解曉燕

摘要：公民參與政府公共決策是民主行政的邏輯起點(diǎn)。保持公眾有效參與政府回應(yīng)，加強(qiáng)政府與公民互動(dòng)成為政府公共決策的基本要求。近年來(lái)，公民政治參與不斷擴(kuò)大，公民在政府回應(yīng)工作中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，但目前我國(guó)公眾環(huán)境下政府回應(yīng)仍有諸多問(wèn)題和阻礙。政府有必要重視培養(yǎng)公民參與意識(shí)，建立完善有效的公開(kāi)和應(yīng)答機(jī)制確保公民通過(guò)正常渠道參與政府管理，發(fā)揮民主決策和民主監(jiān)督的作用，使政府公共決策更加科學(xué)民主。

關(guān)鍵詞：公民參與；服務(wù)型政府；回應(yīng)機(jī)制

二十世紀(jì)六七十年代西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)席卷全球的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，公民參與成為這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的核心內(nèi)容。這場(chǎng)改革促使公民越來(lái)越多的參與到公共管理中表達(dá)意愿并影響公共政策導(dǎo)向。當(dāng)前我國(guó)政府治理模式正處于由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的階段，走向善治的基礎(chǔ)是建立一個(gè)在公共決策過(guò)程中政府和公民之間有效互動(dòng)的機(jī)制。我國(guó)公民社會(huì)快速興起極大推進(jìn)了公民進(jìn)入公共領(lǐng)域參與解決公共問(wèn)題。在這一國(guó)際國(guó)內(nèi)背景下，隨著政府治理模式和公共決策體制的變革，政府和公民之間的關(guān)系正在發(fā)生變化。當(dāng)代政府治理趨向于多中心治理，公民是政府治理必不可少的組成力量。擴(kuò)大公民有序政治參與對(duì)建立新的政府治理模式，提高政府回應(yīng)力必不可少。積極的政府需要積極的公民塑造，積極的公民需要在政府治理社會(huì)的過(guò)程中培養(yǎng)。雖然我國(guó)社會(huì)主義基本制度為公民參與政府行政管理和公共決策提供了基本保證，但用于具體規(guī)范公民參與行為，暢通參與渠道，保障參與實(shí)施的制度卻不夠健全，不僅影響政策本身的科學(xué)性，而且伴隨著公眾政治訴求不斷上升，若公民參與和政府回應(yīng)失衡，將會(huì)加重社會(huì)矛盾。在我國(guó)公民參與快速發(fā)展的環(huán)境下，在政府公共決策中融入積極有序的公民參與，將公民參與納入政府回應(yīng)勢(shì)在必行。

一、概念界定

政府回應(yīng)指政府在公共管理中對(duì)公眾的需求以及社會(huì)問(wèn)題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過(guò)程[1]。政府回應(yīng)對(duì)象是社會(huì)公眾，回應(yīng)過(guò)程需要公民的參與，公民參與指公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)[2]。政府回應(yīng)以公眾利益為首要目標(biāo)，及時(shí)有效的滿足和引導(dǎo)公眾需求，為社會(huì)提供公共服務(wù)，同時(shí)也接受社會(huì)的監(jiān)督，體現(xiàn)了政府與公眾良好的合作關(guān)系。服務(wù)型政府以西方憲政主義理論體系中的“人民主權(quán)”思想為依據(jù)和基礎(chǔ)，以服務(wù)者為角色定位。以民為本的服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾訴求和社會(huì)發(fā)展有較強(qiáng)的感受和回應(yīng)能力。在從治理到善治的轉(zhuǎn)變中，構(gòu)建有效的服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制已成為經(jīng)濟(jì)全球化背景下我國(guó)政府改革的重要目標(biāo)。一個(gè)善治的政府應(yīng)該是公眾積極參與的政府，即回應(yīng)性強(qiáng)的政府[3]，服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制是回應(yīng)過(guò)程中各要素關(guān)系、機(jī)能的良性發(fā)揮和運(yùn)轉(zhuǎn)，在民主制度下產(chǎn)生，一定程度上也能推動(dòng)國(guó)家民主化演進(jìn)。

