[摘要] 土地發(fā)展權(quán)是研究土地使用問題的理論基礎(chǔ)。本文利用文獻(xiàn)研究和比較研究的方法，從土地發(fā)展權(quán)的提出、定義、權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利主體、分配方式五個(gè)方面全面分析和歸納了目前國內(nèi)研究現(xiàn)狀，總結(jié)土地發(fā)展權(quán)在我國的理論發(fā)展路徑，并提出具有現(xiàn)實(shí)意義的研究問題。

[關(guān)鍵詞] 土地發(fā)展權(quán)；權(quán)利性質(zhì)；權(quán)利主體；分配方式

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.38

目前，我國已有不少學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角和法學(xué)視角對(duì)土地發(fā)展權(quán)著手研究，研究內(nèi)容涵蓋：土地發(fā)展權(quán)的提出、定義、權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利主體、增益分配等。

1 土地發(fā)展權(quán)的提出

土地發(fā)展權(quán)的雛形是采礦權(quán)，對(duì)土地各部分權(quán)利分離而將采礦權(quán)獨(dú)立出售[1] ，在這種思路的啟發(fā)下，土地發(fā)展權(quán)逐漸形成。

柴強(qiáng)（1993） [2] 認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的設(shè)立使得土地所有權(quán)的范圍是以依法取得土地所有權(quán)時(shí)的權(quán)利狀態(tài)或正常使用價(jià)值為限，此后若想提高土地利用集約度或變更土地使用性質(zhì)則屬于發(fā)展權(quán)。也就是說，土地發(fā)展權(quán)是由于對(duì)土地用途或者土地利用集約程度的限制而產(chǎn)生的。胡蘭玲（2002） [3] 、劉國臻（2007） [4] 都同意這種看法。而黃祖輝等（2002）[5] 更加明確地指出，土地發(fā)展權(quán)是因限制土地發(fā)展而形成的，若無限制，則無土地發(fā)展權(quán)一說。楊明洪等（2004） [6] 繼承并發(fā)展了這個(gè)觀點(diǎn)，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生不僅需要限制土地用途的機(jī)制，而且要等到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度后，土地使用價(jià)值顯現(xiàn)，土地發(fā)展權(quán)才真正形成。陳柏峰（2012） [7] 認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是由于國家行使管制權(quán)限制土地開發(fā)利用。

總之，各種研究對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的形成機(jī)制具有相似的看法，認(rèn)可或一定程度上同意，由于土地的使用性質(zhì)或利用集約程度受到限制，土地發(fā)展權(quán)才會(huì)出現(xiàn)。土地發(fā)展權(quán)是在土地權(quán)利由平面走向立體、由靜態(tài)轉(zhuǎn)為動(dòng)態(tài)的過程中產(chǎn)生的 [8] 。

2 土地發(fā)展權(quán)的定義

關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的定義，觀點(diǎn)主要分成兩派。以沈守愚（1998） [9] 、楊明洪等（2004）[6] 、劉國臻（2007）[10] 為代表的學(xué)者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是變更土地用途的權(quán)利。這是一種狹義的土地發(fā)展權(quán)，僅考慮在時(shí)間維度上對(duì)土地的發(fā)展。其中，劉國臻雖然也談到了空間維度上的土地發(fā)展，但是他認(rèn)為，土地立體發(fā)展屬于空間權(quán)，它與動(dòng)態(tài)的土地發(fā)展權(quán)是相互獨(dú)立的。而以胡蘭玲（2002）[3] 、王海鴻等（2007） [11] 、劉明明（2008）[12] 、陳柏峰（2012）[7] 、張鵬（2013） [13] 為代表的學(xué)者則提出了廣義的土地發(fā)展權(quán)，他們認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是為土地探求更大發(fā)展機(jī)會(huì)的權(quán)利，包括變更土地用途和提高土地利用集約程度兩方面，考慮了時(shí)間和空間兩個(gè)維度。廣義的土地發(fā)展權(quán)觀點(diǎn)獲得了更多學(xué)者的贊同，也比較契合國外的主流觀點(diǎn)。

