鄭廣永 姜昕

[摘要]人大代表的選舉是人民代表大會制度運(yùn)作的基礎(chǔ)。人大代表選舉的實踐體現(xiàn)了人民代表大會的公信力。普遍平等的選舉、直接選舉和間接選舉相結(jié)合、無記名差額選舉等選舉方式為人民代表大會贏得了公信力。但是，直接選舉層級低，間接選舉層次多，選舉的競爭性、選擇性不強(qiáng)，代表與選民關(guān)系不夠密切，個別代表素質(zhì)較低

等選舉中存在的諸多瑕疵影響了人民代表大會的公信力。必須把完善人大代表選舉當(dāng)作政治體制改革的重要內(nèi)容來推進(jìn)，從而進(jìn)一步提升人大的公信力。

[關(guān)鍵詞]人大代表；選舉；公信力；政治體制改革

[中圖分類號]D6214[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]16724917（2015）01005908

前言：人大代表的選舉實踐是人大公信力的試金石

人無信不立，國無信則衰。追求公共權(quán)力的公信力是現(xiàn)代民主政治的重要特征。各級人民代表大會是我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，理所當(dāng)然地應(yīng)該具有強(qiáng)大的公信力。在一定意義上，各級人大的公信力體現(xiàn)了執(zhí)政黨、憲法和法律的公信力，乃至社會主義民主政治的公信力。

代表選舉是代議制民主的基礎(chǔ)。無論是資本主義代議制民主，還是社會主義代議制民主都極為重視代表選舉，在一定意義上，代表選舉的狀況反映了代議制民主政治的公信力，這種選舉狀況可以通過選民的參與程度來體現(xiàn)。選民積極熱情參與代表選舉，說明選舉制度是有公信力的；如果選民對代表選舉冷漠疏離，則說明選舉制度缺乏公信力。從根本上說，選民的熱情與否并不取決于憲法和法律對代表選舉制度的規(guī)定，而是取決于代表選舉實踐。

人民代表大會是由代表組成的，代表是選舉出來的，所以，人大代表的選舉是人民代表大會組織和運(yùn)作的基石，也是公民政治權(quán)利的基石。作為人民代表大會制度重要組成部分的代表選舉制度的優(yōu)劣直接決定著人民代表大會制度的優(yōu)劣。最能體現(xiàn)人大公信力的是人大代表的選舉實踐，或者說人大代表的選舉實踐是人大公信力的試金石。

一、我國人大代表選舉的理論和實踐取得了實實在在的成績

人民代表大會制度是我國社會主義民主政治的核心。在我國離開人民代表大會制度談社會主義民主，就是舍本逐末。因此，必須從社會主義民主政治的得失來看人民代表大會制度，進(jìn)而看待人大代表選舉制度。既然我國的社會主義民主政治既取得了不容否認(rèn)的成績，也存在著不容否認(rèn)的問題，那么，我國的人大代表選舉同樣既取得了不容否認(rèn)的成績，也存在著不容否認(rèn)的問題。正是這些成績?yōu)槿舜筅A得了公信力，也正是這些問題影響了人大的公信力。這并非簡單地折中。

我國人大代表選舉的法律已經(jīng)基本完備。人民主權(quán)原則是我國人民代表大會制度的靈魂，自始至終貫徹在了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）中。人大代表選舉必須依照《選舉法》進(jìn)行。只有具備完善的《選舉法》，才能做好代表選舉。早在1953年，我國就頒布了第一部《選舉法》，隨后在1979年、1982年、1986年、1995年、2004年、2010年進(jìn)行了修改，《選舉法》修改的頻率是比較高的。《選舉法》的修改就是選舉規(guī)則的改進(jìn)，反映了我國社會主義民主政治的進(jìn)步。現(xiàn)行的《選舉法》比較充分地體現(xiàn)了選舉的普遍性和平等性，把直接選舉和間接選舉結(jié)合在了一起。

（一） 普遍選舉

普遍選舉權(quán)是人大代表選舉中的根本性原則。這個原則遵循了近代以來世界各國代議制民主的共識。我國現(xiàn)行《選舉法》第三條對此作出了明確規(guī)定。這條規(guī)定充分體現(xiàn)了人民主權(quán)的憲政原則。在封建專制時代，國家權(quán)力掌握在君主手中，人民只是作為臣民而存在，不可能有什么選舉權(quán)。資本主義社會開創(chuàng)了代議制民主制度，但是在相當(dāng)長的時間里，擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的只是一部分富人，相當(dāng)一部分的窮人沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。即使今天在發(fā)達(dá)資本主義國家已經(jīng)解決了公民普選權(quán)問題，但是金錢政治的實質(zhì)仍然把相當(dāng)多的普通民眾排斥在選舉之外。當(dāng)然這種排斥是以公民因為厭惡金錢政治和政黨政治而自動放棄為表現(xiàn)的。

