吳艷婷

摘 要 近年來，我國雖然不斷加大環(huán)境執(zhí)法的力度，但仍然存在諸如環(huán)境保護立法不夠完善;環(huán)境行政執(zhí)法力量薄弱;執(zhí)法效果不顯著;環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制不健全等問題。為此，應立足國情，環(huán)保部門應盡快制定措施，完善法規(guī)、健全機制、強化執(zhí)法力量、加大宣傳力度。

關鍵詞 環(huán)境行政執(zhí)法 環(huán)境保護 問題 對策

一、環(huán)境行政執(zhí)法概述

自《環(huán)保法》頒布實施以來，我國的環(huán)境法制建設不斷加強，環(huán)境行政執(zhí)法水平有了較大提高。環(huán)境行政執(zhí)法工作也不斷地向規(guī)范化、法制化邁進，在環(huán)境保護中也發(fā)揮出越來越重要的作用。但是近年來，隨著經濟快速發(fā)展以及工業(yè)化進程的加快，環(huán)境問題日益突出。環(huán)境保護工作的深入開展，也使環(huán)境行政執(zhí)法工作中暴露出一些問題，嚴重制約環(huán)境保護工作的順利進行。因此加強和完善環(huán)境行政執(zhí)法，提高環(huán)境執(zhí)法效率就變得極為迫切。

環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境管理的主要手段，環(huán)境行政執(zhí)法是指依法享有環(huán)境管理權的環(huán)境行政主管機關或具有一定環(huán)境管理職能的機關及法定授權組織，依職權適用法律手段對環(huán)境行政相對人采取的直接影響其權利義務的環(huán)境行政行為，實現(xiàn)環(huán)境管理職能的活動。環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境治理行為中的一個重要方面，它有廣義的行政執(zhí)法和狹義的行政執(zhí)法之分。

二、我國目前環(huán)境行政執(zhí)法所存在的問題

隨著我國環(huán)境保護立法的日趨完善，環(huán)境行政執(zhí)法工作也獲得長足進步。但仍然存在不足，主要表現(xiàn)為以下問題：

（一）環(huán)境保護立法不夠完善

1、缺乏有關環(huán)境行政程序的專門性、系統(tǒng)性的立法。經過近三十年的發(fā)展我國的環(huán)境保護法律法規(guī)，已經具有相當?shù)囊?guī)模，但在某些領域仍為空白，環(huán)保領域仍存在無法可依的狀態(tài)。我國的環(huán)境保護法律主要以實體法為主，程序法的規(guī)定較少，程序法一般分散于各環(huán)保法律、法規(guī)之中。由于缺少配套完整的程序性法規(guī)，實體法的規(guī)定往往難以準確落實，執(zhí)法難以準確到位，這勢必影響到環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范性。因而也就難以保證依法行政和維護公眾的合法權益。

2、法律、法規(guī)、規(guī)章之間不夠協(xié)調。我國現(xiàn)行環(huán)境立法中，環(huán)境保護的法律、法規(guī)、規(guī)章之間的不協(xié)調問題比較突出，我國目前的大部分法律實際是部門法，各種法律之間互不協(xié)調，某些方面的規(guī)定甚至相互矛盾和沖突造成有法難依的現(xiàn)象。例如，《礦產資源法》規(guī)定，礦產資源的開產是由地質礦產主管部門頒發(fā)許可證，同時地下水也屬礦產資源。而1988年的《水法》規(guī)定，地下水的抽取必須向水行政主管部門申請取水許可證方可進行。那么，地下水的抽取就要申請兩個許可證。并且既要繳納礦產資源補償費，又要繳納水資源費。近年來我國相繼出臺或修改了一大批環(huán)境法律法規(guī)，但與之相配套的實施細則并沒有出臺或作出相對應的修改，因此造成許多環(huán)境保護的法律、法規(guī)、規(guī)章之間不協(xié)調的地方。

