王鮑 薛明

摘要：本文對(duì)沭陽(yáng)縣“十二五”期間財(cái)政扶貧政策落實(shí)情況進(jìn)行了調(diào)研，分析了不足之處，并提出改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；扶貧；調(diào)研；報(bào)告

為全面總結(jié)“十二五”期間財(cái)政扶貧政策落實(shí)情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和查找不足，提前謀劃“十三五”期間財(cái)政扶貧工作，近日，江蘇省沭陽(yáng)縣財(cái)政局會(huì)同扶貧辦等部門，對(duì)沭陽(yáng)縣“十二五”期間財(cái)政扶貧政策落實(shí)情況進(jìn)行摸底調(diào)研，對(duì)不足之處進(jìn)行深入細(xì)致分析，提出改進(jìn)措施。

一、沭陽(yáng)縣“十二五”財(cái)政扶貧工作情況

（一）主要成效?！笆濉逼陂g，沭陽(yáng)縣搶抓全省脫貧奔小康重點(diǎn)縣政策機(jī)遇，圍繞低收入農(nóng)戶脫貧和經(jīng)濟(jì)薄弱村新“八有”建設(shè)達(dá)標(biāo)兩大目標(biāo)，充分利用財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，強(qiáng)化措施，精準(zhǔn)發(fā)力，扶貧開發(fā)工作取得顯著成效。目前，全縣有建檔立卡低收入農(nóng)戶9.5萬(wàn)戶、32.7萬(wàn)人，其中扶貧開發(fā)人口25.9萬(wàn)人，江蘇省級(jí)經(jīng)濟(jì)薄弱村120個(gè)，分別占全省總量的9.6%和7.8%。目前，已脫貧人口14.6萬(wàn)人。

1.低收入農(nóng)戶收入顯著增加。沭陽(yáng)縣認(rèn)真落實(shí)財(cái)政扶貧政策，整合資金，實(shí)施脫貧攻堅(jiān)到戶項(xiàng)目19023個(gè)、規(guī)模項(xiàng)目868個(gè)，新增高效農(nóng)業(yè)面積28.6萬(wàn)畝，建成扶貧產(chǎn)業(yè)園72個(gè)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房62.1萬(wàn)平方米，促進(jìn)了低收入農(nóng)戶增收。

2.經(jīng)濟(jì)薄弱村新“八有”建設(shè)加快。通過產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、整村推進(jìn)、集體經(jīng)營(yíng)（資源承包、資產(chǎn)承包）等方式，取得了良好的脫貧效果。加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)培育，采取集體經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)出租和縣鄉(xiāng)財(cái)政扶持等形式，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入，目前省級(jí)經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到15萬(wàn)元。同時(shí)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村民服務(wù)中心全覆蓋，120個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)薄弱村中有114個(gè)村基本實(shí)現(xiàn)新“八有”目標(biāo)。

3.產(chǎn)業(yè)扶貧有了新進(jìn)展。在產(chǎn)業(yè)化扶貧方面，重點(diǎn)通過發(fā)展高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)廠房、發(fā)展“三來(lái)一加”和加強(qiáng)技能培訓(xùn)等措施，帶動(dòng)貧困戶脫貧。如“安陽(yáng)工藝”公司，先后在胡集、塘溝、十字等8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)設(shè)立28個(gè)加工點(diǎn)，每個(gè)加工點(diǎn)月均產(chǎn)值近百萬(wàn)元，帶動(dòng)農(nóng)戶月增收10萬(wàn)元。在勞動(dòng)力培訓(xùn)方面，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村貧困勞動(dòng)力免費(fèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)和“三來(lái)一加”項(xiàng)目的技能培訓(xùn)，4年共培訓(xùn)轉(zhuǎn)移低收入勞動(dòng)力4.23萬(wàn)人，受培訓(xùn)農(nóng)民的就業(yè)率達(dá)97%。