在我國，只有極少數(shù)人被剝奪選舉權(quán)，而且被剝奪選舉權(quán)的人越來越少?，F(xiàn)在被剝奪選舉權(quán)的主要是犯有危害國家安全和嚴(yán)重危害社會治安的刑事犯罪分子。除了被明確判處剝奪政治權(quán)利的嚴(yán)重犯罪分子外，其他已經(jīng)受到和正在受到刑事處分的人依然享有選舉權(quán)。被剝奪選舉權(quán)的人數(shù)僅占選舉適齡人口的3以下[1]。從《選舉法》的修改更能清楚地看出選舉權(quán)的日益擴(kuò)大化。1953年《選舉法》規(guī)定剝奪地主階級、反革命分子、其他被剝奪政治權(quán)利者和精神病患者的選舉權(quán)；1979年《選舉法》規(guī)定除依法被剝奪政治權(quán)利者外，其他年滿18周歲的公民都享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；1982年擴(kuò)大了歸僑代表的選舉權(quán)；1986年又?jǐn)U大了旅居國外的中國公民的選舉權(quán)。

（二）平等選舉

選舉權(quán)的平等性與普遍性是緊密聯(lián)系的，都源自于人人生而平等的價值理念。在我國，選舉權(quán)的平等除了體現(xiàn)在選舉權(quán)的普遍性以外，還體現(xiàn)在這樣幾個方面，即每一個選民在一次選舉中都只有一個投票權(quán)；每一個選民所投選票的效力是相同的，因此大體相等的選民產(chǎn)生等量的代表；選舉權(quán)與被選舉權(quán)是統(tǒng)一的。

我國自從1953年頒布《選舉法》以來，關(guān)于每一個選民在一次選舉中都只有一個投票權(quán)，沒有什么變化和異議。這一點(diǎn)我國《選舉法》的規(guī)定比有些國家要徹底。在國際上個別國家議會采用復(fù)數(shù)投票，即一部分選民只能投一個票，而另一部分特殊身份的選民則可以投兩個以上的票。在我國，每一個選民所投選票的效力的相同以及選舉權(quán)與被選舉權(quán)的統(tǒng)一這兩個問題則是逐步完善的。

我國選民投票權(quán)效力由不同到相同是一個逐漸演變的過程。直到2010年第十一屆全國人大三次會議修改《選舉法》才實現(xiàn)了這一點(diǎn)。

1953年《選舉法》規(guī)定：各省應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額，按人口每八十萬人選代表一人；中央直轄市和人口在五十萬以上的省轄工業(yè)市應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額，按人口每十萬人選代表一人。正如人們所熟知的，對于這種“不平等”，鄧小平從工人階級對國家的領(lǐng)導(dǎo)作用和國家工業(yè)化的方向作了說明，解釋了這種“不平等”的合理性。

1979年制定新《選舉法》時，未改變1953年《選舉法》關(guān)于人大代表的人口比例， 而只是將比例予以明確，即縣為4：1，省為 5：1，全國為8：1。彭真對此解釋道：不能簡單地說平等和不平等，因為這種規(guī)定實現(xiàn)了城市人民內(nèi)部、鄉(xiāng)村人民內(nèi)部以及民族之間的平等。

[2]

1982年修改《選舉法》時，增加規(guī)定：縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一。

1995年修改《選舉法》時，將省、自治區(qū)和全國這兩級人民代表大會中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，從原來的5∶1、8∶1，修改為4∶1，自治州、縣、自治縣仍維持4∶1不變。

盡管已經(jīng)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)人口同比例選舉人大代表，但是并沒有完全實現(xiàn)絕對的平等。這表現(xiàn)為兩個方面。一是對少數(shù)民族的照顧。我國少數(shù)民族只占全國人口的804%，但是第十二屆全國人大代表中少數(shù)民族代表則占代表總數(shù)的1369%。二是軍隊代表人數(shù)多。我國現(xiàn)有軍隊人數(shù)200多萬，但是全國人大代表中的軍隊代表一般為265人，約占全國人大代表總數(shù)的9%?！兜谑畬萌珖嗣翊泶髸谖宕螘h關(guān)于第十一屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》確定解放軍代表的名額。第十二屆全國人民代表大會延續(xù)了這個規(guī)定。顯然這一比例遠(yuǎn)大于城鄉(xiāng)選民所對應(yīng)的人大代表數(shù)量。這兩方面是由我國特殊國情所決定的。

（三）直接選舉的范圍擴(kuò)大到縣級

在普遍的意義上，馬克思主義的選舉理論認(rèn)為只有普遍、平等、直接的選舉才是真正的選舉，是否是直接選舉成為評價一種選舉制度優(yōu)劣的一個標(biāo)準(zhǔn)。由于我國特殊的國情，我國人大代表選舉是直接選舉和間接選舉的結(jié)合。在全國范圍內(nèi)共存在五級人大代表選舉方式。實事求是地說，當(dāng)今世界各國議會一般都實行直接選舉，實行間接選舉的國家已經(jīng)不多。

我國也在不斷提高直接選舉的層次。1953 年第一部《選舉法》規(guī)定：全國人大代表，省、縣和設(shè)區(qū)的市人大代表，由其下一級人大選舉；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人大代表，由選民直接選舉。1979 年，五屆人大二次會議通過的新《選舉法》，將直接選舉范圍擴(kuò)大到縣一級，但全國人大、省級人大、設(shè)區(qū)的市、自治州人大的代表仍實行間接選舉。2010 年通過修改的《選舉法》擴(kuò)大了直接選舉的范圍，直接選舉的范圍為縣級市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的代表。