3、法律條文過于原則化、抽象化，對法律責任的規(guī)定過于籠統(tǒng)。環(huán)境行政執(zhí)法部門主要以罰款來處罰環(huán)境違法行為。但是處罰額度低、可操作性差，導致環(huán)境行政執(zhí)法具體操作起來難以落實且影響了執(zhí)法力度。容易導致在環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)“兩高一低”的現(xiàn)象，即守法成本高，執(zhí)法成本高，違法成本低的情況，從而導致破壞環(huán)境的不法行為得不到應有的制裁。而且，缺少強制性手段，使環(huán)境執(zhí)法難以落實到位。對拒不履行環(huán)境行政處罰決定的行為，環(huán)保部門缺乏必要的查封、凍結、扣押、沒收等行政強制手段，環(huán)保部門只能向人民法院申請強制執(zhí)行。即使法院強制執(zhí)行，真正能使違法者完全履行行政處罰決定的也不是很多，造成環(huán)境行政執(zhí)法有法難依，環(huán)境執(zhí)法的軟弱性暴露無遺。

（二）環(huán)境行政執(zhí)法力量薄弱

1、環(huán)境行政執(zhí)法機構不健全。由于我國沒有專門的法律對環(huán)境行政執(zhí)法機構進行相關規(guī)定，環(huán)境行政執(zhí)法機構常常處于變動之中，各地方也沒有統(tǒng)一的標準。環(huán)境行政執(zhí)法機構在有的地方有專門的設立，而有的地方甚至沒有或讓其他部門代替。環(huán)境行政執(zhí)法往往難以真正發(fā)揮處罰違法行為的作用。另外，縣級環(huán)境行政執(zhí)法機構力量過于薄弱。我國相當一部分市、縣至今尚未建立環(huán)境行政執(zhí)法機構，面對點多面廣、環(huán)境污染嚴重的企業(yè)，縣級環(huán)境行政機構的缺乏嚴重影響執(zhí)法重任的完成。

2、執(zhí)法人員素質不高，執(zhí)法力量薄弱。隨著我國經濟的快速發(fā)展，環(huán)境監(jiān)督管理工作日趨專業(yè)化和復雜化，對環(huán)境執(zhí)法人員的要求也越來越高，必然要求環(huán)保行政執(zhí)法的高質、高效。然而執(zhí)法體系的不健全，執(zhí)法人員素質不高，不適應執(zhí)法工作需要。有的甚至對環(huán)境法律專業(yè)知識缺乏必要的熟悉，缺乏環(huán)境管理實踐經驗。由于知識所限，導致在執(zhí)法過程中行為不當、執(zhí)法有誤等情況都時有發(fā)生。甚至還有部分執(zhí)法人員，玩忽職守、失職瀆職，縱容或包庇污染和破壞環(huán)境的行為。嚴重損害了環(huán)境執(zhí)法隊伍的整體形象。

3、環(huán)境行政執(zhí)法主體獨立性不高。由于我國環(huán)境行政執(zhí)法人員多數(shù)在市、縣一級。執(zhí)法人員的工資和任免都受到地方政府的制約。因此，一些地方政府為了追求經濟發(fā)展而忽視我國環(huán)境的保護。公開限制環(huán)保執(zhí)法部門依法行政，在大量進行招商引資的同時以犧牲環(huán)境為代價，許多引進的建設項目對地方環(huán)境造成負面影響。導致一些“特殊”的污染項目長期得不到有效的環(huán)境監(jiān)管。

（三）環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制不健全

1、監(jiān)督力量過于分散，彼此之間缺乏有效的協(xié)調機制。我國目前的環(huán)境行政監(jiān)督既有權力機關和行政機關的監(jiān)督，又有各種群眾自治組織的監(jiān)督，企業(yè)單位以及公民個人的民主監(jiān)督。監(jiān)督主體過多，監(jiān)督力量過于分散，相關的部門協(xié)調不夠、配合不力，彼此之間沒有形成監(jiān)督合力。環(huán)境監(jiān)督主體之間通常出現(xiàn)相互推諉、扯皮，依賴等現(xiàn)象。環(huán)境行政監(jiān)督體制受到嚴重的影響，進而影響了環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的效果。