二、公眾參與和服務(wù)型政府回應(yīng)的內(nèi)在聯(lián)系

行政生態(tài)理論認(rèn)為政府和公眾處在同一個(gè)行政生態(tài)環(huán)境中，二者相互依存。只有公民參與和政府回應(yīng)二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一才能達(dá)到公眾利益最大化目標(biāo)和有效的社會(huì)治理。

（一）構(gòu)建服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制過(guò)程中公民參與的基礎(chǔ)和條件

1.理論基礎(chǔ)

（1）憲政主義理論體系

憲政主義是在資產(chǎn)階級(jí)革命的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，其基本內(nèi)涵包括制約政府權(quán)力和保障人民權(quán)利。斯科特·戈登認(rèn)為立憲主義要求對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行一定程度的限制，以保障人民權(quán)利和地位。西方思想家提出的“主權(quán)在民”、“社會(huì)契約論”、“天賦人權(quán)”、市民社會(huì)理論等都為限制政府職能邊界，體現(xiàn)公共利益和政治民主發(fā)展奠定思想基礎(chǔ)，為公民參與公共事務(wù)以及構(gòu)建服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制提供理論支撐。

（2）新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論所持有的價(jià)值觀重視公共服務(wù)、民主、公民權(quán)和公共利益[4]。政府的職能在于提供公共服務(wù)，不僅回應(yīng)公民各種利益訴求，還要確保為公共利益表達(dá)創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件，并建立社會(huì)共同責(zé)任?！罢乃姓呤枪瘛！毙姓賳T應(yīng)當(dāng)分享其權(quán)力給公民使其積極參與到平等的對(duì)話環(huán)境中，公民積極參與和政府有效回應(yīng)能夠進(jìn)一步喚起公民意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)政府回應(yīng)的肯定，保證公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)。這一理論為公民參與服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制構(gòu)建提供了有利的價(jià)值支撐。

（3）治理與善治理論

治理理論承認(rèn)政府存在的必要性，認(rèn)為公共管理的主體應(yīng)當(dāng)包括政府、公民個(gè)人、私人機(jī)構(gòu)等，在公眾認(rèn)可前提下形成多樣的權(quán)力中心互助合作治理社會(huì)。占主導(dǎo)地位的政府扮演引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者的角色，而公民作為參與者為善治的社會(huì)發(fā)展提供動(dòng)力。治理與善治理論順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展多元化和政治民主化的世界性趨勢(shì)。善治的本質(zhì)特征在于政府與公民合作管理公共事務(wù)，這是政治國(guó)家與公民社會(huì)的最佳關(guān)系狀態(tài)[5]?；貞?yīng)力越強(qiáng)的政府，其善治程度和水平越高。具有合法性、有效性、回應(yīng)性和責(zé)任性的政府服務(wù)是善治的重要特性。俞可平認(rèn)為沒(méi)有公民的積極參與合作，至多只有善政，而不會(huì)有善治[6]。

2.現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（1）政策環(huán)境為公民參與創(chuàng)造條件

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，各種社會(huì)問(wèn)題隨之出現(xiàn)，國(guó)家執(zhí)政理念變化促進(jìn)政府模式轉(zhuǎn)變，特別是黨政方針政策直接影響了我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的方向。我國(guó)正致力于構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府，這一目標(biāo)正是以公共利益為導(dǎo)向，服務(wù)大眾為宗旨的，公共政策的制定和執(zhí)行需要有公民的參與。

（2）政治參與實(shí)踐為公民參與提供經(jīng)驗(yàn)

從縱向來(lái)看，我國(guó)公民政治參與大致經(jīng)歷了由被動(dòng)到主動(dòng)，由革命與到建設(shè)的轉(zhuǎn)變過(guò)程，公民參與范式在政治體制改革中不斷變化，“政治參與擴(kuò)大是政治現(xiàn)代化的標(biāo)志?！盵9]公民參與的過(guò)程也是不斷尋求自身政治權(quán)利和政治義務(wù)平衡的過(guò)程，這將為更多公民參與政治鋪平道路。從橫向來(lái)看，政治參與群體不斷擴(kuò)大，農(nóng)民、企業(yè)家、大學(xué)生、媒體人等以不同形式與政府進(jìn)行不同程度的政治互動(dòng)。這些經(jīng)驗(yàn)將為今后公民參與構(gòu)建服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（二）公眾對(duì)服務(wù)型政府回應(yīng)的影響