4.金融扶貧有成效。加大扶貧小額貸款公司和扶貧互助社建設(shè)，抓住財(cái)政貼息獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政資金扶持貧困村互助社等政策機(jī)遇，全縣共投放扶貧小額貸款22.31億元，發(fā)展村級(jí)扶貧社38個(gè)，在一定程度上解決了低收入農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目的資金困難。如劉集鎮(zhèn)郇河扶貧互助社，入股會(huì)員134戶，互助資金72萬(wàn)元，其中上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助30萬(wàn)元，會(huì)員入股42萬(wàn)元，農(nóng)戶借款67萬(wàn)元，借款農(nóng)戶102戶，低收入農(nóng)戶的入社率和借款率均達(dá)60%以上，62家建檔立卡戶因此而脫貧。

5.社會(huì)救助保障體系更加完善。主要體現(xiàn)在農(nóng)村低保制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)、新農(nóng)合制度、新農(nóng)保制度覆蓋率的提高和臨時(shí)性救助的增加等方面，為農(nóng)民提供了基本社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，貧困戶因此脫離貧困。

6.財(cái)政扶貧資金管理日益規(guī)范。主要實(shí)行“四制”管理模式：一是專戶管理制。在金融機(jī)構(gòu)開設(shè)支農(nóng)專戶，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，做到專戶管理、封閉運(yùn)行。項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目計(jì)劃的落實(shí)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的管理和撥付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在收到專戶撥入的財(cái)政扶貧資金后，根據(jù)縣扶貧及財(cái)政部門的審核意見進(jìn)行報(bào)賬，確保?？顚Ｓ谩６欠侄螕芨吨?。項(xiàng)目啟動(dòng)并完成工程量50%后，撥付財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的30%；項(xiàng)目完工后，再撥付財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的50%；剩余的20%財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，待政府審計(jì)后，根據(jù)審計(jì)結(jié)果撥付。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政報(bào)賬制。扶貧資金支出實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政報(bào)賬制，建立“以鄉(xiāng)為單位、項(xiàng)目為載體、縣扶貧辦審核、縣財(cái)政復(fù)核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政報(bào)賬”的財(cái)政扶貧資金管理模式。項(xiàng)目達(dá)到付款要求時(shí)，由項(xiàng)目單位向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出驗(yàn)收申請(qǐng)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)初驗(yàn)，確認(rèn)達(dá)進(jìn)度要求的，申請(qǐng)縣級(jí)項(xiàng)目主管部門復(fù)驗(yàn)，縣扶貧辦會(huì)同項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和專業(yè)技術(shù)人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，實(shí)地查看項(xiàng)目及相關(guān)資料?？h財(cái)政局按縣扶貧辦驗(yàn)收意見，批準(zhǔn)項(xiàng)目單位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所報(bào)賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所負(fù)責(zé)項(xiàng)目資料的保管和項(xiàng)目實(shí)施賬目管理。四是跟蹤審計(jì)制。扶貧項(xiàng)目建設(shè)完成后，由本級(jí)審計(jì)部門對(duì)全縣扶貧項(xiàng)目資金開展審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正和處理，對(duì)建設(shè)完成的項(xiàng)目撥付最后預(yù)留的20%財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

（二）存在問題。

1.扶貧投入仍然不足。上級(jí)投入扶貧資金雖然較大，但到具體項(xiàng)目資金還是較少，有限的扶貧資金項(xiàng)目只能覆蓋到一部分自然村；地方可用財(cái)力不足，配套資金很難解決根本問題，農(nóng)田水利設(shè)施嚴(yán)重老化，村組道路、灌渠急需維修。投入與需求矛盾十分突出。

2.財(cái)政扶貧資金形成的資產(chǎn)難管理。全縣納入建檔立卡范圍的農(nóng)村低收入農(nóng)戶共計(jì)258891人，扶貧資金達(dá)3.11億元，資金大多用于種植業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，形成的扶貧資產(chǎn)具有較大的不確定性，難以管理。建議上級(jí)以文件形式，規(guī)定脫貧奔小康財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用形成的資產(chǎn)歸村集體所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門負(fù)責(zé)對(duì)扶貧資產(chǎn)進(jìn)行登記管理；扶貧資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理要接受縣級(jí)財(cái)政、扶貧部門的監(jiān)管，不得擅自轉(zhuǎn)讓或出售，確保資產(chǎn)保值增值；產(chǎn)生的收益用于鞏固脫貧成果、提高發(fā)展能力和對(duì)貧困農(nóng)戶的幫扶、救助。

