范曙光

摘要：現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)政策的目的是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益，提高農(nóng)民增收。資金的最終使用效益是項(xiàng)目審計(jì)的重點(diǎn)。首先要了解所審計(jì)的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，將項(xiàng)目專賬與原始大賬進(jìn)行比對(duì)，仔細(xì)檢查原始憑證，跟蹤項(xiàng)目資金流向。文章主要對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題展開(kāi)探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā);項(xiàng)目資金流向;農(nóng)業(yè)綜合效益

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)是指中央政府為保護(hù)、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益，設(shè)立專項(xiàng)資金對(duì)農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用的活動(dòng)。是我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的重要形式。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的任務(wù)是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保證國(guó)家糧食安全;推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，促進(jìn)農(nóng)民增收。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目包括土地治理項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

一、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的特點(diǎn)

（一）涉及面廣泛

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)容龐雜。第一大類的土地治理項(xiàng)目，既包括穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)基本農(nóng)田建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范工程、糧棉油等大宗優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)、良種繁育、土地復(fù)墾等中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目，也包括草場(chǎng)改良、小流域治理、土地沙化治理、生態(tài)林建設(shè)等生態(tài)綜合治理項(xiàng)目，中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目;第二大類的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目又包括經(jīng)濟(jì)林及設(shè)施農(nóng)業(yè)種植、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖等種植養(yǎng)殖基地項(xiàng)目，農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目，儲(chǔ)藏保鮮、產(chǎn)地批發(fā)市場(chǎng)等流通設(shè)施項(xiàng)目等眾多內(nèi)容。這對(duì)審計(jì)人員提出了很高的要求，需要充分掌握農(nóng)業(yè)、環(huán)境、水利等多方面專業(yè)知識(shí)，以便對(duì)項(xiàng)目的合理性和效益性發(fā)表準(zhǔn)確而富有建設(shè)性的審計(jì)意見(jiàn)。

（二）現(xiàn)階段績(jī)效是重中之重

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)政策從開(kāi)發(fā)到啟動(dòng)，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：以增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量為主要目前的重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)發(fā)階段、以增產(chǎn)增收為主要目標(biāo)的全面開(kāi)發(fā)階段以及已支持和促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主要目標(biāo)的轉(zhuǎn)型階段?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)政策的目的是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益，提高農(nóng)民增收。因此，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金的審計(jì)不能單單停留在資金是否到位、工程是否建成等中間環(huán)節(jié)，而應(yīng)該更多的關(guān)注資金的最終使用效益，如項(xiàng)目的設(shè)置是否合理、土地整理是否確實(shí)提高了土地質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否發(fā)揮了應(yīng)有的示范帶動(dòng)效應(yīng)等，某些項(xiàng)目效益情況在建成后需要審計(jì)人員予以長(zhǎng)期關(guān)注和跟蹤才能做出客觀評(píng)價(jià)，給決策機(jī)構(gòu)提供準(zhǔn)確的信息和依據(jù)。

二、主要實(shí)施的審計(jì)程序

（一）了解所審計(jì)的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目

所謂農(nóng)業(yè)“綜合”開(kāi)發(fā)，既指開(kāi)發(fā)方式的綜合，也包含資金來(lái)源的綜合、各部門協(xié)調(diào)行動(dòng)的綜合以及指標(biāo)效益的綜合。因?yàn)?，審?jì)人員不僅應(yīng)查閱項(xiàng)目檔案，了解項(xiàng)目基本情況，還應(yīng)組織召開(kāi)由縣農(nóng)發(fā)部門、項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參加的座談會(huì)，聽(tīng)取管理人員介紹項(xiàng)目建設(shè)的概況、取得的成績(jī)和存在的問(wèn)題;組織召開(kāi)受益農(nóng)戶、村委會(huì)干部、項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)人員參加的座談會(huì)，聽(tīng)取他們對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的不同看法和反映。通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)，傾聽(tīng)干部和群眾的呼聲，關(guān)注不同人員對(duì)同一問(wèn)題的不同反映，獲取有價(jià)值意見(jiàn)，找到項(xiàng)目建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)審計(jì)重點(diǎn)。

（二）應(yīng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查

前文提到，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)之一是關(guān)注最終的績(jī)效。因此，審計(jì)人員不應(yīng)僅只通過(guò)層層上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)做出評(píng)價(jià)，還應(yīng)通過(guò)實(shí)地勘察項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)與調(diào)查詢問(wèn)相結(jié)合來(lái)進(jìn)行。對(duì)照上級(jí)下達(dá)的項(xiàng)目計(jì)劃（或項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告）實(shí)地進(jìn)行清點(diǎn)，看項(xiàng)目的具體建設(shè)情況以及已建成項(xiàng)目設(shè)施發(fā)揮作用的情況，看是否存在已建項(xiàng)目被毀損、廢棄或無(wú)法正常發(fā)揮效用的現(xiàn)象，如倉(cāng)庫(kù)、道路是否實(shí)際已建成，寬度是否符合要求標(biāo)準(zhǔn);產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目工廠是否正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是否達(dá)到了設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力，產(chǎn)品銷路如何，是否帶動(dòng)農(nóng)民增收。把項(xiàng)目實(shí)施的效果與項(xiàng)目實(shí)施方案加以對(duì)照，求證項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性和真實(shí)性。

