng)預(yù)算的編制原則，參考學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、結(jié)合上一期的預(yù)算指標(biāo)完成情況，調(diào)整和編制下一期預(yù)算內(nèi)容，全面測(cè)算預(yù)算期內(nèi)的所有收入項(xiàng)目；對(duì)預(yù)算期內(nèi)所有的規(guī)劃和事項(xiàng)計(jì)劃測(cè)算支出需求；從項(xiàng)目庫(kù)中遴選成熟的項(xiàng)目納入預(yù)算，并將預(yù)算期連續(xù)滾動(dòng)向前推移編制跨年度預(yù)算，同時(shí)，按照教育主管部門和財(cái)政部門要求精準(zhǔn)編制年度部門預(yù)算。

（五）中期滾動(dòng)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督

當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行依照相關(guān)預(yù)算管理辦法執(zhí)行。后續(xù)滾動(dòng)年度預(yù)算的執(zhí)行在于指導(dǎo)年度預(yù)算的編制，約束學(xué)校管理行為的運(yùn)作，保持學(xué)校財(cái)經(jīng)政策的持續(xù)發(fā)展。針對(duì)后續(xù)滾動(dòng)年度預(yù)算必要的調(diào)整給予一定的靈活性。對(duì)于年度預(yù)算需要變更的，相應(yīng)地后續(xù)滾動(dòng)預(yù)算也需調(diào)整；上一年預(yù)算執(zhí)行發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題的，后續(xù)滾動(dòng)預(yù)算也要進(jìn)行調(diào)整；同時(shí)項(xiàng)目庫(kù)也需要調(diào)整。具體預(yù)算調(diào)整一律按照相關(guān)管理辦法流程進(jìn)行，學(xué)校預(yù)算編制工作校組、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)評(píng)審委員會(huì)等按照權(quán)限各司其職，做好相關(guān)工作。

中期滾動(dòng)預(yù)算的當(dāng)年預(yù)算監(jiān)督要依照相關(guān)預(yù)算管理辦法實(shí)施監(jiān)督。學(xué)校預(yù)算編制工作校組應(yīng)當(dāng)依法接受學(xué)校財(cái)經(jīng)委員會(huì)和教（職）代會(huì)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行的監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)適時(shí)向?qū)W校財(cái)經(jīng)委員會(huì)和教（職）代會(huì)作預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。對(duì)預(yù)算調(diào)整和預(yù)算變更事項(xiàng)應(yīng)按要求向?qū)W校財(cái)經(jīng)委員會(huì)報(bào)批或備案。

（六）中期滾動(dòng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

依據(jù)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)考核辦法，對(duì)滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目按照責(zé)任單位、項(xiàng)目執(zhí)行期限和性質(zhì)等進(jìn)行分類，制定相應(yīng)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利和義務(wù)，約定按照考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，對(duì)于跨年度項(xiàng)目或同類型項(xiàng)目，參考上一年度考核結(jié)果作為下一年度項(xiàng)目預(yù)算的編制依據(jù)。

優(yōu)化高校預(yù)算管理模式，實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算，是國(guó)家財(cái)政改革的需要，更是高校自身發(fā)展的需要。中期滾動(dòng)預(yù)算不是對(duì)年度預(yù)算的否定，包含了年度預(yù)算，并且服務(wù)于年度預(yù)算，增強(qiáng)了年度預(yù)算的連續(xù)性；同時(shí)，中期滾動(dòng)預(yù)算也不是時(shí)間上的簡(jiǎn)單延伸，而是一項(xiàng)革新性的系統(tǒng)管理工作。高校通過(guò)實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算，改善了預(yù)算管理的質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理的精細(xì)化，科學(xué)化和全面化，是實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)涵式發(fā)展的有力保障。

參考文獻(xiàn)

[1] 何謙.三年滾動(dòng)預(yù)算：瞻前與顧后[J].決策，2014（5）：46-47.

[2] 趙玉華.引進(jìn)中期滾動(dòng)預(yù)算原因的國(guó)際比較[J].黑龍江對(duì)外經(jīng)貿(mào)，2011（4）：145-146.

[3] 王桂娟.推進(jìn)部門滾動(dòng)預(yù)算改革的思路和要點(diǎn)[J].中國(guó)財(cái)政，2012（14）：51-53.

[4] 李燕.財(cái)政中期多年滾動(dòng)預(yù)算借鑒與實(shí)施[J].財(cái)政研究，2006（2）：26-28.

[5] 姚紹學(xué)，李小捧.地方政府制定中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算的構(gòu)想[J].財(cái)政研究，2004（8）：40-42.

[6] Ed Campos，Sanjay Pradban，Ed Campos，Sanjay Pradban： Budgetary institutions and expenditure outcomes binding governments to fiscal performance，public economics division of policy research department of the world bank[J]. Working Paper，1996（9）：4-6.

[7] Barry W.Performance and accountability reports revealing government results[J]，Journal of Government Financial Management，2005 （15）：3.