2、內部監(jiān)督機制不健全，對環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督力度不足。由于我國環(huán)境法律、法規(guī)原則性的規(guī)定比較多，相對應的環(huán)境保護行政主管部門具有較大的自由裁量權，環(huán)境行政主管部門在環(huán)境執(zhí)法過程中存在隨意性和盲目性。這種無監(jiān)督制約的執(zhí)法行為，難以保證處罰決定的合法、公證性。環(huán)保部門的層級監(jiān)督就顯得尤為重要。我國各基層環(huán)保部門的監(jiān)督機制水平各有差異，從而造成執(zhí)法力度不平衡的現(xiàn)象。

3、公眾環(huán)保法制觀念淡薄。目前我國公眾環(huán)境法治觀念淡薄，環(huán)境法律意識和環(huán)境知識水平還都處于較低的層次。這種淡薄的法治觀念及其行為是導致環(huán)境問題嚴重的重要原因。在發(fā)展經濟和環(huán)境保護的同時，往往只注重傳統(tǒng)意義上的技術可行性、財務可行性和經濟可行性，先發(fā)展經濟再保護環(huán)境。許多的人認為環(huán)境保護是國家機關的責任與自己無關。甚至有的人合法權益受到侵害也不愿或不敢拿起法律武器維護自己的合法權益。最多向環(huán)保部門投訴來解決問題。公眾環(huán)保法制觀念淡薄導致參與環(huán)境監(jiān)督意識不強，環(huán)保執(zhí)法因此失去了群眾基礎。

三、完善我國環(huán)境行政執(zhí)法的對策

（一）完善現(xiàn)行立法

1、隨著我國經濟體制的變革和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，各個領域都發(fā)生了深刻的變化，法律法規(guī)也應作出相應的修改和調整。出臺一些相關高質量的法律法規(guī)及配套規(guī)定，保證其應有的地位和權威。賦予環(huán)保行政執(zhí)法部門相應的行政強制權，如可以采取查封、凍結、扣押、沒收、責令停產等必要的強制措施。同時立法應當避免過于原則和粗略，增強其在實踐中的可操作性。為解決環(huán)境糾紛提供法律依據(jù)，以更好地適應社會發(fā)展的需要。

2、加強地方環(huán)境保護立法，提高立法質量。使國家與地方的法律法規(guī)互相配套，保證國家法律在各地有效實施。此外由于中國地域遼闊，各地環(huán)境污染與自然資源狀況差異大，全國性的法律規(guī)范不可能包容各地的具體情況，環(huán)境保護的地方性立法具有可行性。而且由于地方性立法的直接針對性和對本地的直接重要意義，更容易產生實際效果。

3、進一步增強現(xiàn)行法律的可操作性。盡管我國環(huán)境法對環(huán)境污染和破壞環(huán)境的行為明確規(guī)定了應承擔的法律后果。但是在實踐生活中有大量的環(huán)境違法行為得不到有效地懲治。這不僅嚴重影響了我國環(huán)境法的嚴肅性，而且對對我國整個法制建設都帶來了極為不利的影響。因此，需要修改和出臺與部分環(huán)境保護單行法的實施細則，加強各立法之間的關聯(lián)性，增加可操作性條款以及加以修改，讓環(huán)境行政執(zhí)法有法可依。

（二）完善環(huán)境行政執(zhí)法體制

1、充實和健全環(huán)保執(zhí)法機構，提高環(huán)保執(zhí)法人員的素質和業(yè)務水平，充實和健全基層環(huán)境保護機構。首先，縣級以上的必須要單獨設置環(huán)境保護管理部門，并且環(huán)保執(zhí)法工作的經費要等到落實。其次，增加環(huán)境執(zhí)法人員，必須嚴格把關，優(yōu)先選擇年輕化、知識化、能力強的人進入環(huán)保執(zhí)法部門。改善環(huán)保部門人員的專業(yè)知識結構，提高執(zhí)法人員的素質。