（四）由單純的政黨團(tuán)體提名代表候選人發(fā)展到了政黨團(tuán)體提名同選民、代表提名并存

人大代表候選人的提名是人大代表選舉的基礎(chǔ)性工作，選民和代表是否擁有代表候選人的提名權(quán)體現(xiàn)了民主的程度。毫無疑問，中國共產(chǎn)黨，各民主黨派、團(tuán)體都堅持并尊重人民當(dāng)家做主的憲政原則，但是政黨團(tuán)體作為集體性的政治組織不可能代替選民和代表個人，尤其是涉及個體意思表達(dá)的投票選舉，脫離了個體就難免會失真，選舉結(jié)果很容易違背被代表者的真實意思。這正是選舉要遵循直接投票原則的根本原因。這個道理同樣適用于代表提名。

1953年《選舉法》規(guī)定只有政黨、團(tuán)體擁有人大代表候選人的提名權(quán)，改革開放開始后，這種狀況開始改變。1979年《選舉法》規(guī)定，除了政黨、人民團(tuán)體擁有人大代表候選人的提名權(quán)外，任何選民或代表，只要有三人以上附議也可以推薦代表候選人。1986年《選舉法》對此做了從嚴(yán)規(guī)定，即需要選民或代表十人以上方能獲得人大代表候選人的提名權(quán)。由于選民踴躍推薦代表候選人，一些地區(qū)代表候選人超過了《選舉法》規(guī)定的最高差額比例，于是2004年《選舉法》規(guī)定，當(dāng)代表候選人數(shù)超過了最高差額比例時，實行預(yù)選。

（五）由等額提名代表候選人發(fā)展到差額提名代表候選人

簡言之，選舉意味著選擇，意味著贏得選舉的人要少于被選舉的對象，應(yīng)選代表與被選代表應(yīng)該呈金字塔形。在一定意義上，等額選舉失去了選擇的意義。1953年《選舉法》規(guī)定代表候選人的提名采用等額方式。盡管1953年《選舉法》沒有明確規(guī)定等額或差額問題，但1953年中央選舉委員會發(fā)布的《關(guān)于基層選舉工作的指示》要求，基層選舉委員會提到選舉大會上的代表候選人名額，一般應(yīng)與當(dāng)選代表人數(shù)相等。此后長期實行等額選舉，這種狀況直到1979年修改的《選舉法》才得以改變。

1979年修改后的《選舉法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法》規(guī)定：全國人大代表和地方各級人大代表的選舉一律實行差額選舉。具體的差額幅度為，由選民直接選舉的代表候選人名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額三分之一至一倍；由地方各級人民代表大會選舉上一級人大代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一。具體差額數(shù)由本級人大根據(jù)應(yīng)選人數(shù)在選舉辦法中規(guī)定，進(jìn)行差額選舉。如果提名人數(shù)超過差額數(shù)，實行直接選舉的要經(jīng)過選民反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商按多數(shù)人意見確定正式代表候選人；實行間接選舉的則應(yīng)在醞釀、討論的基礎(chǔ)上先進(jìn)行預(yù)選。

（六）由無記名投票和舉手表決轉(zhuǎn)變?yōu)闊o記名投票

投票是一種個人行為，是純粹的個人意愿表達(dá)，應(yīng)該具有秘密性。讓投票者在大庭廣眾之下投票，無異于把自己的秘密公之于眾，投票者肯定會有顧慮，投票的結(jié)果就可能不是投票者個人意思的真實表達(dá)，這就違背了民主的精神。1953年《選舉法》規(guī)定無記名投票和舉手表決并用，即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人大代表和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)出席縣人大代表的選舉，采用以舉手代投票方法，亦可采用無記名投票方法；縣以上各級人大之選舉，采用無記名投票方法。由于仍然處在“文革”時期，1975年的四屆人大代表采用協(xié)商產(chǎn)生的方式。1979年修改后的《選舉法》規(guī)定，人大代表選舉一律采用無記名投票方式產(chǎn)生。盡管一些地區(qū)在人大代表選舉時，嘗試設(shè)立秘密寫票間，但是《選舉法》對此沒有明確規(guī)定，直到2010年第十一屆人大三次會議修改的《選舉法》，明確規(guī)定選舉時應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處。

（七）人大代表的罷免程序更科學(xué)

人大代表是選民或下級人大代表選舉出來的，因此選民和下級人大代表就有權(quán)罷免那些違法亂紀(jì)或者嚴(yán)重失職的代表。1953年《選舉法》對在任代表的撤換做了原則規(guī)定，即：代表在任期間，經(jīng)其多數(shù)選民或其選舉單位認(rèn)為必須撤換者，得按法定手續(xù)撤回補(bǔ)選之。

