[摘要] 社會救助是社會保障中的最后一道防線，社會救助的提供者有兩個，一個是政府，一個是非政府組織，這兩者在資源上各有不同。文章以資源交換理論為基礎(chǔ)，闡述了社會救助中政府與非政府組織在資源上存在的優(yōu)勢，并分析了當(dāng)前兩者協(xié)作發(fā)展中所存在的問題，最后為我國社會救助中政府與非政府組織協(xié)作機制的建立，提供一些可行的意見。

[關(guān)鍵詞] 資源交換理論；社會救助協(xié)作機制；政府與非政府組織

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.015

1 引言

中國是一個多災(zāi)多難的國家，同時也是一個充滿著溫暖的國家，一方有難八方支援是這個古老國家在災(zāi)難到來后所表現(xiàn)出的一種現(xiàn)象。在社會救助中，政府與非政府組織發(fā)揮著重要作用。這兩者相互發(fā)揮各自的優(yōu)勢，相互協(xié)作，才能更好地解決弱勢群體的困難。但是由于存在的種種原因，使得很多救助措施沒有落實到位，影響著救助的完成質(zhì)量。

2 以資源交換理論為基礎(chǔ)的社會救助協(xié)作機制

2.1 社會救助

當(dāng)天災(zāi)人禍降臨到某人某地，造成某部分人群的基本生活得不到保障時，國家或其他社會主體就會給予他們精神或物質(zhì)上援助，而在給予援助的過程中所使用的各種措施就是社會救助。社會救助的發(fā)展需要政府與非政府組織之間的密切協(xié)作。

社會救助是社會保障的最后一道防線，主要是給低收入人群和困難者們提供最低生活保障。社會救助的救助內(nèi)容主要有最低生活保障救助、特困人員供養(yǎng)救助、遭受自然災(zāi)害的人群救助、醫(yī)療救助、教育救助、上崗就業(yè)救助、臨時的救助。

2.2 非政府社會救助

非政府組織是個舶來品，到目前為止都沒有統(tǒng)一的定義。它最初形成的地點是在西方。這個詞第一次被引用是在1945年6月，非政在聯(lián)合國憲章中的第71條。聯(lián)合國為這個詞定義為，非政府性的自愿公民組織。在我國，非政府組織是指民間組織 。

從國內(nèi)外對非政府組織的理解上來看，他們的理解都可以歸納為這幾個共同點：有組織、政府以外、非營利性的、志向和愿望共同作用下的、帶有公益性色彩的。在我國，非政府組織的分類主要以組織的性質(zhì)和體質(zhì)、法律地位、活動的領(lǐng)域、活動的范圍為準(zhǔn)。

法律上把非政府組織分為了三種。第一種是法定非組織政府，這些法定非政府組織主要有社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位三種。這些非政府組織是在各級民政部門是已經(jīng)登記注冊了的，也就是說，它們的身份已被官方認(rèn)定，并擁有了法律地位。第二種是草根非政府組織。指的是沒有被官方承認(rèn)，沒有法律地位的組織。這第二種組織是最接近非政府組織這個性質(zhì)的組織，其大部分來自民間，由民間自發(fā)地組建而成。第三種為準(zhǔn)政府組織。第三種類型的組織較為復(fù)雜，非政府的特性混雜，既有政府性，又有非政府性。像沒有劃清界限的業(yè)主委員會、網(wǎng)商社團等。

2.3 資源交換理論

資源交換理論至今沒有一個可以被確定的含義，但在對眾多理論的歸納中得出，資源交換理論是指，在組織無法生產(chǎn)出自己需要的物品時，就需要通過本組織外的組織或個人去獲得所需品，而這個組織就和提供所需品的組織或個人有了資源上的依賴關(guān)系。

交換的作用，就是使交換者經(jīng)濟或心理的效益達到最大化，在交換者為所需品與其他組織或個人發(fā)生資源依賴關(guān)系時，通常會考慮資源依賴關(guān)系的建立值不值得，它的收益能否超出成本這兩個問題。

資源交換類型一般有：與金錢有關(guān)的，如利率互換、貨幣互換、股份互換等。與人力有關(guān)的，如人力互換、人才互換等，這個就像古代打仗時的有條件“借兵”。還有其他的互換類型如，信用互換、客戶資源互換、期權(quán)互換等。

影響資源交換理論的因素有重要程度、可替代性、擁有者偏好、迫使對方提供資源的能力四個。每個組織都存在著重要程度不同的資源，在不同時期不同地點，資源的重要程度也會發(fā)生改變。例如，在通常情況下，金子的重要程度會比水的高，而在沙漠在缺水的地方，金子就顯得不如水重要。再者是資源的可替代性，當(dāng)組織所需資源的獲得途徑只有一條時，組織對資源提供者的資源依賴性就很強，與資源擁有者之間的協(xié)調(diào)性就會很強。當(dāng)組織所需資源的獲得途徑有多條時，組織對資源擁有者的依賴性就弱。資源擁有者的偏好對資源的獲得造成很大的影響，資源擁有者的意識、形態(tài)、偏愛都會影響資源是否獲取成功或獲得的難易程度。迫使對方提供資源的能力是決定組織對資源擁有者依賴程度高低的關(guān)鍵因素。一個組織讓資源擁有者服從，屈服的能力越強，這個組織對對方的資源依賴程度就越低，反之越高。