從公眾參與的程度來(lái)看，完全自主式的公民參與能很好的體現(xiàn)公民政治權(quán)利和義務(wù)的相輔相成。公民能做到自覺(jué)控制，積極主動(dòng)介入政治系統(tǒng)當(dāng)中。在參與過(guò)程中表現(xiàn)穩(wěn)定，達(dá)到較好的參與效果，對(duì)政府回應(yīng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)有利[8]。公民配合程度高，政府便能較好的掌握社會(huì)公眾信息和公民切實(shí)的需求，提高回應(yīng)的針對(duì)性和公眾的滿意程度，也能節(jié)省政府回應(yīng)成本。參與程度較低的象征性參與和被動(dòng)式參與都是政府占主動(dòng)地位，由政府發(fā)布信息和宣傳教育，公眾意向很大程度上受到政府引導(dǎo)，此時(shí)政府的回應(yīng)效果不佳。

從公眾參與形式來(lái)看，常態(tài)的公眾參與如政治選舉、結(jié)社、輿論表達(dá)和基層自治等既是公民自我發(fā)展的需要，也是在制度框架內(nèi)與政府的互動(dòng)。理性合法有序的參與政治能激發(fā)公民參政的積極性和創(chuàng)造性，利于政府回應(yīng)公民訴求，從容應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題，維護(hù)公民合法權(quán)益。非常態(tài)政治參與發(fā)生在公民利益未得到滿足，問(wèn)題未得到政府有效解決的情況下，直觀反映出服務(wù)型政府回應(yīng)中的問(wèn)題，易造成公民對(duì)政府的信任危機(jī)，也會(huì)對(duì)政府回應(yīng)工作造成較大阻礙，對(duì)社會(huì)安定造成較大的破壞。

三、公眾環(huán)境下服務(wù)型政府回應(yīng)存在的制約性問(wèn)題

提高政府對(duì)公眾的回應(yīng)力，增強(qiáng)回應(yīng)的有效性是服務(wù)型政府的重要目標(biāo)，現(xiàn)實(shí)的政治過(guò)程中政府回應(yīng)的方式、程序和效果仍存在諸多問(wèn)題，影響公民利益最大化的實(shí)現(xiàn)。

（1）政府“自利性”造成政府回應(yīng)未能以公眾利益為導(dǎo)向。在政府部門利益或領(lǐng)導(dǎo)人自身利益的驅(qū)使下，政府表現(xiàn)出較強(qiáng)的自利性，偏離了其提供公共服務(wù)和公共利益最大化的取向，在此前提下，政府很難兌現(xiàn)承諾，對(duì)公眾訴求回應(yīng)的敏感度也會(huì)下降，造成回應(yīng)滯后、低效，不能很好的承擔(dān)起應(yīng)有的政府責(zé)任。

（2）政府信息公開(kāi)而不透明，全面卻不深入。政府信息公開(kāi)并不必然引起公眾參與，但信息公開(kāi)是公眾政治參與的前提[9]，也是政府回應(yīng)工作開(kāi)展的基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)中一些政府部門開(kāi)放程度偏低，對(duì)信息公開(kāi)的廣度和深度以及時(shí)效性把握不到位，不能使公眾有效了解政務(wù)。對(duì)政府工作的認(rèn)知有限會(huì)降低政府回應(yīng)的接受程度甚至產(chǎn)生嚴(yán)重不滿和不配合，進(jìn)一步影響了政府提供公共服務(wù)的效率，不利于政府與公眾的良性互動(dòng)。