1979年《選舉法》規(guī)定：選民或者選舉單位都有權(quán)罷免自己選出的代表。罷免代表，由選民直接選出的，須經(jīng)原選區(qū)過半數(shù)的選民通過；由各級人民代表大會選出的，須經(jīng)各該級人民代表大會過半數(shù)的代表通過，在代表大會閉會期間，須經(jīng)常務(wù)委員會過半數(shù)的委員通過。任何公民或者單位對違法亂紀(jì)或者嚴(yán)重失職的代表，都可以提出罷免的要求。

1986年修改《選舉法》，對代表罷免和補(bǔ)選的具體程序作了進(jìn)一步規(guī)定：罷免代表和補(bǔ)選代表的程序和方式，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定。

1995年修改《選舉法》，對罷免代表的程序，包括罷免案的提出、罷免案的內(nèi)容、被提出罷免案的代表申辯權(quán)、罷免案的表決等內(nèi)容作了規(guī)定，降低了罷免代表的門檻，增加了對縣鄉(xiāng)兩級人大代表辭職的規(guī)定。

2004年修改《選舉法》規(guī)定對于縣級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民五十人以上聯(lián)名，對于鄉(xiāng)級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名，可以向縣級的人民代表大會常務(wù)委員會書面提出罷免要求。

除上述變化之外，1986年《選舉法》還簡化了選民登記手續(xù)，規(guī)定選民登記一次長期有效。這次的《選舉法》取消了預(yù)選規(guī)定，但是1995年修改后的《選舉法》又恢復(fù)了預(yù)選的規(guī)定。2004年的《選舉法》，規(guī)定選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題；加大對破壞選舉行為制裁的力度等。

二、我國人大代表選舉還存在著諸多問題

我國從1953年開始選舉各級人大代表，期間曾由于“文化大革命”的破壞而陷于停頓，迄今已經(jīng)61年，時間可謂不短。尤其是與改革開放同步，人民代表大會制度也已運(yùn)行了36年。人大代表選舉制度在取得巨大成績的同時，問題依然不少?；蛘哒f，與人民當(dāng)家做主的崇高理念相比，與人民群眾參與人大代表選舉的積極性相比，我國人大代表選舉仍然存在諸多問題，這些問題的存在影響了人民代表大會制度的公信力。我們必須下大力氣，真心實意地對現(xiàn)行的人大代表選舉制度進(jìn)行改革和完善。

（一）間接選舉層級太多

我國人大代表選舉實行直接選舉與間接選舉相結(jié)合。直接選舉是選民以選區(qū)為單位直接投票，從候選人中選出國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員；間接選舉是選民在本選區(qū)內(nèi)先選舉出本級人大代表，由該級人大代表再通過投票選舉產(chǎn)生上一級人大代表和本級國家機(jī)關(guān)組成人員。按照選舉法規(guī)定，在不設(shè)區(qū)的市及以下各級行政區(qū)劃的人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生；市級以上人大代表由下一級人大選舉產(chǎn)生。

相比間接選舉，直接選舉的優(yōu)點(diǎn)顯而易見。選民不需要通過別人代表自己表達(dá)意愿，因此不擔(dān)心自己的意愿被曲解；選民與候選人直接溝通，候選人當(dāng)選代表后易于接受選民監(jiān)督；直接選舉選民眾多，選舉不容易被操控，賄選等違法行為難以實施。間接選舉的弊端則是：選民不能直接表達(dá)自己的意愿，需要通過別人代為表達(dá)，這有可能存在選民意愿被曲解，直接的后果是所當(dāng)選代表的責(zé)任心難免打折扣，他更多的是對選舉他的代表負(fù)責(zé)，而不是對隔著層級的下級選民負(fù)責(zé)，因為選民不能直接對間接當(dāng)選的代表進(jìn)行監(jiān)督；選民對當(dāng)選者的參政議政能力、參政意圖、個人信息了解有限；參加間接選舉的代表人數(shù)少，易于操控，很容易出現(xiàn)賄選。如衡陽賄選的原因之一就是少數(shù)人可以操控市級人大代表。試想如果實行直接選舉，還能操控得了嗎？選舉的層級越多，最終的選舉結(jié)果距離選民的真實意思就會越遠(yuǎn)。選舉失真是間接選舉的最大弊端，間接選舉作為初級民主的形式，越來越不符合現(xiàn)代民主發(fā)展的趨勢。

（二）現(xiàn)實中的差額選舉存在違背競選本意的傾向

差額選舉是候選人多于當(dāng)選人的選舉方式，體現(xiàn)了擇優(yōu)選舉的本意。由于差額選舉存在候選人落選的可能性，因此是一種競爭性的選舉。這種選舉方式督促候選人積極同選民溝通，闡明自己的參選目的及自己的參政議政能力，提出自己當(dāng)選后的承諾，并主動接受選民的監(jiān)督。差額選舉把選擇權(quán)交給了選民（間接選舉交給了代表），容不得操控。我國的人大代表選舉自1979年開始實行差額選舉，但現(xiàn)實中部分地區(qū)的差額選舉存在違背競選本意的傾向。之所以會出現(xiàn)這種情況，是因為個別選舉組織者通過一些方式操控了選舉。