3.財(cái)政扶貧項(xiàng)目申報(bào)投資規(guī)模難把握。按上級(jí)要求，扶貧資金主要扶持村級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目及片區(qū)整體發(fā)展項(xiàng)目，項(xiàng)目資金的分配要與低收入人口數(shù)量和脫貧奔小康目標(biāo)任務(wù)完成進(jìn)度掛鉤。但在項(xiàng)目申報(bào)上，由于無(wú)具體標(biāo)準(zhǔn)要求，項(xiàng)目的投資規(guī)模與經(jīng)營(yíng)效益只能預(yù)測(cè)，因此申報(bào)的項(xiàng)目（除村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目外）投資規(guī)模難以把握。

4.扶貧基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。脫貧與返貧并存，邊緣經(jīng)濟(jì)薄弱村現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，貧困戶培訓(xùn)針對(duì)性不夠強(qiáng)，小額信貸政策標(biāo)準(zhǔn)與需求存在差異，互助合作社資金來(lái)源少，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，社保政策體系對(duì)貧困戶的特殊政策不完善，扶貧主體單一，“等、靠、要”現(xiàn)象突出。

二、提高對(duì)財(cái)政扶貧工作新形勢(shì)的認(rèn)識(shí)

（一）扶貧對(duì)象發(fā)生新變化。從沭陽(yáng)實(shí)踐看，扶貧工作面臨的主要問題不再是溫飽問題，而是農(nóng)民持續(xù)增收難及相對(duì)收入擴(kuò)大的問題，這就需要扶貧視角從絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變。扶貧的最終目的是要實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的目標(biāo)，因此扶貧對(duì)象也不僅僅要考慮絕對(duì)貧困戶，而且還要考慮低收入者，即相對(duì)貧困群體。

（二）扶貧方式出現(xiàn)新變化。從沭陽(yáng)的情況看，下一輪扶貧方式應(yīng)轉(zhuǎn)向發(fā)展式扶貧，即在對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行合理劃分的基礎(chǔ)上，對(duì)不同貧困農(nóng)戶采取不同發(fā)展策略，從而保證扶貧工作持續(xù)穩(wěn)定地開展。在宏觀上，對(duì)不同貧困類型采取不同的扶貧模式，如在沭陽(yáng)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，可以采取以整村推進(jìn)、片區(qū)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)等為主的開發(fā)式扶貧的模式，從而保障扶貧工作高效與持續(xù)發(fā)展。

（三）扶貧模式發(fā)生新變化。從沭陽(yáng)情況看，扶貧開發(fā)模式正在向多元化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。扶貧實(shí)踐表明，在扶貧的過程中，政府并非唯一的行動(dòng)者，貧困人口、市場(chǎng)組織、民間組織等都是扶貧中不可或缺的行動(dòng)主體。以政府為主導(dǎo)的多元扶貧主體組合，通過不同方式各自發(fā)揮自己的作用，多管齊下，可以促進(jìn)扶貧工作發(fā)展。

（四）資金扶持發(fā)生新變化。財(cái)政幫扶資金直接投入，較好解決貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金問題，有效帶動(dòng)貧困戶的脫貧。但過于依賴財(cái)政資金直接支持，脫貧主體的資金使用成本為零，容易造成資金使用的盲目性與低效率。因此，新一輪扶貧工作開展，有必要合理規(guī)范使用財(cái)政資金，采取財(cái)政幫扶資金直接投入與金融支持相結(jié)合的辦法。

