宗禾

1月22日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），被稱為首部針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的全國性指導(dǎo)文件。

該《意見》明確將土地經(jīng)營權(quán)分離出來，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了分類指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)指出：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。

交易市場是非盈利機(jī)構(gòu)

去年11月20日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出，要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

近年來，農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求明顯增長，許多地方建立了多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和服務(wù)平臺，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供了有效服務(wù)。

2008年，中國第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在成都建立，截至2012年年底，全國已有800多個(gè)縣市、1.3萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。林業(yè)系統(tǒng)成立了1200多家林權(quán)交易機(jī)構(gòu)。到2014年，全國有廣州等11個(gè)省級或省會城市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)。

截至2014年6月底，中國土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到3.8億畝，占全國耕地面積的28.8%，達(dá)到2008年土地流轉(zhuǎn)面積的3.5倍。其中，各類專業(yè)大戶達(dá)到367萬戶，還包括98萬個(gè)合作社。這些交易大部分由農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行，只有少部分是在土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行的，其主要原因就是交易服務(wù)機(jī)構(gòu)交易程序復(fù)雜、交易成本高等問題。

需求的增長并不能讓市場自覺形成完善的交易秩序，各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展并不平衡，其設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管都有待規(guī)范。有農(nóng)業(yè)部官員指出，交易機(jī)構(gòu)定位模糊、市場定位不統(tǒng)一是普遍問題。現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)有的是企業(yè)性質(zhì)，有的是事業(yè)單位，有的設(shè)立在國土部門，有的在農(nóng)業(yè)部門，還確實(shí)存在一部分以盈利為目的的機(jī)構(gòu)從事該項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)營。

《意見》明確，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場要由當(dāng)?shù)卣畬徟?/p>

市場建設(shè)以縣域?yàn)橹?/p>

現(xiàn)階段市場建設(shè)應(yīng)以縣域?yàn)橹?。確有需要的地方，可以設(shè)立覆蓋地（市）乃至?。▍^(qū)、市）地域范圍的市場，承擔(dān)更大范圍的信息整合發(fā)布和大額流轉(zhuǎn)交易。當(dāng)?shù)卣闪⒂上嚓P(guān)部門組成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會，承擔(dān)組織協(xié)調(diào)、政策制定等方面職責(zé)，負(fù)責(zé)對市場運(yùn)行進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。

“未來縣一級的交易市場將遍地開花?！币晃徊辉妇呙膶＜以诮邮苊襟w采訪時(shí)表示，現(xiàn)在各地成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的積極性高漲，但總體而言是無序且盲目的?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)主要發(fā)展縣一級的交易市場，也就是說原來打算在更高層面上建設(shè)交易市場的計(jì)劃，需要停下來進(jìn)一步斟酌。對于交易市場到底是以什么形式存在，也有了定論，只要是非盈利的，企業(yè)法人和事業(yè)法人都可以。

該專家表示，突出交易市場的公益性，意味著服務(wù)平臺作為企業(yè)掙錢以后不能分紅，但是現(xiàn)在交易市場沒有民營企業(yè)，國有企業(yè)承擔(dān)些社會責(zé)任是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，例如現(xiàn)在北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所等大型機(jī)構(gòu)在這方面協(xié)調(diào)得很好。至于各地的農(nóng)村土（林）地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，大多數(shù)組織形式都是事業(yè)單位，就更不存在這個(gè)問題了。

土地承包權(quán)不得流轉(zhuǎn)

《意見》強(qiáng)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員張?jiān)迫A指出，將土地經(jīng)營權(quán)從原有的土地承包經(jīng)營權(quán)中獨(dú)立出來，形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”格局，旨在讓土地在流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬更加清晰，流轉(zhuǎn)不會侵害農(nóng)戶承包權(quán)和集體土地所有權(quán)的利益。

“一塊土地從物質(zhì)上看不出來產(chǎn)權(quán)所屬，只有在權(quán)利系統(tǒng)里明確產(chǎn)權(quán)界定，才能保護(hù)農(nóng)戶和集體的利益?！睆?jiān)迫A解釋稱，集體土地所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)保護(hù)了集體所有的權(quán)利，而家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)亦不能流轉(zhuǎn)則是保護(hù)了個(gè)體承包方的權(quán)利。

《意見》提出，法律沒有限制的品種均可以入市流轉(zhuǎn)交易，但流轉(zhuǎn)交易的方式、期限和交易后的開發(fā)利用要遵循相關(guān)法規(guī)和政策。現(xiàn)階段的交易品種包括：農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、“四荒”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、小型水利設(shè)施使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)等8個(gè)門類。

流轉(zhuǎn)交易主體主要有農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、涉農(nóng)企業(yè)和其他投資者。農(nóng)戶擁有的產(chǎn)權(quán)是否入市流轉(zhuǎn)交易由農(nóng)戶自主決定，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或妨礙自主交易。一定標(biāo)的額以上的農(nóng)村集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)必須進(jìn)入市場公開交易。

除宅基地使用權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)戶持有的集體資產(chǎn)股權(quán)外，流轉(zhuǎn)交易的受讓方原則上沒有資格限制（外資企業(yè)和境外投資者按照有關(guān)法律、法規(guī)執(zhí)行）。

有望喚醒農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”

“這都是當(dāng)前我國農(nóng)村中最需要盤活的資產(chǎn)。”中國社科院農(nóng)村所研究員李國祥認(rèn)為，八類產(chǎn)權(quán)的入市交易，有望讓農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”蘇醒，極大增加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力。意見明確指出，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)類別較多，權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，承載功能多樣，適用規(guī)則不同，應(yīng)實(shí)行分類指導(dǎo)。

“農(nóng)村改革最核心的是產(chǎn)權(quán)改革?！鞭r(nóng)業(yè)部經(jīng)改司副司長黃延信接受采訪時(shí)表示，通過建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，可盤活農(nóng)村的各類生產(chǎn)要素，讓農(nóng)村的土地、房屋等以前靜態(tài)的資產(chǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在動(dòng)態(tài)的資本，并促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，不但增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，也可引導(dǎo)城市資本流向農(nóng)村。

隨著產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的發(fā)展，更多第三方提供的抵押融資、擔(dān)保以及資產(chǎn)評估等服務(wù)需求也會增加。張?jiān)迫A認(rèn)為：“針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供此類中介服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)還很少，政策監(jiān)管也存在空白，但隨著產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范性的提升和覆蓋面加強(qiáng)，配套服務(wù)領(lǐng)域也將逐步健全?！?/p>

不過在學(xué)者看來，目前最緊迫的任務(wù)應(yīng)該是修正有關(guān)農(nóng)村土地方面的法律。“自去年以來，國務(wù)院頒布了幾個(gè)允許土地流轉(zhuǎn)的文件，這些都可以指導(dǎo)工作，但是我國現(xiàn)有的《土地管理法》《擔(dān)保法》等都規(guī)定，農(nóng)村土地不能進(jìn)行出賣、抵押。沒有法律依據(jù)，相關(guān)工作的推進(jìn)將會很難。”河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉旗分析說。