3 土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利性質(zhì)

在土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利性質(zhì)中，研究的焦點(diǎn)往往集中在“土地發(fā)展權(quán)是否獨(dú)立于土地所有權(quán)而存在”的問題上。目前，較多的學(xué)者贊同土地發(fā)展權(quán)的獨(dú)立性。梁慧星（1996） [14] 指出，土地發(fā)展權(quán)是一種可與土地所有權(quán)分離的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，肯定了其獨(dú)立的物權(quán)屬性。胡蘭玲（2002）[3] 、劉國臻（2007）[4] 、王海鴻等（2007）[11] 也持相同觀點(diǎn)。但是，也有不少學(xué)者認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)不具備完全的獨(dú)立性，或附屬于土地所有權(quán)，亦或與土地所有權(quán)有關(guān)聯(lián)。楊明洪等（2004）[6] 將土地發(fā)展權(quán)視作土地所有權(quán)權(quán)利束的子權(quán)利。劉俊等（2012） [15] 認(rèn)為我國的土地發(fā)展權(quán)是國有土地所有權(quán)五項(xiàng)權(quán)能之一，是土地收入權(quán)的延伸和組成。這類觀點(diǎn)被陳柏峰（2012）[7] 概括為“土地發(fā)展權(quán)派生論”，即主張土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的派生權(quán)利。而劉明明（2008）[12] 引用國外的法院判決，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)仍然是土地所有權(quán)的一部分，僅具有相對(duì)獨(dú)立性。張期陳等（2010） [16] 認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)可以從土地產(chǎn)權(quán)束中分離出來，但不可完全分割。兩位在“土地發(fā)展權(quán)派生論”的基礎(chǔ)上承認(rèn)了土地發(fā)展權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性。

一些學(xué)者同意或默認(rèn)土地發(fā)展權(quán)的獨(dú)立與否問題與土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利歸屬有關(guān)，因此，土地發(fā)展權(quán)的獨(dú)立性問題作為權(quán)利歸屬問題和收益分配問題的一個(gè)可能影響因素，受到廣泛關(guān)注和研究。

4 土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體

關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體的研究是從理論上的定義定性向現(xiàn)實(shí)中實(shí)際問題過渡的橋梁，也是權(quán)利所帶來的增值收益如何分配的首要依據(jù)，因此，確定土地發(fā)展權(quán)歸屬主體至關(guān)重要，具有較大的研究價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

王永莉（2007） 對(duì)國內(nèi)當(dāng)時(shí)已有的研究整理歸納，認(rèn)為主要可以分成單一權(quán)利主體派和二元權(quán)利主體派兩大類。單一主體派主張全部歸國或全部歸私，二元主體派強(qiáng)調(diào)國有土地的發(fā)展權(quán)歸國、農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)歸私。王永莉的這種分類方式在整體上指出了目前國內(nèi)研究的分歧所在，但是，她所列舉的主張全部歸私的幾位學(xué)者的研究，都僅僅談到了農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)應(yīng)歸土地所有權(quán)人（即農(nóng)村集體）所有，他們并不否認(rèn)國有土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人（即國家）所有，也就是說，他們其實(shí)也贊成二元主體論。因此，這樣的分類方式會(huì)有重復(fù)。

其實(shí)，土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利歸屬只有兩種可能性，歸國家或者歸土地所有權(quán)人。由于我國城市土地的所有者是國家，因此不管選擇哪種，城市土地的發(fā)展權(quán)最終都是屬于國家。那么，主要的分歧就集中在農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)歸屬問題。本文對(duì)于土地發(fā)展權(quán)歸屬問題的歸納和分析，也主要聚焦于農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)。根據(jù)《土地管理法》的要求，目前，集體土地被征收時(shí)按原用途補(bǔ)償，也就是說，我國實(shí)際上等同于實(shí)行農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)歸國。這種政策，贊成方和反對(duì)方都存在，至于理由，亦有從不同視角出發(fā)的不同觀點(diǎn)。