三、“十三五”財(cái)政扶貧政策建議

（一）突出財(cái)政扶貧工作重點(diǎn)。要按照“標(biāo)準(zhǔn)再提高、重點(diǎn)再聚焦、內(nèi)涵再豐富、底線再織牢”的扶貧開發(fā)新思路，在扶持重點(diǎn)上突出解決相對(duì)貧困和整村推進(jìn)與片區(qū)開發(fā)扶貧問題；要探索建立精準(zhǔn)扶貧、精細(xì)化管理工作機(jī)制，在財(cái)政資金使用上健全資金管理使用方式，解決資金使用“撒胡椒面”問題，變“漫灌”為“滴灌”；加大“電商扶貧”扶持力度，積極創(chuàng)新財(cái)政扶貧與社會(huì)參與扶貧機(jī)制，提升財(cái)政扶貧資金效益。

（二）實(shí)行扶貧對(duì)象分類管理。對(duì)于那些喪失勞動(dòng)能力、殘疾、無(wú)法自救的貧困人口，將其納入最低生活、教育、衛(wèi)生保障體系，實(shí)行救濟(jì)式扶貧。對(duì)于那些缺乏技術(shù)、資金，因社會(huì)因素致貧的具有發(fā)展?jié)摿ω毨簦瑢?shí)行開發(fā)式扶貧，即加強(qiáng)貧困戶的能力建設(shè)，注重生產(chǎn)生活條件的改善和發(fā)展能力的培養(yǎng)，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)扶貧、智力扶貧、金融扶貧等有效做法。要防止資金直接發(fā)放到戶，要通過項(xiàng)目帶動(dòng)使財(cái)政扶貧受益到戶。

（三）加強(qiáng)金融扶貧力度。提高扶貧貸款發(fā)放額度，建議對(duì)大戶貸款的額度從原來(lái)的5萬(wàn)元提至8—10萬(wàn)元，不斷增強(qiáng)大戶的帶動(dòng)性，但要嚴(yán)格控制比例，大戶帶動(dòng)額度不得超過25%；對(duì)于貧困戶，建議將原來(lái)最高貸款額度從1萬(wàn)元提至2萬(wàn)元。同時(shí)，加強(qiáng)扶貧互助社管理，適當(dāng)增加資金互助合作社的啟動(dòng)資金；在運(yùn)營(yíng)管理上，要保證資金互助合作社的封閉性，加強(qiáng)自身的風(fēng)險(xiǎn)管理。

（四）推進(jìn)開發(fā)式扶貧。推進(jìn)開發(fā)式扶貧與地方產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，扶持低收入農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)融入農(nóng)民合作社等組織化體系之中。開發(fā)式扶貧應(yīng)采用體現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)的發(fā)展模式，重點(diǎn)在農(nóng)村發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、土地綜合整治、健全社會(huì)保障、創(chuàng)新金融扶貧貸款機(jī)制等方面先行先試先改，打造一批扶貧改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的示范典型。

（五）提高財(cái)政資金使用效率。合理分配啟動(dòng)資金與獎(jiǎng)補(bǔ)資金；優(yōu)化幫扶資金使用模式，優(yōu)化各參與主體的責(zé)任配置。各主體承擔(dān)的出資份額要與其能力相適應(yīng)，既要體現(xiàn)幫扶，又要保持適度。專項(xiàng)幫扶資金要與相關(guān)用于“三農(nóng)”的投入進(jìn)行協(xié)調(diào)配合，形成合力，著力解決好幫扶資金的使用與其他相關(guān)資金各自為戰(zhàn)、“兩張皮”的問題。要研究探索財(cái)政扶貧資產(chǎn)管理辦法，加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金管理和資產(chǎn)管理，使財(cái)政扶貧資金保值增值。

（六）完善社會(huì)救助和保障體系。健全社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)，防止返貧現(xiàn)象發(fā)生，主要通過實(shí)行教育救助、提高醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)、臨時(shí)救助與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合等方式。完善社會(huì)保障體系，可采取適當(dāng)提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵(lì)地方政府采取由地方財(cái)政給予保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼、建立地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等措施，保護(hù)投保農(nóng)戶的利益。

（作者單位：江蘇省沭陽(yáng)縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣聞