王藝蒙

摘 要 環(huán)境信息應(yīng)以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。對(duì)于屬于行政機(jī)關(guān)公開(kāi)范圍或者權(quán)限的政府環(huán)境信息，不得以申請(qǐng)公開(kāi)的環(huán)境信息指向不明確等理由拒絕公開(kāi)，應(yīng)充分保障公民對(duì)環(huán)境信息的知情權(quán)，還應(yīng)該對(duì)行政機(jī)關(guān)的拒絕公開(kāi)的理由進(jìn)行嚴(yán)格審查，防止行政裁量權(quán)的濫用。

關(guān)鍵詞 依申請(qǐng)公開(kāi) 環(huán)境信息 公開(kāi)權(quán)限和補(bǔ)正 裁量權(quán)審查

《環(huán)境信息公開(kāi)條例（試行）》第二條規(guī)定“政府環(huán)境信息，是指環(huán)保部門(mén)在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！敝腥A環(huán)保聯(lián)合會(huì)案 [（2012）清環(huán)保行初字第1號(hào)判決認(rèn)為：“依法獲取環(huán)境信息，是公民、法人和其他組織的一項(xiàng)重要權(quán)利，是公眾參與環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督環(huán)保法律實(shí)施的一項(xiàng)重要手段。為了保障公民、法人和其他組織的這一權(quán)利，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的范圍、信息公開(kāi)的程序和方式、監(jiān)督和保障都作了詳細(xì)的規(guī)定。環(huán)境信息應(yīng)以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外?！币罁?jù)《政府信息公開(kāi)條例》第18條、第20條，可以分為政府主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)。主動(dòng)公開(kāi)主要是依據(jù)法律、法規(guī)要求政府以職權(quán)公開(kāi)的政府信息。依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，政府在審查后，向申請(qǐng)公開(kāi)人答復(fù)是否公開(kāi)。本文擬對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)政府環(huán)境信息的“公開(kāi)與不公開(kāi)”界限進(jìn)行探討，分析不公開(kāi)的理由在司法裁判中的審查程度如何。

一、依申請(qǐng)公開(kāi)政府環(huán)境信息——具體具體行政行為

從最廣義的行政行為即行政權(quán)作用這一意義上說(shuō)，政府信息公開(kāi)活動(dòng)都屬于行政行為依申請(qǐng)行政行為構(gòu)成具體行政行為，但依申請(qǐng)公開(kāi)行為是否屬于具體行政行為，則應(yīng)分析依申請(qǐng)公開(kāi)行為是否具有法律效果，即所公開(kāi)的政府信息是否構(gòu)成一種權(quán)利。如果立法規(guī)定政府信息公開(kāi)和公眾參與構(gòu)成個(gè)人的權(quán)利，則公民具有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，因而依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息行為構(gòu)成具體行政行為。本文主要論述的是公民具有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的申請(qǐng)政府環(huán)境信息公開(kāi)行為。

依申請(qǐng)公開(kāi)政府環(huán)境信息，公民、法人或者其他組織：有的是要求政府公開(kāi)環(huán)保項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)的環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告等事實(shí)，如“謝勇訴江蘇省環(huán)境保護(hù)廳政府信息公開(kāi)案” [（2012）寧行初字第26號(hào)];有的是要求政府公開(kāi)其他污染企業(yè)的排污資質(zhì)和排污情況，如“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省貴陽(yáng)市修文縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)境信息公開(kāi)案”[（2012）清環(huán)保行初字第1號(hào)]。依申請(qǐng)公開(kāi)政府環(huán)境信息行為，是公民、法人或者其他組織根據(jù)需要要求政府公開(kāi)某種環(huán)境信息，政府經(jīng)過(guò)審查決定公開(kāi)或不公開(kāi)，這個(gè)過(guò)程是一個(gè)行政過(guò)程，政府公開(kāi)環(huán)境信息的行為是一個(gè)依申請(qǐng)的行政行為。一旦某個(gè)行政活動(dòng)，被認(rèn)定為行政行為，那么就會(huì)有行政法律救濟(jì)的問(wèn)題。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于〈審理政府環(huán)境信息公開(kāi)行政案件〉若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋[2011]17號(hào)）第一條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