（三）選舉的競爭性不足

所謂競選就是在選舉過程中，各個候選人以各種合法的方式向選民推介自己，讓選民了解自己的履職能力、參選目的、參選承諾，從而獲得選票的做法。競選的最大優(yōu)點(diǎn)就是能夠讓選民在眾多候選人中選擇自己滿意的代表。競選已經(jīng)成為當(dāng)今世界各種選舉的常態(tài)化做法。我國許多人大理論和實踐工作者，以及廣大選民也都對人大代表競選持積極肯定的態(tài)度。正如憲法學(xué)家吳家麟所說，沒有差額的選舉不是真正的選舉；沒有競選的差額，不是真正的差額選舉。[3]

我國的人大代表選舉從1979年開始就實行差額選舉，但是競選情況不是很理想。1980年縣、鄉(xiāng)直接選舉時，一些競選狀況的出現(xiàn)使得人大對競選做了限制。1979年《選舉法》第30條曾規(guī)定各黨派、團(tuán)體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人。1982年修改《選舉法》時刪除了這個規(guī)定，并規(guī)定由選舉委員會在選民小組上介紹候選人，而不是宣傳候選人。

由選舉委員會在選民小組上介紹候選人，選民對候選人的了解受到了一定的局限。正如一些學(xué)者所說的，在個別地方，缺乏競爭性的選舉成了一種確認(rèn)性選舉，即由組織推薦候選人，然后通過行政力量動員選民參加，最后經(jīng)由選民投票確認(rèn)產(chǎn)生代表。[4]

這樣就很容易導(dǎo)致選舉雖然體現(xiàn)了選民的投票權(quán)，但是在充分體現(xiàn)選民的選擇權(quán)方面還存在不足。

其實，競爭是自然和人類社會中的常態(tài)性存在方式，正是競爭促進(jìn)了自然進(jìn)化和人類進(jìn)步。我們今天建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)就是要充分利用競爭來實現(xiàn)資源的合理配置，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同理在政治領(lǐng)域里，競爭也有利于政治家的成長，有利于公民意識的培育。而且，中國共產(chǎn)黨在戰(zhàn)爭時期也曾經(jīng)積極推進(jìn)競選，至今人們還津津樂道延安時期的競選。競選絕對不是資本主義社會的專利，這就如同市場不等于資本主義、計劃不等于社會主義一樣。

（四）選舉程序還存在諸多瑕疵

我國人大代表選舉程序還存在諸多瑕疵，主要包括：選區(qū)劃分不夠合理；代表候選人的醞釀過程存在暗箱操作嫌疑；過分追求參選率；過分強(qiáng)調(diào)代表結(jié)構(gòu)比例；選民罷免代表困難等。

1直接選舉中選區(qū)劃分不盡合理

選區(qū)是直接選舉中選民進(jìn)行選舉活動、產(chǎn)生人大代表的基本單位。我國《選舉法》規(guī)定：選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。同時規(guī)定選區(qū)劃分應(yīng)當(dāng)保障選民選舉權(quán)的平等。根據(jù)實際情況，我國直接選舉人大代表的選區(qū)有大小之分。選區(qū)的大小就是指一個選區(qū)產(chǎn)生多少名人大代表。1953年《選舉法》沒有規(guī)定一個選區(qū)產(chǎn)生幾名代表。1983年，全國人大常委會《關(guān)于縣級以下人大代表直接選舉的若干規(guī)定》規(guī)定：選區(qū)的大小，按照每一選區(qū)選一至三名代表劃分。這一劃分方法延續(xù)至今。

現(xiàn)實中一些地區(qū)選區(qū)劃分后選民與應(yīng)選代表人數(shù)相差很大，違背了同比例產(chǎn)生人大代表的公平原則。例如，1998 年在廣東省南海市換屆選舉當(dāng)中，市委辦選區(qū)中候選人為 3名，而選民則為 148 人，每一個選民代表的人口數(shù)量不足 50 人；而在另外的以公司企業(yè)為主的選區(qū)，候選人僅為 1 人，選民卻有2168 人，兩者相差近44倍。[5]再以北京為例，以單位劃分選區(qū)時，不同級別的單位候選代表對應(yīng)的選民相差懸殊。北京有許多級別很高但選民數(shù)量并不很多的國家機(jī)關(guān)，也有許多級別不高但選民數(shù)量眾多的單位，如高校等。選區(qū)劃分后的實際結(jié)果是級別高的單位選民所對應(yīng)的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于級別低但選民數(shù)量多的單位。這種現(xiàn)象在全國并不鮮見。

另外，以單位劃分選區(qū)，容易產(chǎn)生操控選舉的現(xiàn)象。以單位劃分的選區(qū)，其選舉組織者都是本單位人員，不可避免要受到本單位行政力量的影響，單位意志與選民個人意志是有區(qū)別，有時甚至是有沖突的。