（3）公眾參與冷漠或非理性參與導(dǎo)致政府回應(yīng)缺乏有效的互動(dòng)基礎(chǔ)。即使公眾參與意識(shí)和參與能力較以往有所提高，但在體制性因素、文化因素和公民個(gè)人素質(zhì)等的影響下仍有很多公民對(duì)無(wú)關(guān)自身的政治活動(dòng)表現(xiàn)出態(tài)度冷漠或消極參與。政府回應(yīng)得不到公眾有效配合，公共利益也無(wú)法得到有效維護(hù)。公民非理性參與產(chǎn)生的群體性事件、暴力威脅反抗和越級(jí)上訪可能使問(wèn)題嚴(yán)重并擴(kuò)大化，加大政府回應(yīng)工作的難度，同時(shí)也會(huì)造成更多人的效仿，不利于民主制度框架下公民理性參與范圍的擴(kuò)大。

（4）民間組織發(fā)展不夠成熟。民間組織是政府有序開(kāi)展回應(yīng)工作，實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化的重要力量。我國(guó)絕大多數(shù)民間組織由政府操縱，缺乏足夠的自主空間，加上民間組織所擁有的資源有限，并不能充分發(fā)揮其整合公眾利益，提高政府對(duì)公眾需求重視程度以及提高政府回應(yīng)效率的作用，影響政府回應(yīng)效力提升和公眾利益的實(shí)現(xiàn)。

四、構(gòu)建服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制的思路與對(duì)策

對(duì)服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)建立在政府與公民合作的關(guān)系上，針對(duì)公眾環(huán)境下政府回應(yīng)過(guò)程中的問(wèn)題和阻礙，需要從政府、公民和社會(huì)的角度著手解決。

1.政府是國(guó)家治理的核心，服務(wù)型政府更加突出了政府的服務(wù)職能和以公民為本、社會(huì)為本的執(zhí)政理念。處理好政府與公眾的關(guān)系是發(fā)揮政府職能的關(guān)鍵，而做好政府回應(yīng)工作又是改進(jìn)政府與公眾關(guān)系的關(guān)鍵。政府首先應(yīng)從自身做起加以解決。

（1）完善政府公共決策和信息公開(kāi)機(jī)制。電子政府是現(xiàn)代政府回應(yīng)的最主要載體，推行電子政務(wù)，利用其科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)性、便捷性完善政府決策和信息的輸入與輸出過(guò)程[10]，為公民提供了解政務(wù)工作和政策的平臺(tái)。所公開(kāi)的信息應(yīng)全面深入且透明化，保證公民所獲信息客觀有用，并做到公平公正，保證全體公民對(duì)政府信息的可獲得性。另外面向社會(huì)的民意訴求信息輸入工作也應(yīng)盡可能確保其廣度和深度，使政府公共決策更加科學(xué)民主，為民辦實(shí)事，從而增強(qiáng)政府的回應(yīng)性。

（2）完善政府回應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。服務(wù)型政府應(yīng)是對(duì)公民負(fù)責(zé)的政府，問(wèn)責(zé)能對(duì)政府回應(yīng)進(jìn)行有效制約。應(yīng)當(dāng)明確政府在回應(yīng)民意中的責(zé)任和權(quán)力，平衡政府回應(yīng)時(shí)的權(quán)責(zé)關(guān)系。落實(shí)回應(yīng)責(zé)任，對(duì)政府回應(yīng)工作的具體責(zé)任應(yīng)加以完整化和規(guī)范化。對(duì)有意回避公民訴求以及違反法律法規(guī)的回應(yīng)工作人員追究其法律責(zé)任，制約政府的自利性行為，減少政府回應(yīng)的不當(dāng)和失誤。

（3）及時(shí)主動(dòng)、靈活應(yīng)答公眾訴求。政府應(yīng)定期主動(dòng)獲取民眾意見(jiàn)和反饋，盡可能縮短信息處理周期?？山柚F(xiàn)代媒體技術(shù)，使公民對(duì)政府回應(yīng)工作進(jìn)度有處可查，形成有力的監(jiān)督。政府可將傳統(tǒng)回應(yīng)方式與現(xiàn)代回應(yīng)方式結(jié)合，對(duì)民眾意愿和需求分類處理應(yīng)答，必要時(shí)可借助非程序化方式與公民進(jìn)行問(wèn)題溝通和情感交流。另外在處理一些突發(fā)性公共事件時(shí)更應(yīng)靈活回應(yīng)，做好預(yù)警、應(yīng)急和事后恢復(fù)工作，在回應(yīng)突發(fā)案件的考驗(yàn)中提高回應(yīng)能力。也可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家有益經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)采用統(tǒng)一指揮、屬地負(fù)責(zé)、分級(jí)響應(yīng)和標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行機(jī)制回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題和公眾利益[11]。