（一）依申請(qǐng)公開(kāi)政府環(huán)境信息行為的主體

依申請(qǐng)公開(kāi)政府環(huán)境信息行為主體，可以分為申請(qǐng)人和公開(kāi)主體兩個(gè)方面。申請(qǐng)人依照《政府信息公開(kāi)條例》第二十條向公開(kāi)主體（即行政機(jī)關(guān)）采用書(shū)面形式或者口頭提出，由行政機(jī)關(guān)代為填寫(xiě)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。

《環(huán)境信息公開(kāi)條例（試行）》第五條規(guī)定公民、法人和其他組織可以向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)獲取政府環(huán)境信息。公民、法人或者其他組織根據(jù)切身利益的考慮：或認(rèn)為需要社會(huì)公眾廣泛知曉并參與;或者為了公眾參與環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督環(huán)保法律實(shí)施等依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》、《環(huán)境信息公開(kāi)條例（試行）》等法規(guī)以及地方法規(guī)或部門(mén)規(guī)章，向行政機(jī)關(guān)要求公開(kāi)政府環(huán)境信息。如王國(guó)才案[（2010）甬慈行初字第62號(hào)]一審法院認(rèn)為：原告申請(qǐng)被告公開(kāi)涉及其承包地的建設(shè)用地項(xiàng)目的土地征收補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況，應(yīng)認(rèn)定為基于其自身生產(chǎn)、生活的需要，原告與被告履行該部分信息公開(kāi)職責(zé)之間有法律上的利害關(guān)系。有利害關(guān)系，是政府信息公開(kāi)的充分理由，也是尋求司法救濟(jì)的必要前提，《最高法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題解釋》第十二條：與具體行政行為有利害關(guān)系的公民法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以提起訴訟。

申請(qǐng)人在收到政府環(huán)境信息公開(kāi)答復(fù)后，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有很好的履行信息公開(kāi)職責(zé)，可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，如朱紅興等13人訴浙江省人民政府政府信息公開(kāi)行政復(fù)議案[（2012）浙行終字第98號(hào)];也可以直接向人民法院提起訴訟。這樣就保證了申請(qǐng)公開(kāi)人可以依法維護(hù)自己的合法權(quán)益，也為使政府接受公眾監(jiān)督提供了有效的路徑。

值得一提的是，NGO組織在環(huán)境保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域越來(lái)越活躍，也發(fā)揮著不可替代的作用。如綠色和平組織（Greenpeace）、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)（ACEF）、自然之友（Friends of Nature）等非營(yíng)利組織呼吁保護(hù)環(huán)境，為民眾表達(dá)環(huán)境訴求，如“華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省貴陽(yáng)市修文縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)境信息公開(kāi)案”是一個(gè)典型的公益組織要求政府公開(kāi)環(huán)境信息的案件。此外，還要一些熱衷于保護(hù)環(huán)境的學(xué)者、個(gè)人更多地表達(dá)環(huán)境保護(hù)的訴求，如“自然物（鱘鰉魚(yú)、松花江、太陽(yáng)島）作為共同原告的環(huán)境民事公益訴訟——汪勁等北大法學(xué)院教授、研究生代表松花江，起訴中石油”案，是國(guó)內(nèi)首個(gè)以自然物作為共同原告的公益訴訟案件，盡管法院不予受理，但在國(guó)內(nèi)產(chǎn)生了巨大的反響。

（二）依申請(qǐng)公開(kāi)政府環(huán)境信息的客體——環(huán)境信息

《環(huán)境信息公開(kāi)條例（試行）》第二條規(guī)定“政府環(huán)境信息，是指環(huán)保部門(mén)在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”申請(qǐng)人要求環(huán)境保護(hù)部門(mén)公開(kāi)的環(huán)境信息可能是多種形式的，概括一下，申請(qǐng)人要求政府公開(kāi)的環(huán)境信息主要有以下幾個(gè)方面。