2代表候選人的醞釀過程存在暗箱操作嫌疑

《選舉法》規(guī)定政黨團(tuán)體以及十人以上選民可以聯(lián)合提名候選人，兩種方式提名候選人的權(quán)利是相同的。由于提名候選代表的人數(shù)往往多于《選舉法》規(guī)定的差額比例，需要協(xié)商確定正式候選人。正是這個協(xié)商過程存在暗箱操作的嫌疑。因為《選舉法》并沒有明確規(guī)定協(xié)商醞釀的具體辦法，也沒有規(guī)定政黨團(tuán)體提名候選人和選民聯(lián)合提名候選人各應(yīng)占全部候選人的比例。實際情況是，由政黨團(tuán)體提名的候選人大多被確定為正式候選人。當(dāng)然，在選舉過程中，一般情況下，都能由選民自由地表達(dá)自己的意愿，但是個別地方也出現(xiàn)了如下現(xiàn)象：一是選舉組織者動員選民聯(lián)合推薦的候選人退出選舉；二是在候選人與選民見面會上，重點(diǎn)介紹政黨團(tuán)體推薦的候選人，進(jìn)行明顯的傾向性推薦；三是個別地區(qū)甚至直接要求選民選誰而不選誰。

3過分追求參選率

選民積極參加選舉，行使自己當(dāng)家做主的權(quán)利，這是人民代表大會制度贏得人們信任的表現(xiàn)。我們也應(yīng)該清楚地知道，《選舉法》規(guī)定選民可以對自己滿意的候選人投贊成票、可以另選他人、也可以投棄權(quán)票，這就意味著選民有權(quán)不參加選舉。也就是說，參加選舉與否是選民自己的權(quán)利。一直以來，我們把選民參選率當(dāng)成選舉是否成功的一個重要指標(biāo)，一些人認(rèn)為如果參選率不高，就意味著選民不支持選舉，就是不配合選舉工作，這會讓選舉組織者難堪。其實，只要候選人的得票達(dá)到了法律規(guī)定的數(shù)量和比例，就意味著選舉成功。有些選民對候選人不滿意，也不愿意同其他選民聯(lián)名推薦候選人，還有相當(dāng)多的選民對包括選舉在內(nèi)的政治活動不感興趣，主動放棄自己的選舉權(quán)，這本身也是民主的表現(xiàn)。如果組織者為了參選率，人為大力動員選民參選，甚至越俎代庖，這不但違背了民主的本意，也易引起選民的反感，尤其是當(dāng)選舉還存在諸多瑕疵，不能令選民滿意的情況下，這種反感就越加強(qiáng)烈。

4過分強(qiáng)調(diào)代表結(jié)構(gòu)比例

代表的廣泛性一直是我國人大制度的一個特色，也被當(dāng)作一個優(yōu)勢。我國十分重視人大代表的結(jié)構(gòu)比例，目前這個比例基本合理，但也存在改進(jìn)的余地。人大代表結(jié)構(gòu)一般包括政黨結(jié)構(gòu)比例、界別結(jié)構(gòu)比例、學(xué)歷結(jié)構(gòu)比例、年齡結(jié)構(gòu)比例、性別結(jié)構(gòu)比例。關(guān)于學(xué)歷結(jié)構(gòu)比例、年齡結(jié)構(gòu)比例人們一般沒有太多的異議。異議集中在政黨結(jié)構(gòu)比例、界別結(jié)構(gòu)比例、性別結(jié)構(gòu)比例上。

關(guān)于政黨結(jié)構(gòu)比例。一直以來，在各級人民代表大會中，中國共產(chǎn)黨黨員的比例較高，從第十二屆全國人民代表大會開始，中國共產(chǎn)黨黨員的占比有所降低。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，要通過黨員在各級人民代表大會中起主導(dǎo)作用，保證黨的路線方針得到貫徹，保證把黨的意圖轉(zhuǎn)變成人民的意志，特別是在非常時期，更需要黨員發(fā)揮作用，因此，黨員在人大代表中占多數(shù)是非常重要的一項組織措施。

關(guān)于界別結(jié)構(gòu)比例。在全體代表中，有工人、農(nóng)民、知識分子、少數(shù)民族、華僑、軍人等各種比例，這是在代表名額分配時，有意識地對這一構(gòu)成比例進(jìn)行合理的安排，使人民代表大會包括了各方面的代表人物，有利于人民代表大會的決策更符合民主化、科學(xué)化的需要。但是隨著社會發(fā)展，這種劃分并不十分合理，因為一個代表會有多種身份。確定一個代表的界別需要熟練的專業(yè)人員花費(fèi)相當(dāng)?shù)臅r間來操作。代表階層和比例要相互交叉套用才能確定某個選舉單位和選區(qū)代表名額及代表候選人，人們把這種確定代表名額的方法稱為“交叉確定法”，即一名代表候選人要具備符合“階層”及“比例”的三到四個條件才能提名為候選人：代表所屬哪一階層；男或女；是否中共黨員；是否少數(shù)民族。這樣就有一些代表是“卡階層比例”被提名為代表候選人，這往往影響高素質(zhì)代表的當(dāng)選。[6]通過這種方式當(dāng)選的代表，在參政議政方面的能力往往不高，個別代表在一屆任期內(nèi)，一言不發(fā)，一字不提，有的甚至講出一些不妥的話。

實際上，選舉的根本目的在于選擇參政議政能力強(qiáng)的人大代表，來代表人民行使國家權(quán)力。如果過分強(qiáng)調(diào)代表的廣泛性，甚至以廣泛性作為第一原則，那就本末倒置了。