（4）在政策上給予民間組織發(fā)展的自主空間。適當(dāng)放寬政策限制，激發(fā)民間組織活力，重視對(duì)民間組織的管理，適當(dāng)調(diào)撥資源給民間組織以財(cái)力、人力支持，動(dòng)員公眾積極加入民間組織，進(jìn)行自我控制和社區(qū)自治管理，減輕政府負(fù)擔(dān)，降低政府與社會(huì)溝通的成本。

2.公民支持和認(rèn)可是政府回應(yīng)的合法性基礎(chǔ)，同時(shí)公民也是政府提高回應(yīng)力的最大受益者，應(yīng)積極擴(kuò)大公民有序政治參與。

（1）公民應(yīng)努力提高政治參與的自覺(jué)性。包括對(duì)國(guó)家主人公身份的感知，對(duì)權(quán)利的運(yùn)用和義務(wù)的行使。借助合法渠道主動(dòng)理性的表達(dá)自身合理意愿和訴求，與政府共同協(xié)商解決問(wèn)題，對(duì)政府回應(yīng)不滿的情況下仍應(yīng)保持理性，控制情緒，多渠道尋求溝通解決的辦法。堅(jiān)持對(duì)政治知識(shí)的學(xué)習(xí)和國(guó)內(nèi)外政治事件的關(guān)注，自覺(jué)培育公民精神，承擔(dān)起公民責(zé)任。

（2）積極參與公民活動(dòng)，提高政治參與能力。公民應(yīng)不斷融入政治參與文化中，對(duì)政治系統(tǒng)做出積極取向，在政治系統(tǒng)中與政府互動(dòng)，對(duì)政治權(quán)力施加適當(dāng)?shù)挠绊?，?duì)所接受的公民文化教育進(jìn)行實(shí)踐和檢驗(yàn)。監(jiān)督政治權(quán)力的執(zhí)行，必要時(shí)依法抗?fàn)?。在活?dòng)中獲取經(jīng)驗(yàn)，提高政治是非判斷和機(jī)會(huì)選擇的能力、表達(dá)意愿的能力。積極加入民間社會(huì)組織增強(qiáng)與政府互動(dòng)的影響力，借助合力向政府傳達(dá)意愿，提升公民政治參與的效能感，也為政府回應(yīng)提供便利。

本文在公民參與和政府回應(yīng)相關(guān)理論的基礎(chǔ)上分析了公民與政府的關(guān)系，有公民政治參與才有政府回應(yīng)，有政府回應(yīng)才能更好的促進(jìn)公民參與。良性的參與和回應(yīng)關(guān)系是政府與公眾合作的前提，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建服務(wù)型政府才能最終促進(jìn)公民權(quán)和公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)。并試圖從公民和政府兩方面探討服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制建設(shè)存在的阻礙和針對(duì)性建議。從而闡明本文的結(jié)論：作為回應(yīng)主體的政府要把握好回應(yīng)的層次，特別是積極應(yīng)對(duì)在社會(huì)管理和服務(wù)中遇到的新問(wèn)題，以及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新。作為回應(yīng)客體、參與主體的公民要主動(dòng)把握參與機(jī)會(huì)，并承擔(dān)其公民責(zé)任，推動(dòng)民主化政府建設(shè)。改革實(shí)踐已經(jīng)證明，政府回應(yīng)力的提升是提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，贏得民心的現(xiàn)實(shí)要求。公民積極理性參與服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制的構(gòu)建和完善是我國(guó)政府治理改革的重要推動(dòng)力。（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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