有的申請(qǐng)人是請(qǐng)求公布已發(fā)生的事實(shí)。《環(huán)境信息公開(kāi)條例（試行）》第十一條規(guī)定的：環(huán)境保護(hù)規(guī)劃;環(huán)境質(zhì)量狀況;環(huán)境統(tǒng)計(jì)和環(huán)境調(diào)查信息;突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)報(bào)、發(fā)生和處置等情況;主要污染物排放總量指標(biāo)分配及落實(shí)情況，排污許可證發(fā)放情況，城市環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果;大、中城市固體廢物的種類(lèi)、產(chǎn)生量、處置狀況等信息等一系列事實(shí)，這種環(huán)境信息的特點(diǎn)是申請(qǐng)人無(wú)法自己得知，主要由環(huán)保部門(mén)收集并記錄，作為一個(gè)地區(qū)環(huán)境的基本狀況。這部分信息理論上應(yīng)該由環(huán)保部門(mén)按時(shí)以特定的形式公布，對(duì)于遺漏的公民也可以依申請(qǐng)獲得。

有的是申請(qǐng)公開(kāi)人要求環(huán)保部門(mén)公開(kāi)特定企業(yè)法人的排污情況、排污設(shè)施使用狀況等具體事實(shí)的。如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)案[（2012）清環(huán)保行初字第1號(hào)]，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)要求貴州省貴陽(yáng)市修文縣環(huán)境保護(hù)局提出申請(qǐng)，要求向其公開(kāi)好一多公司的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收資料、排污許可證、排污費(fèi)征收等有關(guān)環(huán)境信息。

有的是申請(qǐng)公開(kāi)具有普遍約束力的抽象行政行為。如《環(huán)境信息公開(kāi)條例（試行）》第十一條第一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和其他規(guī)范性文件。如康聯(lián)綿等案[穗勞函字（1995）第023號(hào)]中被要求公開(kāi)的是《關(guān)于除名職工重新參加工作后的工齡計(jì)算問(wèn)題的復(fù)函有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》。有的甚至要求行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為，吳啟群等案[（2008）杭行初字第60號(hào)]申請(qǐng)人向杭州市人民政府《要求公開(kāi)2006年5月19日杭府紀(jì)要[2006] 97號(hào)文件的報(bào)告》。

有的是申請(qǐng)公開(kāi)具體行政行為。主要包括行政處罰、行政復(fù)議、行政訴訟和實(shí)施行政強(qiáng)制措施等信息。

二、政府環(huán)境信息公開(kāi)權(quán)限的范圍、申請(qǐng)的補(bǔ)正

只有設(shè)定、變更、消滅或者確認(rèn)申請(qǐng)公開(kāi)人權(quán)利義務(wù)的行政行為，才能構(gòu)成具體行政行為。行政主體依申請(qǐng)公開(kāi)政府環(huán)境信息的，為申請(qǐng)人設(shè)定獲取環(huán)境信息的權(quán)利。也就是說(shuō)，政府要審查所有申請(qǐng)人的申請(qǐng)，然后決定是否公開(kāi)、公開(kāi)的范圍，行政主體可以完全同意申請(qǐng)人的公開(kāi)請(qǐng)求，也可以依法作出與請(qǐng)求不同的認(rèn)定。環(huán)境信息公開(kāi)應(yīng)該遵循以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外。環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)境信息內(nèi)容的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)兼顧到公開(kāi)信息的可能性與申請(qǐng)人獲取信息權(quán)之間的平衡——不公開(kāi)的環(huán)境信息只能限于法定不得公開(kāi)的環(huán)境信息，部分不公開(kāi)的處理，不得影響申請(qǐng)人對(duì)公開(kāi)信息的準(zhǔn)確理解。對(duì)于公開(kāi)范圍的認(rèn)定在法律法規(guī)中能直觀體現(xiàn)，如《政府信息公開(kāi)條例》第9～14條，《環(huán)境信息公開(kāi)條例（試行）》第11～12條，以及學(xué)者著作中已有較多體現(xiàn)，本文不作論述，本節(jié)討論關(guān)于環(huán)境信息公開(kāi)權(quán)限的范圍和補(bǔ)正問(wèn)題。

（一）信息公開(kāi)的權(quán)限范圍

公開(kāi)權(quán)限的范圍主要是指，政府信息公開(kāi)的義務(wù)機(jī)關(guān)，即依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息是屬于哪個(gè)行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的職權(quán)范圍。環(huán)境信息環(huán)保部門(mén)在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。對(duì)于這方面的信息，可能存在記錄信息、制作信息和保存信息的機(jī)關(guān)或組織不是同一個(gè)人，環(huán)境信息相對(duì)于其他政府信息存在特殊性，如對(duì)于自然保護(hù)區(qū)可能涉及環(huán)保部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、國(guó)土資源管理部門(mén)和保護(hù)區(qū)管理部門(mén)等多個(gè)機(jī)關(guān)或組織。那么對(duì)于這些特殊的區(qū)域，到底誰(shuí)應(yīng)該是公開(kāi)主體。