土地發(fā)展權(quán)獨(dú)立與否是一些學(xué)者判斷權(quán)利歸屬的一個(gè)依據(jù)。楊明洪等（2004）[6] 、劉明明（2008）[12] 認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)不具備完全獨(dú)立性，是土地所有權(quán)的組成部分，并將此作為農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸所有權(quán)人（即農(nóng)村集體）所有的判斷依據(jù)。張期陳等（2010）[16] 認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)束中可分離但不可完全分割的部分，并剖析了土地發(fā)展權(quán)中“權(quán)”字的含義，認(rèn)為該“權(quán)”指的是農(nóng)村集體享有的權(quán)利而非國家政府帶有行政性質(zhì)的權(quán)力。

但是，也有很多學(xué)者沒有提到或者不認(rèn)同兩者之間的聯(lián)系，而從其他視角解釋了他們判定權(quán)利主體的依據(jù)。

認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸國有的學(xué)者中，胡蘭玲（2002）[3] 、陳柏峰（2012）[7] 認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是獨(dú)立的，但沒有將其獨(dú)立性作為歸屬于國家而不是所有權(quán)人的判斷依據(jù)。陳柏峰借鑒孫中山《三民主義》中的觀點(diǎn)，認(rèn)為土地增值包括自力增值和外力增值，更改用途所帶來的增值是社會(huì)共同努力的結(jié)果，屬于外力增值 ，不應(yīng)由所有權(quán)人私人獨(dú)享。張良悅（2007） [19] 沒有明確指出土地發(fā)展權(quán)是否獨(dú)立，他認(rèn)為政府應(yīng)該擁有轉(zhuǎn)換土地用途的控制權(quán)，否則農(nóng)民受短期利益誘惑，會(huì)過度出讓土地，并造成嚴(yán)重的生態(tài)問題和糧食、就業(yè)、社會(huì)保障問題。

認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸私有的學(xué)者中，劉國臻（2007）[4] 承認(rèn)土地發(fā)展權(quán)的獨(dú)立性，在他早期的研究 中，強(qiáng)調(diào)對(duì)原土地增加投入但使用性質(zhì)不變的發(fā)展權(quán)歸農(nóng)村集體，而使用性質(zhì)改變的仍歸國家，總體偏向歸國的思想，但是，后期的研究[10] 中，強(qiáng)調(diào)土地發(fā)展權(quán)的私權(quán)性，認(rèn)為國家的角色是政治組織而不是市場(chǎng)主體，因此農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)應(yīng)該全部歸私。他指出，由于我國兩種不同所有權(quán)的土地存在明顯的地域界限，因此不會(huì)產(chǎn)生類似于英國由于土地區(qū)位不同而導(dǎo)致的不國有就不公平現(xiàn)象。但是，他的這種觀點(diǎn)，沒有考慮農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)的區(qū)位不均等可能帶來的不公平，亦有不全面之處。王海鴻等（2007）[11] 直接指出，土地發(fā)展權(quán)是否獨(dú)立或附屬于土地所有權(quán)的問題與土地發(fā)展權(quán)是否歸屬于土地所有權(quán)人無關(guān)，他認(rèn)為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸私，并且是歸屬于農(nóng)民而不是農(nóng)村集體，否則易造成主體虛位和權(quán)力尋租，而且，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)有效期長，具備準(zhǔn)所有權(quán)的性質(zhì)，因此，權(quán)利主體為農(nóng)民是最合適的。

其實(shí)，農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)歸國還是歸私的分歧原因在于研究者從不同的側(cè)重點(diǎn)分析問題，主張歸國的學(xué)者往往看重公平的原則，而主張歸私的學(xué)者則注重效率、保護(hù)權(quán)利，他們認(rèn)為國家的介入是混淆了行政主體權(quán)力和市場(chǎng)主體權(quán)利的關(guān)系。

5 土地發(fā)展增益的分配方式

土地發(fā)展增益如何分配直接關(guān)系到國家政府、地方政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的真實(shí)收益情況，是實(shí)踐中的重要問題。綜合了目前已有的研究，大多數(shù)學(xué)者雖然在權(quán)利歸屬問題上因?yàn)閷?duì)公平或效率有不同的側(cè)重而存在分歧，但是在增益分配上又往往希望兩者兼顧。