2、加強隊伍建設，提高執(zhí)法水平。提高執(zhí)法人員的素質，建立一支素質高的執(zhí)法隊伍，為完善環(huán)境行政執(zhí)法提供有力的組織保障。首先，對執(zhí)法人員加強業(yè)務培訓，提高執(zhí)法隊伍的業(yè)務水平，培養(yǎng)執(zhí)法人員的創(chuàng)新能力，改進以往的工作方法，做到科學執(zhí)法、文明執(zhí)法。其次，制定相應的環(huán)境執(zhí)法人員素質標準，對環(huán)境執(zhí)法人員的選聘嚴格實行公開招考錄用，經考核通過才能上崗。最后，引入競爭機制，實現(xiàn)人力資源優(yōu)化配置，提高環(huán)境執(zhí)法人員的工作積極性和主動性。

3、強化環(huán)保行政主管部門的行政執(zhí)法權力，提高環(huán)保行政主管部門的行政執(zhí)法能力。在生活中我們不難發(fā)現(xiàn)通常存在一種普遍的社會現(xiàn)象，即“法律的實現(xiàn)雖然不是必然地需要強制，但是沒有強制作為后盾，法律的實現(xiàn)也是難以想像的。所以，有必要賦予環(huán)保行政主管部門查封、凍結、扣押等必要的強制執(zhí)行權力，使環(huán)保執(zhí)法真正地硬起來。

（三）建立有效的環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制

1、理順監(jiān)督主體之間的關系，建立有效的協(xié)調機制。我國環(huán)境行政執(zhí)法行為的監(jiān)督具體如下：政府環(huán)境執(zhí)法行為由立法機關監(jiān)督;環(huán)境執(zhí)法行為由國家檢察機關、行政監(jiān)察機關監(jiān)督;上級環(huán)境行政機關對其下級機關執(zhí)法行為的監(jiān)督。由于監(jiān)督主體多，若不能明確各主體之間的職責那么眾多的監(jiān)督主體便難以形成合力。因此，要理順環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督體制，明確執(zhí)法監(jiān)督主體的職責權限，強化執(zhí)法監(jiān)督手段，使環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督全面步入法制化的軌道。

2、建立內部監(jiān)督約束機制。近年來，我國《監(jiān)理工作程序》、《環(huán)保系統(tǒng)六條禁令》、《環(huán)保人員職業(yè)道德規(guī)范》等內部規(guī)章和文件的發(fā)布，為環(huán)保執(zhí)法人員開展執(zhí)法工作提供了行為規(guī)范，環(huán)保工作人員的執(zhí)法行為得到有效規(guī)范。執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要對自己的執(zhí)法行為負責，發(fā)生過錯要承擔相應的法律責任。并且將責任制的考核結果作為評價干部政績、年度考核等級和干部獎懲的依據(jù)之一。有利于提高執(zhí)法人員的綜合素質促進環(huán)保。執(zhí)法工作的正常開展。

3、完善社會監(jiān)督機制，引導公眾參與監(jiān)督。加強環(huán)境宣傳教育，提高公眾的環(huán)境意識。提高廣大公眾的環(huán)境意識和環(huán)境法制觀念，是解決環(huán)境行政執(zhí)法中許多現(xiàn)存問題的有效手段。其根本途徑就是大力開展宣傳教育，普及環(huán)境保護法律法規(guī)，以及通過利用新聞輿論加強宣傳教育，擴大媒體宣傳報道，形成良好的環(huán)境執(zhí)法氛圍。

總之，我國環(huán)境保護執(zhí)法任務仍然艱巨而迫切，環(huán)境行政管理部門的執(zhí)法能力與環(huán)境保護的實際需要之間尚存很大差距，這要求環(huán)保部門切實改進和加強環(huán)境行政執(zhí)法，提高執(zhí)法的效率，提高執(zhí)法人員的素質，加強環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督，同時也要求全社會、全民團結起來共同努力，再建我們美好的家園。

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（作者單位：昆明理工大學法學院）