在司法實(shí)踐中，對(duì)于政府信息公開(kāi)案件中因?yàn)椤靶畔⒐_(kāi)主體”不明確而存在爭(zhēng)議的案件：如徐某某與上海市黃浦區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息公開(kāi)決定案[（2009）滬二中行終字第217號(hào)]中，申請(qǐng)人徐某向上海市黃浦區(qū)住房保障和房屋管理局申請(qǐng)公開(kāi)拆遷人在獲得拆遷許可證之前遞交給房管局的三個(gè)文件——建設(shè)項(xiàng)目審批文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件。黃浦區(qū)房管局的答復(fù)是：你申請(qǐng)的建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件請(qǐng)向黃浦區(qū)發(fā)改委申請(qǐng)，建設(shè)用地規(guī)劃許可證請(qǐng)向規(guī)劃土地管理局申請(qǐng)，國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件請(qǐng)向市土地管理部門(mén)申請(qǐng)。

也就是說(shuō)，房管局認(rèn)為申請(qǐng)的政府信息不是其公開(kāi)的范圍，那么會(huì)產(chǎn)生以下兩個(gè)問(wèn)題：拆遷人領(lǐng)取拆遷許可證時(shí)交給房管局并被其所保留的材料是不是其信息公開(kāi)的范圍;行政機(jī)關(guān)從相對(duì)人處獲取的其他機(jī)關(guān)制作的政府信息是不是其公開(kāi)范圍。

此案一審法院認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)依職權(quán)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由獲取該信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)，房管局已經(jīng)獲得以下三項(xiàng)信息，那么理應(yīng)由房管局負(fù)責(zé)公開(kāi)。但二審?fù)品艘粚徑Y(jié)果，認(rèn)為即使房管局從拆遷人處獲取三項(xiàng)信息，但屬于其他行政機(jī)關(guān)制作的，應(yīng)由制作該信息的行政機(jī)關(guān)公開(kāi)。二審法院所遵循的邏輯是只要信息某一行政機(jī)關(guān)制作的，無(wú)論其是否通過(guò)獲取的方式為另一行政機(jī)關(guān)保存，仍由制作該信息的行政機(jī)關(guān)公開(kāi)，遵循“誰(shuí)制作、誰(shuí)公開(kāi)”更為合適。

筆者認(rèn)為，從保護(hù)申請(qǐng)人信息知情權(quán)來(lái)看，只要是該行政機(jī)關(guān)擁有的信息，并且該信息是可以公開(kāi)的，那么就應(yīng)該向申請(qǐng)人公開(kāi)，免去繁瑣的步驟，達(dá)到簡(jiǎn)易程序的效果。更何況，申請(qǐng)人在多數(shù)情況下是不知道申請(qǐng)公開(kāi)的信息是由誰(shuí)制作的，更不知道應(yīng)該向誰(shuí)申請(qǐng)公開(kāi)。

（二）對(duì)于申請(qǐng)信息的補(bǔ)正

在司法實(shí)踐中，由于申請(qǐng)人專(zhuān)業(yè)程度不夠、信息不對(duì)稱(chēng)等諸多因素，在向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)的申請(qǐng)書(shū)中，會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題：如對(duì)公開(kāi)對(duì)象不明確的，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)案[（2012）清環(huán)保行初字第1號(hào)]被告貴州省貴陽(yáng)市修文縣環(huán)境保護(hù)局認(rèn)為好一多公司在修文縣有三個(gè)基地，原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)未明確申請(qǐng)公開(kāi)哪一個(gè)基地的環(huán)境信息，原告所申請(qǐng)的內(nèi)容不明確的意見(jiàn);如不明確要公開(kāi)特定政府信息的文件名稱(chēng)、文號(hào)或者其他特征描述，行政機(jī)關(guān)無(wú)法應(yīng)申請(qǐng)公開(kāi)信息，上海市昆侖律師事務(wù)所案[（2012）滬二中行終字第86號(hào)]。遇到申請(qǐng)信息內(nèi)容指向不明確，而無(wú)法準(zhǔn)確獲知申請(qǐng)人想獲取的政府信息的時(shí)候，根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第二十一條第（四）項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充。申請(qǐng)內(nèi)容不明確不能成為拒絕公開(kāi)信息的理由。

