馬行空

立法提案，就是有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和人員，依據(jù)法定程序向有權(quán)立法的機(jī)關(guān)提出關(guān)于制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止規(guī)范性法律文件的提議和議事原型的專門活動，是由法案到法的階段得以展開的前提性、基礎(chǔ)性的程序，也是實(shí)質(zhì)性立法的第一道程序。

提出法案意味著：首先，程序的展開應(yīng)當(dāng)是將可以稱為法案的提議和議事原型向有權(quán)立法的機(jī)關(guān)提出，即提出的應(yīng)當(dāng)是法案。其次，提案者應(yīng)當(dāng)是有權(quán)提案的主體，最后，提案應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定程序。盡管提出法案相比其他立法程序顯得并不重要，但是提案制度的不完善和相關(guān)制度的缺失，同樣會影響立法質(zhì)量。我國中央立法與地方立法質(zhì)量不能令人滿意，很難說與此制度的不完善無關(guān)。本文擬結(jié)合立法提案制度的現(xiàn)狀，聯(lián)系立法學(xué)理論和憲法學(xué)原理，對比各國立法提案制度，并在此基礎(chǔ)上提出完善我國提案制度的若干意見。

一、關(guān)于立法提案權(quán)主體

一般說來，立法提案權(quán)是一項(xiàng)法定的權(quán)力，沒有法律的授權(quán)，任何機(jī)關(guān)或個人都不能提出立法性議案。從現(xiàn)今各國立法情況看，立法提案權(quán)主要由下列機(jī)關(guān)，組織和人員享有：（1）議會和議員;（2）國家元首;（3）政府和政府首腦; （4）成員國或下一級政權(quán);（5）司法機(jī)關(guān); （6）政黨和有關(guān)社會團(tuán)體;（7）一定數(shù)量選民;（8）法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)。這是從各國立法提案歸屬的總體情況。一般情況來說的，而不是說每個國家的立法提案權(quán)都由這八個方面的機(jī)關(guān)、組織和人員來行使;也并不是說每個國家的立法提案權(quán)就不能由這八個方面以外機(jī)關(guān)、組織和人員來行使。由于各國國情和立法制度存在差別，有的國家立法提案權(quán)由較多機(jī)關(guān)、組織和人員來行使，超出上列八個方面，有的國家的立法提案權(quán)則集中于較少的機(jī)關(guān)、組織和人員之手，只由上述八個方面中的部分來行使。在美國，只有國會議員有立法提案權(quán)。在法國，立法提案權(quán)屬于總理和議員。在意大利，政府、議員、根據(jù)法律享有創(chuàng)制法律權(quán)的機(jī)關(guān)，五萬以上的選民都享有立法提案權(quán)。

立法提案權(quán)可以由多方面的機(jī)關(guān)、組織和人員行使，但在行使提案權(quán)的過程中，地位和作用有頗大區(qū)別。一般來說，議會和議員、國家元首、政府和政府首腦的地位和作用要重要得多。因此，各國在規(guī)定國家法律的立法程序時，一般都注意用憲法肯定這幾方面的機(jī)關(guān)、組織和人員的立法提案權(quán)，而往往把其他機(jī)關(guān)、組織和人員所享有的立法提案權(quán)，用憲法性法律或其他法律加以確認(rèn)。

但在實(shí)踐中，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和人員是否具有立法提案權(quán)，往往不完全取決于法律是否作了明確規(guī)定。憲法和法律沒有明確規(guī)定的，在實(shí)際上也可能享有立法提案權(quán)。因此，不能把是否具有立法提案權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)僅僅看成法律是否有明確規(guī)定。例如，美國憲法只規(guī)定議員享有立法提案權(quán)，但實(shí)際上可以向國會提出立法議案的除了議員外，還有以總統(tǒng)為首的行政機(jī)關(guān)和行政人員、僅人壓力集團(tuán)特別是代表各個壟斷組織的院外集團(tuán)、掮客。再有，憲法和法律規(guī)定享有立法權(quán)的，在實(shí)際上也不一定能充分行使立法提案權(quán)。例如：意大利、奧地利、瑞士、索馬里等國都規(guī)定選民享立法提案權(quán)，但由于選民提出立法議案必須有相當(dāng)可觀數(shù)量的選民一致行動，就使選民在實(shí)際上很少能行使立法提案權(quán)，更談不上充分行使。這些情況表明，研究一國哪些機(jī)關(guān)、組織和人員具有立法提案權(quán)，不僅要看該國憲法和憲法性法律是怎樣規(guī)定的，而且要注意該國立法實(shí)踐中究竟是什么情況。

我國1982年憲法第一次明確規(guī)定全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，同時明確規(guī)定全國人民代表大會和全國人大常委會組成人員，有權(quán)依照法定程序分別提出全國人大和全國人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)的議案。根據(jù)《憲法》和《立法法》第十二條、第十三條的規(guī)定，我國的立法提案權(quán)屬于特定的國家機(jī)關(guān)和人員：（1）全國人民代表大會主席團(tuán);（2）全國人民代表大會常務(wù)委員會;（3）全國人民代表大會各專門委員會;（4）國務(wù)院;（5）中央軍事委員會;（6）最高人民法院;（7）最高人民檢察院;（8）一個代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名;（9）1/5以上的全國人民代表大會的代表可以提出修改憲法的議案。根據(jù)《立法法》第二十四、第二十五條的規(guī)定，有權(quán)向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出法律案的主體包括：（1）委員長會議;（2）全國人民代表大會各專門委員會;（3）國務(wù)院;（4）中央軍事委員會;（5）最高人民法院;（6）最高人民檢察院;（7）全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員10人以上聯(lián)名。

從幾十年的實(shí)踐來看，中國國家立法的立法提案權(quán)主體，有這樣特點(diǎn)：在沒有法律規(guī)定或法律規(guī)定不詳?shù)那闆r下，在立法實(shí)踐中部分依據(jù)法律規(guī)定，部分依據(jù)中國社會主義立法原則來確定立法提案權(quán)的歸屬，在有法律規(guī)定和法律規(guī)定逐漸完善的下，依據(jù)法律規(guī)定來確定立法提案權(quán)的歸屬，近些年的情況也是如此，還應(yīng)指出，中國立法雖然規(guī)定了多方面的機(jī)關(guān)和人員具有立法提案權(quán)，但在立法實(shí)踐中，立法議案主要是或絕大多數(shù)是由全國人大和國務(wù)院兩個系統(tǒng)提出的，其他方面很少提出立法議案。

從前面的分析我們知道，在中國立法實(shí)踐中，立法議案主要是或絕大多數(shù)是由全國人大和國務(wù)院兩個系統(tǒng)提出的，其他方面很少提出立法議案。我國全國人大代表的組成分為區(qū)域制和職業(yè)制兩塊。區(qū)域制代表即以省、自治區(qū)、直轄市等行政區(qū)劃為單位選出的代表，組成各個代表團(tuán);職業(yè)制即目前的解放軍代表，組成解放軍代表團(tuán)。不論是來自行政區(qū)劃的代表還是來自解放軍的代表，都是人民代表，是代表全國人民來行使權(quán)力，并且這些代表都是非職業(yè)化的，這些特點(diǎn)決定了法律規(guī)定的一個代表團(tuán)或30名以上的代表可以提出的議案難以充分實(shí)現(xiàn)。

所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大享有立法提案權(quán)的主體范圍。鑒于各民主黨派、工商聯(lián)、公會、共青團(tuán)和婦聯(lián)等社會團(tuán)體或組織的代表性、組織性以及它們在我國社會政治生活中的實(shí)際作用，建議賦予其中央（或全國性）機(jī)關(guān)（或組織）以立法提案權(quán)，即允許它們在其任務(wù)范圍內(nèi)向全國人大或其常委會提出法律案。此外，應(yīng)當(dāng)建立公民創(chuàng)制權(quán)制度，允許50萬以上選民聯(lián)名可以向全國人大提出立法議案，30萬以上選民聯(lián)名可以向全國人大常委會提出立法議案。