正因為人大代表選舉中還存在著這些問題，所以在某種程度上，存在著選民厭選現(xiàn)象。尤其是在農(nóng)村，由于村民委員會的選舉與村民利益密切相關(guān)，村民選舉村委會主任的積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于選舉人大代表的積極性。這就從反面說明我們必須認(rèn)真對待人大代表選舉中的問題，這關(guān)系到我國根本政治制度的鞏固與否。

三、完善人民代表大會代表選舉制度，提高人民代表大會的公信力

完善人民代表大會代表選舉制度，是完善人民代表大會制度的重要內(nèi)容，對于提高人民代表大會的公信力具有不可替代的作用。本著堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的宗旨，通過對《選舉法》的修改，在人大代表選舉中應(yīng)該著力落實以下兩大方面的工作。

（一）切實提高對人大代表選舉重要性的認(rèn)識

提高對人大代表選舉重要性的認(rèn)識是完善人民代表大會選舉制度，提高人民代表大會公信力的基礎(chǔ)。從一定意義上說，當(dāng)前人大代表選舉的中存在諸多問題，極為重要的原因就是對人大代表選舉重要性認(rèn)識不足，把選舉過程當(dāng)成了選舉過場。提高對人大代表選舉重要性的認(rèn)識，要從以下幾點(diǎn)入手。

首先，要認(rèn)識到人大代表選舉關(guān)系到執(zhí)政黨能否長期執(zhí)政的問題。人民的信任是提高黨的執(zhí)政能力，實現(xiàn)黨長期執(zhí)政的基礎(chǔ)。列寧說過，沒有民主就沒有社會主義，鄧小平進(jìn)一步說沒有民主就沒有社會主義和社會主義現(xiàn)代化。這些話人們都已經(jīng)耳熟能詳，我們要進(jìn)一步加深對這些話的理解。在中國，只有中國共產(chǎn)黨能夠領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)領(lǐng)導(dǎo)和組織全體人民為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化而奮斗的國家政權(quán)組織方式就是人民代表大會制度，也就是說，人民代表大會制度能否落到實處，決定了執(zhí)政黨能否有效團(tuán)結(jié)組織人民為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化而共同奮斗，而人大代表選舉質(zhì)量是人民代表大會制度能否落實的基礎(chǔ)。

歷史經(jīng)驗充分證明了上述觀點(diǎn)。抗日戰(zhàn)爭時期，國民黨搞假憲政、假民主，欺騙人民。共產(chǎn)黨、毛澤東卻在陜北邊區(qū)真正搞民主選舉，通過豆選等選舉方式調(diào)動起了廣大人民的抗日積極性，而且共產(chǎn)黨的做法贏得了全國進(jìn)步人士的積極響應(yīng)，所以，抗日民主政權(quán)一方面通過抗日武裝斗爭，一方面通過民主實踐兩個方面贏得民心，不斷地壯大了自己?？谷蘸兔裰魇钱?dāng)時共產(chǎn)黨工作的兩個中心環(huán)節(jié)，兩面大旗，缺一不可。解放戰(zhàn)爭時期，共產(chǎn)黨在解放區(qū)普遍實行民主選舉，讓人民群眾真正體會到了當(dāng)家做主的感覺，因此得到了人民信任和擁護(hù)的共產(chǎn)黨很快打敗國民黨，取得了政權(quán)。這其中，共產(chǎn)黨的民主實踐起到了至關(guān)重要的作用。

其次，要認(rèn)識到人大代表選舉關(guān)系到中華民族復(fù)興的中國夢能否實現(xiàn)的問題。習(xí)近平總書記提出要實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。民族復(fù)興的夢想也就是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，社會主義現(xiàn)代化是全面的現(xiàn)代化，絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，理所當(dāng)然地包含了政治現(xiàn)代化，也就是實現(xiàn)中國特色的社會主義民主政治。而人民代表大會制度同黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國一起組成了中國特色社會主義民主政治，人大代表選舉制度又構(gòu)成了人民代表大會制度的基礎(chǔ)。顯然，人大代表選舉質(zhì)量關(guān)系到人民代表大會制度的落實，影響到中國特色社會主義民主政治的聲譽(yù)，進(jìn)而還影響到民族復(fù)興夢想的實現(xiàn)程度。

具體說，完善人大代表選舉制度，不僅能夠調(diào)動人民建設(shè)中國特色社會主義的積極性，而且能夠有效化解各種沖突和矛盾，實現(xiàn)社會穩(wěn)定。我國處在社會急劇轉(zhuǎn)型時期，各種社會矛盾頻發(fā)，化解社會矛盾的有效辦法就是民主和法治，脫離民主的強(qiáng)力維穩(wěn)只能激化矛盾。通過加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè)，可以凝聚各種不同利益主體的力量為實現(xiàn)民族復(fù)興的夢想而奮斗，在實現(xiàn)各自具體利益的同時，實現(xiàn)民族的復(fù)興。在這個過程中，具有公信力的人大代表選舉是必不可少的基礎(chǔ)性工作。