補(bǔ)正告知是行政機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)后，基于申請(qǐng)書(shū)內(nèi)容的審查而作出的一種程序處理，是一種中間階段行為，即程序性行為，還不能構(gòu)成最終的行政決定。在朱紅興等13人訴浙江省人民政府政府信息公開(kāi)行政復(fù)議案[（2012）浙行終字第98號(hào)]中杭州市政府兩次以同樣的理由要求申請(qǐng)人補(bǔ)正，但不明確指正的內(nèi)容。申請(qǐng)人向浙江省人民政府申請(qǐng)復(fù)議，浙江省人民政府復(fù)議認(rèn)為：杭州市政府作出的杭政公開(kāi)辦[2011] 127號(hào)《政府信息補(bǔ)正申請(qǐng)通知書(shū)》系政府信息公開(kāi)工作中的程序性事項(xiàng)，對(duì)朱紅興等13人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。不屬于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第6條規(guī)定的受案范圍，朱紅興等13人提出的行政復(fù)議申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第28條第（5）項(xiàng)規(guī)定的受理?xiàng)l件。

此案給我們最大的思考是：兩次補(bǔ)正告知行為這樣的程序性行為是否屬于行政復(fù)議范圍，當(dāng)申請(qǐng)人碰到這種無(wú)故要求補(bǔ)正的行為，應(yīng)該怎樣尋求司法救濟(jì)。在行政法上的這種程序性處理、中間的行為是不能接受司法審查的，因?yàn)檫€沒(méi)有產(chǎn)生具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但這種排除司法審查并不是絕對(duì)的，存在例外的情況，即這種“程序性處理”對(duì)行政行為的決定存在影響，那么就應(yīng)該受到司法審查。所以，在司法實(shí)踐中不能因?yàn)檠a(bǔ)正告知行為沒(méi)有對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生實(shí)際影響，就不予受理。如果行政機(jī)關(guān)存在濫用補(bǔ)正程序，達(dá)到變相終結(jié)行政程序的目的，從而拒絕履行職責(zé)。筆者認(rèn)為，對(duì)于這類(lèi)情況，受復(fù)議行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重對(duì)相對(duì)人的實(shí)體利益保護(hù)，應(yīng)當(dāng)給申請(qǐng)人指明行政救濟(jì)途徑。

三、拒絕公開(kāi)政府環(huán)境信息的理由的審查

行政機(jī)關(guān)拒絕公開(kāi)政府環(huán)境信息，應(yīng)當(dāng)充分說(shuō)明理由。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第14條第四款規(guī)定、《環(huán)境信息公開(kāi)（試行）》第12條第二款，應(yīng)當(dāng)是政府信息涉及“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”的部分，但在政府拒絕公開(kāi)信息的具體實(shí)踐中，拒絕理由衍生出了很多新的概念。（1）內(nèi)部信息。在《政府信息公開(kāi)條例》施行前，如康聯(lián)綿等案[穗勞函字（1995）第023號(hào)]和練育強(qiáng)案[（2005）滬二中行終字第165號(hào)]等案都認(rèn)為：“內(nèi)部工作資料本身不屬于政府信息，被訴人不具有公開(kāi)內(nèi)部工作資料的法定職責(zé)及義務(wù)”。（2）危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的政府信息。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。”（3）與申請(qǐng)人自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)。（4）非政府信息。

對(duì)于《政府信息公開(kāi)條例》第八條規(guī)定的“三個(gè)安全”和社會(huì)穩(wěn)定來(lái)說(shuō)，“社會(huì)穩(wěn)定”更容易成為行政機(jī)關(guān)不予公開(kāi)的理由，但是對(duì)于“社會(huì)穩(wěn)定”并不是一個(gè)明確的法律概念，行政機(jī)關(guān)“社會(huì)穩(wěn)定”這個(gè)概念如何解釋?zhuān)鯓诱J(rèn)定所申請(qǐng)的公開(kāi)政府信息會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定，如果危害了社會(huì)穩(wěn)定將達(dá)到什么樣的程度。