二、關(guān)于立法提案權(quán)的行使

任何立法活動都應(yīng)當(dāng)按照一定程序進(jìn)行。具有立法提案權(quán)的主體也應(yīng)當(dāng)遵循一定原則、程序或要求行使立法提案權(quán)。1982年以前，我國《憲法》和有關(guān)組織法雖然規(guī)定了行使立法提案權(quán)的主體，但沒有詳細(xì)規(guī)定提案權(quán)行使的基本程序和基本要求。1982年《憲法》以及以后相繼制定的《全國人大組織法》、《全國人大常委會議事規(guī)則》、《地方政府組織法》等都對提案權(quán)主體行使提案權(quán)作了限制：

其一，提案主體所提法案應(yīng)當(dāng)屬于接受主體職權(quán)范圍內(nèi)的法案，超出范圍的法案視作建議向有關(guān)部門反映。2000年出臺的《立法法》沒有明確規(guī)定向全國人大及其常委會提出的法案，是否應(yīng)該屬于它們各自的職權(quán)范圍。這是《立法法》的疏忽，還是它取消了這一限制，不得而知。從理論上講，有關(guān)組織法和議事規(guī)則的規(guī)定是合適的。

其二，有關(guān)的提案主體必須符合法定人數(shù)才能提出法案?，F(xiàn)行《憲法》和有關(guān)法律規(guī)定：全國人大代表30人以上聯(lián)名可以向全國人大提出法案，常委會組成人員10人以上聯(lián)名可以向常委會提出法案;地方人大代表10人以上聯(lián)名可以向本級人大提出法案，地方人大常委會組成人員5人以上聯(lián)名可以向常委會提出法案;以代表團(tuán)名義提出的法案應(yīng)當(dāng)由代表團(tuán)全體代表過半數(shù)同意才得向全國人大提出。對提出法案作人數(shù)上的限制，目的在于限制提案數(shù)，減輕立法機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。然而簡單地限制提案人數(shù)，而不對代表的提案數(shù)和附議次數(shù)作限制，不可能達(dá)到作此限制的目的。況且，現(xiàn)在情況是人大代表及常委會委員很少提出法案，作此限制意義不大。即使以后情況發(fā)生變化，也可以通過專門機(jī)構(gòu)的審查決定法案的處置。

其三，提案主體提出法案的時間限制?！读⒎ǚā泛汀度珖舜笞h事規(guī)則》都對不同法案的提出時間作了不同規(guī)定。對于提出需本次會議審議的法案，全國人大常委會在全國人大會議舉行的一個月前，應(yīng)將準(zhǔn)備提請會議審議的法律草案發(fā)給人大代表。因此，提請本次會議審議的法案，至遲應(yīng)在舉行人大會議一個月前提出。同時，《立法法》規(guī)定，向全國人大提出的法案，在全國人大閉會期間，可以先向常委會提出，經(jīng)常委會審議后，再決定提請全國人大審議。這就是說，提請全國人大審議的法案，實(shí)際上早在全國人大召開前的某次常委會會議舉行前就已提出。人大代表在人大會議期間提出的法案一般不可能成為本次會議的審議對象（至今只有在八屆全國人大一次會議期間，由主席團(tuán)發(fā)動代表提出一項(xiàng)《憲法》修正案被列人會議議程）。對人大代表在人大會議期間提出法案的時間，人大議事規(guī)則規(guī)定，由主席團(tuán)第一次會議決定代表提出法案的截止日期，所以，代表提出法案的時間不能遲于這一日期。至于向全國人大常委會提出法案的時間，有關(guān)法律未作明確規(guī)定。但按《立法法》和《全國人大常委會議事規(guī)則》的要求，列人常委會會議議程的法案，除特殊情況外，應(yīng)當(dāng)在常委會會議舉行的七日前將法律草案發(fā)給常委會組成人員，因此，法案至遲必須在舉行會議的七日前提出。向地方人大及常委會提出法案的時間各地方的規(guī)定不盡一致。筆者認(rèn)為，我國有關(guān)法律對不同法案提出時間進(jìn)行不同的規(guī)定，應(yīng)該說是合理的，但對于本次會議討論、審議的法案提出時間規(guī)定得比較短，不利于代表及常委會組成人員作審議前的準(zhǔn)備工作，勢必影響審議質(zhì)量。因此，列人本次會議審議的法案的提出時間應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提前，以利于代表及常委會委員作審議準(zhǔn)備。

對于提議案來說，一般是具有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和人員，應(yīng)就本身職權(quán)或業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的問題行使立法提案權(quán)，提出屬于接受議案的機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的立法議案。憲法規(guī)定，向全國人大及其常委會提出的立法議案，必須是屬于全國人大或其常委會職權(quán)范圍內(nèi)的立法議案，即提出修改憲法和制定、修改或廢止法律的議案。這里僅規(guī)定要提出屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，而沒有規(guī)定行使立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和人員一定要提出與自己部門業(yè)務(wù)或職業(yè)范圍相稱的議案。

筆者認(rèn)為就是要在堅(jiān)持人民代表大會制度的前提下，改革現(xiàn)有的代表產(chǎn)生及組團(tuán)方式，一方面考慮代表的職業(yè)化和專業(yè)化問題，另一方面是組建職業(yè)代表團(tuán)，對這一問題，可考慮的辦法是：（1）區(qū)域代表團(tuán)不取消，但要改變，不單純按行政區(qū)劃來組代表團(tuán)，按香港、澳門代表團(tuán)，民族自治區(qū)代表團(tuán)和其他地區(qū)代表團(tuán)，對于香港、澳門和民族自治區(qū)以外的地區(qū)，可考慮類似建國初的大行政區(qū)的方式劃分幾個地區(qū)，在同一地區(qū)的幾個省選出的代表組成一個地區(qū)代表團(tuán)。（2）按基本行業(yè)的劃分，把來自不同行業(yè)的代表劃分組成不同的代表團(tuán)，實(shí)際上我們目前的解放軍代表團(tuán)就是這一類，形成行業(yè)代表團(tuán)模式，更為專業(yè)化，職業(yè)化。

三、關(guān)于立法提案的規(guī)劃與限制

立法規(guī)劃，是立法機(jī)關(guān)為了有效、有序立法所制定的用于指導(dǎo)立法的措施、步驟、安排及籌劃。80年代至90年代改革開放后，立法需求的膨脹和立法資源的稀缺這一對矛盾空前緊張，而科學(xué)的立法規(guī)劃無疑能起到均衡立法結(jié)構(gòu)、優(yōu)化立法次序、調(diào)控立法供求關(guān)系的作用。 于是自1991年11月七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會嘗試編制立法規(guī)劃始，至今從全國人大、到地方各級有立法權(quán)的人大和政府都形成了編制五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃的慣例。立法規(guī)劃對我國立法機(jī)關(guān)的立法工作、國家的法律體系建設(shè)、社會主義法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等都有著非常重要的作用和意義，對我國能夠在較短的時間內(nèi)， 利用有限的立法資源建立起一套較為完整的法律體系功不可沒。立法規(guī)劃對立法提案有很重要的影響。一方面，立法規(guī)劃確立的立法項(xiàng)目必須通過立法提案的形式進(jìn)人立法議程，才能保證立法規(guī)劃的實(shí)施和執(zhí)行;另一方面，立法規(guī)劃在很大程度上決定了立法提案的質(zhì)量，影響立法提案能否被大會提交立法議程并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的立法工作。不管是短期立法規(guī)劃（如年度立法計(jì)劃）、中期立法規(guī)劃（如立法五年規(guī)劃）還是長期立法規(guī)劃（如十年立法規(guī)劃），都是立法機(jī)關(guān)在一定時期立法的基本指針或指南。雖然立法規(guī)劃不是一成不變，但它的改變必須履行一定的程序如提起、審議和表決通過等。立法規(guī)劃中所確立的立法項(xiàng)目必須作為立法議案被提出，這才是立法項(xiàng)目真正進(jìn)人立法的開始，如果沒有法定的機(jī)關(guān)或個人向立法機(jī)關(guān)提出，則立法規(guī)劃確立的立法項(xiàng)目有可能落空。同樣，立法規(guī)劃在一定程度上決定法定機(jī)關(guān)或代表提出的立法議案的質(zhì)量，就是說立法提案能否被真正納人立法議程，一定程度上受立法規(guī)劃的影響。