（三）將項(xiàng)目專賬與原始大賬進(jìn)行比對(duì)，仔細(xì)檢查原始憑證

根據(jù)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)管理辦法的要求，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的資金應(yīng)實(shí)行專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ茫瑫r(shí)實(shí)行財(cái)政無(wú)償資金縣級(jí)報(bào)賬制。在審計(jì)實(shí)踐中，項(xiàng)目實(shí)施單位往往無(wú)法做到專賬核算，通常僅根據(jù)原始憑證的復(fù)印件來(lái)做出一份項(xiàng)目的備查賬。因此，要求審計(jì)人員必須對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位的原始賬目進(jìn)行比對(duì)審核，尤其是必須檢查原始憑證，包括發(fā)票是否真實(shí)。應(yīng)查詢企業(yè)所在地的工商登記信息，如果發(fā)票開(kāi)具人已注銷、吊銷還在開(kāi)票，則需警惕經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的真實(shí)性。一旦發(fā)票被認(rèn)定是假的，結(jié)合業(yè)務(wù)的真?zhèn)?，需進(jìn)一步跟蹤資金流向，看是否存在套取資金、貪污行賄等問(wèn)題;發(fā)票的內(nèi)容是否與購(gòu)銷合同、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、實(shí)物一致;發(fā)票開(kāi)具人是否與購(gòu)銷合同的供貨方、資金匯入方、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告中的供貨方一致;如果發(fā)票中的內(nèi)容與購(gòu)銷合同不一致，資金匯入方與發(fā)票開(kāi)具人不一致，或者發(fā)票開(kāi)具人取得支票后直接背書(shū)，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的真實(shí)性值得懷疑。

（四）跟蹤項(xiàng)目資金流向

這主要從財(cái)政部門管理的專戶入手，根據(jù)縣級(jí)報(bào)賬的財(cái)務(wù)情況，沿著資金的流向軌跡，通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)合同、資金撥付申請(qǐng)書(shū)，分別對(duì)項(xiàng)目所涉及的資金撥付部門、項(xiàng)目的組織實(shí)施單位、工程的建設(shè)單位的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行延伸審計(jì)或調(diào)查。重點(diǎn)審查項(xiàng)目的前期工作費(fèi)和科技培訓(xùn)費(fèi)等是否被開(kāi)發(fā)主管部門挪作事業(yè)費(fèi)使用;審查資金撥付部門是否及時(shí)足額撥付項(xiàng)目資金，是否存在截留、挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)騙取項(xiàng)目資金的問(wèn)題，同時(shí)，也能發(fā)現(xiàn)下級(jí)財(cái)政虛假配套項(xiàng)目資金的問(wèn)題;審查建設(shè)單位項(xiàng)目支出的真實(shí)性，是否存在利用虛假工程結(jié)報(bào)而套取國(guó)家財(cái)政資金用于其他政府形象工程的問(wèn)題。

三、審計(jì)中的幾點(diǎn)體會(huì)

（一）項(xiàng)目建設(shè)、驗(yàn)收、檢查等環(huán)節(jié)流于形式

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目自80年代末實(shí)施以來(lái)，相關(guān)配套的法律法規(guī)、規(guī)章制度相對(duì)比較完善。無(wú)論是項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)、驗(yàn)收、檢查，還是財(cái)政資金的撥付、使用等均有一系列的體系和監(jiān)管。

然而在實(shí)際審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，體系雖然完備，但執(zhí)行過(guò)程中往往流于形式。盡管項(xiàng)目庫(kù)、項(xiàng)目建議書(shū)、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施方案等各類文件資料齊全，但存在項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際三者不一致情況;項(xiàng)目主管單位在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)存在走過(guò)場(chǎng)，未能嚴(yán)格按相關(guān)制度認(rèn)真履行職責(zé)的現(xiàn)象。

（二）項(xiàng)目建設(shè)不規(guī)范，項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和進(jìn)度無(wú)法得到保證

在實(shí)際審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)，盡管項(xiàng)目實(shí)施方案中，項(xiàng)目實(shí)施單位均提及工程應(yīng)公開(kāi)招投標(biāo)、應(yīng)進(jìn)行工程監(jiān)理等，但在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目實(shí)施單位往往以工程量較小或者企業(yè)管理不完備等理由，不進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，工程項(xiàng)目缺乏監(jiān)理，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督;更有甚者，部分項(xiàng)目實(shí)施單位虛報(bào)工程資金，以舊充新，以補(bǔ)償發(fā)票稅金的方式來(lái)獲得超出實(shí)付工程款的發(fā)票。

總之，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)作為我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的重要形式，各相關(guān)部門應(yīng)盡職盡責(zé)，確保發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，真正帶動(dòng)農(nóng)民增收，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。

（作者單位：山東省寧陽(yáng)縣人社局）