拒絕的理由以“危及社會(huì)穩(wěn)定”的情況下，行政機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)信息公開(kāi)會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定屬于“行政裁量權(quán)”的范圍，如周如倩案[（2010）滬二中行終字第189號(hào)] 中上海市人保局是以公開(kāi)2008年度高評(píng)委專(zhuān)家名單會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定為由，拒絕公開(kāi)專(zhuān)家名單?！吧鐣?huì)穩(wěn)定”作為一個(gè)不確定的法律概念，就其本身而言沒(méi)有具體的內(nèi)涵和外延界定，行政機(jī)關(guān)全憑自身的行政裁量權(quán)確定界限，而且存在“同一概念有不同的解釋”的現(xiàn)象——行政機(jī)關(guān)在不同的案件中，使用這個(gè)概念也盡不同的解釋和適用的理由。

公民、法人或者其他組織對(duì)于這類(lèi)拒絕信息公開(kāi)的行政行為不服，向人民法院提起訴訟的，人民法院雖然要充分尊重行政機(jī)關(guān)“對(duì)于危及社會(huì)穩(wěn)定的理由”作出的說(shuō)明，但不能對(duì)行政機(jī)關(guān)的理由聽(tīng)之任之，對(duì)行政裁量權(quán)是否濫用的審查應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格，采用更高標(biāo)準(zhǔn)，才能充分地保障公民對(duì)政府信息的知情權(quán)。作者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面審查行政機(jī)關(guān)拒絕信息公開(kāi)的合法性：

（1）審查是否符合《政府信息公開(kāi)條例》、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》等法律的立法精神。行政機(jī)關(guān)拒絕公開(kāi)政府信息，不能與《政府信息公開(kāi)條例》第一條規(guī)定的立法精神相沖突，要求行政機(jī)關(guān)充分保障公民的知情權(quán)，對(duì)于屬于知情權(quán)范圍的申請(qǐng)行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)。

（2）審查公開(kāi)政府信息所影響的范圍。公開(kāi)的信息需要達(dá)到一定的廣度才會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)證明所公開(kāi)的政府信息會(huì)波及整個(gè)社會(huì)，或者證明公開(kāi)信息的危險(xiǎn)性和產(chǎn)生的不利影響，否則難以信服。

（3）也是最重要的一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)審查行政機(jī)關(guān)是否濫用行政裁量權(quán)。對(duì)此類(lèi)審查的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在行政機(jī)關(guān)是否對(duì)拒絕公開(kāi)的理由做出了合理的解釋?zhuān)衾碛沙浞值卣f(shuō)服了法官，那么可以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不予公開(kāi)政府信息的理由成立，也就不用再去審查相關(guān)法律法規(guī)到底是否公開(kāi)。反之，拒絕理由缺乏客觀依據(jù)，明顯不能成立，那么就存在行政機(jī)關(guān)在“危及社會(huì)穩(wěn)定”認(rèn)定上存在行政裁量權(quán)濫用的情況，人民法院應(yīng)當(dāng)判決其改變?cè)唧w行政行為。

以上所說(shuō)的審查，是針對(duì)所有依申請(qǐng)政府信息公開(kāi)行為，那么對(duì)于環(huán)境信息公開(kāi)來(lái)說(shuō)，由于環(huán)境信息公開(kāi)的特殊性、公益性。我們認(rèn)為，依申請(qǐng)政府環(huán)境信息公開(kāi)行為應(yīng)該更注重是否符合公共利益，根據(jù)“比例原則”對(duì)公開(kāi)和不公開(kāi)的理由進(jìn)行權(quán)衡，當(dāng)公開(kāi)獲得的公共利益大于不公開(kāi)保護(hù)的利益時(shí)，盡管公開(kāi)會(huì)傷害某些個(gè)人或團(tuán)體的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，但是為了公共利益的最大化和保護(hù)環(huán)境等公益的需要，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)環(huán)境信息。對(duì)于有些信息內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)作出“區(qū)分”，刪除不應(yīng)公開(kāi)的內(nèi)容后再進(jìn)行公開(kāi)。

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（作者單位：昆明理工大學(xué)法學(xué)院）