從立法實(shí)踐來看在立法規(guī)劃內(nèi)的立法項(xiàng)目，只要能順利起草完成，法案的通過一般就不成問題，而立法規(guī)劃外的立法動議，即使依法定權(quán)限、程序提出往往都很難進(jìn)入立法議程。 如此一來立法規(guī)劃事實(shí)上成為了絕大多數(shù)立法的起點(diǎn)，而這樣一個關(guān)乎一部法律案生死存亡的程序， 2000年出臺的《立法法》卻未將其列為正式的立法程序，至今仍以“慣例”的非正式程序形式存在，如此一來立法規(guī)劃、 立法計(jì)劃編制程序也一直是粗疏的、柔性的且從中央到各地方都不統(tǒng)一。 而在立法規(guī)劃、計(jì)劃編制的實(shí)際操作中，立法項(xiàng)目征求意見的范圍基本上局限于國家機(jī)關(guān)，這很大程度上是由于立法項(xiàng)目一旦被列入規(guī)劃、計(jì)劃就成為必須完成的立法任務(wù)，所以編制者在編制之初就要確保每一個立法項(xiàng)目有確切的負(fù)責(zé)起草并有提案權(quán)的 “責(zé)任人”，而這種“責(zé)任人”的角色擁有提案權(quán)的代表難以承擔(dān)，有提案權(quán)的國家機(jī)關(guān)無疑是最佳人選。這種單一的部門參與，不可避免地限制立法項(xiàng)目的選擇更多的體現(xiàn)了國家管理的需要，卻基本不能反映來源于社會的多元利益要求。

但由于其根植于國家主導(dǎo)主義立法理念， 是在民主與效率的價值沖突中偏重效率的制度選擇，運(yùn)行至今其強(qiáng)實(shí)效性與弱程序性的矛盾、非正式程序的性質(zhì)、超越正式程序的現(xiàn)實(shí)結(jié)果及成為了部門利益不正當(dāng)擴(kuò)張的途徑等諸多明顯的制度缺陷和操作中的不合理，使我們必須對這一制度進(jìn)行改革。 所以筆者認(rèn)為，首先要弱化其“強(qiáng)指令性”，改變立法規(guī)劃是法案進(jìn)入審議程序必經(jīng)關(guān)口的現(xiàn)實(shí)狀況。 應(yīng)通過增加立法規(guī)劃中項(xiàng)目，并允許規(guī)劃法案與非規(guī)劃法案在正式程序中進(jìn)行博弈、優(yōu)勝劣汰，既不喪失立法規(guī)劃的國家立法指導(dǎo)性，又避免越俎代庖，同時一些規(guī)劃外符合社會現(xiàn)實(shí)的立法需求的立法項(xiàng)目， 才有機(jī)會通過人大代表提案或其他法定民間主體提案的方式啟動立法程序，為實(shí)現(xiàn)立法提案程序利益表達(dá)多元化提供可能性。其次，要將立法規(guī)劃由非正式程序轉(zhuǎn)為正式立法程序的一個階段，促使立法規(guī)劃制定程序的法定化和統(tǒng)一化，增強(qiáng)透明度。在弱化立法規(guī)劃的指令性的同時，增強(qiáng)其程序性是解決“強(qiáng)實(shí)效與弱程序性”矛盾的必然選擇?，F(xiàn)實(shí)中立法規(guī)劃的“半暗箱操作”的制定過程成為政府部門基本壟斷立法規(guī)劃項(xiàng)目，遏制了多元利益表達(dá)與博弈的制度優(yōu)勢，所以如果立法規(guī)劃在一定時期內(nèi)仍舊需要保有其相當(dāng)?shù)膶?shí)效性，就必須盡快制定統(tǒng)一的立法規(guī)劃程序規(guī)范，否則實(shí)在有違立法民主的基本要求。