再次，堅決改變中國人民主素養(yǎng)低、民主選舉有困難的錯誤論點(diǎn)。有些人就是以中國人民主素養(yǎng)低、民主選舉有困難為借口不真心實意地落實人們的選舉權(quán)。古今中外的歷史已經(jīng)證明，人民是否關(guān)心選舉，關(guān)鍵在于這種選舉是否與自己的利益息息相關(guān)，而這與文化水平、民主素養(yǎng)沒有關(guān)系。其實共產(chǎn)黨人早就認(rèn)識到了這一點(diǎn)。1946年安東（今丹東）省副主席劉瀾波在接受采訪時就講過，在很短的時間內(nèi)照樣可以搞好選舉，主要是看有沒有決心去實現(xiàn)民主。當(dāng)談到人民文化水平低是否會影響選舉時，他說：“困難是有的，但不是不可以克服的。在選舉方式上就得照顧人民的文化水準(zhǔn)問題，我們選舉采用了三個方式：舉手，投票，投豆?！R字有識字的辦法，不識字有不識字的辦法?！f什么中國非要進(jìn)行長時期訓(xùn)政，不能實行民主，要一個人去獨(dú)裁，這種說法在安東就被充分證明是錯誤的、沒有根據(jù)的。”[7]

（二）從技術(shù)層面完善人大代表選舉制度

客觀的說，在世界范圍內(nèi)選舉技術(shù)已經(jīng)十分完善。選舉技術(shù)不分姓社姓資，無所謂社會主義選舉技術(shù)和資本主義選舉技術(shù)，就如同市場經(jīng)濟(jì)不具有社會性質(zhì)一樣，只是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段。我們所要做的就是將這些已經(jīng)成熟的選舉技術(shù)運(yùn)用到人大代表選舉中。

第一，增強(qiáng)代表選舉的民主性。對候選人在自己的選區(qū)內(nèi)進(jìn)行充分介紹，對競選方式進(jìn)行明確規(guī)定。

第二，合理劃分選區(qū)。盡可能的以居住地劃分選區(qū)。

第三，提高直接選舉的層級，完善間接選舉。能否提高直選層級直接取決于候選人的競選范圍和自我宣傳的范圍和方式。直選層級提高了，意味著候選人要面對更多的選民。要使更多的選民了解候選人，必須采用覆蓋范圍更廣的宣傳推介方式。在完善間接選舉中要嚴(yán)厲打擊賄選。在間接選舉中，有投票權(quán)的代表數(shù)量少，容易通過賄選等方式操控選舉。決不允許類似衡陽賄選的事件再次發(fā)生。

第四，完善秘密投票制度。秘密投票能夠更大程度地保證人大代表是選民真實意愿選出來的。人大代表通過秘密投票選出的一府兩院領(lǐng)導(dǎo)人，也體現(xiàn)了人大代表的真實意愿，這就防止了權(quán)力、金錢、暴力對選舉的干擾。

第五，提高代表履職意識。加強(qiáng)選民與代表的溝通和交流，加強(qiáng)選民對代表的監(jiān)督，增強(qiáng)代表的履職意識。

通過以上具體的做法，有助于提高選民參與人大代表選舉的積極性，對于提高人民代表大會制度的公信力將會有很大的幫助。

[參考文獻(xiàn)]

[1]胡?。骸段覈x舉平等權(quán)的實現(xiàn)路徑及其完善建議》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2012年第6期。

[2]彭真：《論新時期的民主與法制建設(shè)》，北京：中國文獻(xiàn)出版社1989年版，第44頁。

[3]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，北京：法律出版社2004年版，第176頁。

[4]陳文、胡勝全：《從確認(rèn)到競爭：人大代表選舉的現(xiàn)存問題與改革向度》，《深圳大學(xué)學(xué)報（人文社科版）》2013年第3期。

[5]蔣明華：《也論選舉平等》，《理論觀察》2006年第6期。

[6]李力：《關(guān)于優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)的探討》，《吉林人大》2002年第9期。

[7]牛銘實、米有錄：《豆選》，北京：中國人民大學(xué)出版社2014年版，第82頁。

The Credibility Enhancement of the National Peoples Congress From

Representatives of Election

ZHENG Guangyong1， JIANG Xin2

（1.The Institute of Peoples Congress System of Beijing Union University，Beijing 100101，China；

2.National Prosecutors College of P.R.C， Beijing 102206， China）

Abstract：

Deputy to the National Peoples Congress election is the basis of the operating system of the National Peoples Congress. The practice of the election of deputies to Peoples Congress reflects the credibility of NPC. Universal equal suffrage， direct and indirect election by secret ballot elections， the combination of different election ways for Peoples Congress won the credibility. However， the level of direct election being low， too many levels of indirect election， and the weak competitiveness and selectivity of the election， the loose relationships between representatives and voters， the low quality of some representatives and many flaws in the election， have led to voters tired of election， which affects the credibility of the National Peoples Congress. The NPC representative election must be improved as an important content of perfecting political system reform， so as to further enhance the credibility of the National Peoples Congress.

Key words：deputy to NPC election； credibility； reform of political syetem

（責(zé)任編輯孫俊青）