贊成農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)歸國的學(xué)者中，張良悅（2007）[19] 將土地發(fā)展增益分為兩部分，認(rèn)為土地用途改變帶來的收益應(yīng)歸土地所有者（這與周誠（2003）[18] 的觀點(diǎn)相悖），經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收益應(yīng)歸社會(huì)公眾，主張雖然發(fā)展權(quán)歸國，但發(fā)展增益不通過政府而直接分配給不同主體。但是他的分配方式可能會(huì)因難以分清兩部分利益而較難操作。陳柏峰（2012）[7] 分析了英國和美國權(quán)益分配的實(shí)質(zhì)，認(rèn)為英國先通過將發(fā)展權(quán)收歸國家獲得大部分土地發(fā)展增益，再通過公共財(cái)政調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)增益的社會(huì)共享，而美國則通過發(fā)展權(quán)的私有化將土地發(fā)展增益強(qiáng)制分配給所有發(fā)展權(quán)擁有者，實(shí)現(xiàn)增益的社會(huì)共享，兩者殊途同歸。我國目前的模式與英國類似，且應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持，但是因?yàn)樽陨淼陌l(fā)展特色，需要從總的發(fā)展收益中分配部分給沒有被征地機(jī)會(huì)（也就是土地用途無法更改又沒有發(fā)展增益補(bǔ)償）的農(nóng)民，或者增加土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)貼，或者建立農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)基金，通過再分配實(shí)現(xiàn)增益的社會(huì)共享。

贊成農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)歸私的學(xué)者中，楊明洪等（2004）[6] 提倡使用“片區(qū)綜合補(bǔ)償價(jià)”，即體現(xiàn)土地區(qū)位價(jià)值的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)。萬磊（2005） [21] 認(rèn)為政府應(yīng)對(duì)土地發(fā)展權(quán)所有者征稅。劉明明（2008）[12] 指出，由于農(nóng)地區(qū)位不同，農(nóng)地所有者實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的機(jī)會(huì)不均等，要對(duì)沒有實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)機(jī)會(huì)的農(nóng)民給予補(bǔ)償，這與陳柏峰的再分配思路相似。張期陳等（2010）[16] 首先批判了歸國派（如陳柏峰）將土地發(fā)展增益歸功于城市化、進(jìn)而要求全社會(huì)共享增益的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為，若把所有國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入一個(gè)系統(tǒng)中整體看待，則系統(tǒng)中各成員所有分享的是全部的城市化收益，而非僅僅農(nóng)地發(fā)展增益，否則，農(nóng)民的收益被分享了，農(nóng)民卻又分享不到城市中的各項(xiàng)保障和利益，也是不公平的。張期陳等建議政府作為行政權(quán)力主體，利用政策規(guī)定農(nóng)地?cái)?shù)量的利用上限，防止農(nóng)村集體或個(gè)人因追逐增益而過度開發(fā)農(nóng)地的行為。以上學(xué)者中，除了楊明洪外都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在歸私的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)節(jié)或限制，這是他們想在保障效率同時(shí)兼顧公平的思想體現(xiàn)。

6 總結(jié)

除了以上提到的這些研究方面，也有不少學(xué)者對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的運(yùn)作方式[劉國臻（2007）[4] 、王海鴻等（2007）[11] ）、定價(jià)（張鵬等（2013）[13] ）、類型（張鵬等（2013）[13] ）以及國外已有的土地發(fā)展權(quán)模式（臧俊梅等（2010）[22] ]進(jìn)行了研究。未來對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的研究方向，除了繼續(xù)探究其權(quán)利歸屬和增益分配外，也將集中于其具體運(yùn)作方式（例如土地發(fā)展權(quán)的移轉(zhuǎn)、征購）等具有現(xiàn)實(shí)意義的問題。

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[作者簡介] 楊笛韻（1989— ），女，浙江寧波人、華東師范大學(xué)商學(xué)院碩士研究生在讀。研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。