2.4 以資源交換理論為基礎(chǔ)的社會救助

社會救助的兩大主體分別為政府與非政府組織，由于兩者的資源不同，所以在社會救助中存在著各異的優(yōu)勢。

2.4.1 政府優(yōu)勢

政府利用稅收等手段獲取資金，其“迫使對方提供資源的能力”很強，可以保證救助資源的穩(wěn)定性。在災(zāi)難過后，所實施的搶救措施、衣食住行措施、防疫措施等都需要消耗大量的資源，有效穩(wěn)定的資源來源，是保證社會救助過程穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。

政府以法律政策為手段，可以保證資源的到達速度和發(fā)放的有效性，避免了拖拉或資源被私吞的現(xiàn)象發(fā)生。國家從宏觀角度對社會進行調(diào)整，有利于救助體系的完善和諧。由于各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同、救助標(biāo)準(zhǔn)不同、需要救助的原因不同，給救助帶來了困難，為保證救助的公平性和有效性，政府借助自身優(yōu)勢，制定相應(yīng)的宏觀政策解決上述困難。

2.4.2 非政府組織優(yōu)勢

非政府組織是社會救助的一大主體，其資源主要來源于民間。非政府組織在籌資渠道上比政府要多，可以彌補政府財政的一時短缺。非政府組織獲得資源的最根本的因素是社會價值觀與社會責(zé)任心的驅(qū)使，在這種因素的趨使下，各界人士會做出捐款、提供無償服務(wù)的舉動，以滿足心里對真善美的追求。

由于國家財力有限，無法將救助措施完全覆蓋到需要它的地方，在此情況下，非政府組織就彌補了政府救助的不足。政府在實施救助的過程中，注重公平性，注重如何為困難者爭取到他們應(yīng)有的權(quán)利。非政府組織由于來源于民間，對民間的百態(tài)體會得更深，在救助措施的實施上，可以做到相對微觀，給予弱勢群體資源和心理上的支持，相比政府救助顯得更為細(xì)致、貼心。

在政府實施救助的過程中，由于種種的不定性因素，救助過程可能會受到阻礙，以致引起被救助者的不滿。而此時非政府組織救助就可以起到保護政府免受輿論傷害，維護政府形象的作用。

非政府組織處在弱勢群體與政府之間，可以發(fā)揮自身的中介作用。由于非政府組織來源于民間，而政府的救助措施是從大局出發(fā)，所以對各種情況的了解不是很細(xì)致。非政府組織可以成為政府的眼睛和耳朵，將弱勢全體的情況反映到政府中，幫助政府制定出相應(yīng)的救助政策。

非政府組織發(fā)自民間，一切資源的提供都是無償?shù)?，其救助行為是一種奉獻精神和人道主義情懷的表現(xiàn)。非政府組織救助的形成原因，是于人類心底對真善美的追求。這種純粹的因?qū)叟c美的追求而形成的組織，可以解決政府由于“經(jīng)濟人”的特性對弱勢群體的忽視和冷漠的問題。

非政府組織可以保護弱勢群體的權(quán)益。有弱勢群體就必然有強勢群體，強勢群體一般是市場上的成功者和政府，弱勢群體權(quán)益的維護的本質(zhì)就是要與這兩種類型群體抗?fàn)?，非政府組織人員的組成較為復(fù)雜，解決問題的方法和途徑多而廣，在幫助弱勢群體維權(quán)時，常常達到快、好、到位的目的。

非政府組織的成員來自民間，大部分人附帶著專業(yè)的知識或技能，其專業(yè)性很強，能很好很快地解決在救助過程中所遇到的問題。

3 我國社會救助中政府與非政府組織的協(xié)作現(xiàn)狀分析

社會救助的發(fā)展需要政府與非政府組織之間的密切協(xié)作。但非政府組織在行事中比較低調(diào)謹(jǐn)慎，在很多情況中不愿與政治有牽連，所以使得我國非政府組織與政府的協(xié)調(diào)性不高。非政府組織的大量出現(xiàn)，使得政府的權(quán)威受到損害，而非政府組織行事的低調(diào)謹(jǐn)慎，讓政府與其溝通的意愿變得困難。

3.1 資源整合不足 資金利用率不高

資源包括資金、信息、服務(wù)、權(quán)威等，政府與非政府組織在資源的擁有上，存在差異，例如政府擁有法律權(quán)威，而非政府組織不具備這個資源，非政府組織的資源獲得渠道相比政府的要多，這是政府不具備的資源。

政府對“法律權(quán)威”這種資源的利用不充分，沒有很好的幫助非政府組織創(chuàng)造一個好的發(fā)展機會，使得非政府組織發(fā)揮不了它應(yīng)有的效用。

我國是一個多災(zāi)多難的國家，而資金資源救助是所有救援資源的主體。資金不足是政府與非政府組織共同面臨的一個問題。政府用于社會救助的資金隨著經(jīng)濟的發(fā)展而逐漸增多，然而強者越強，弱者越弱，社會上需要救助的弱勢群體的需求也在加大，政府的有限資源難以滿足弱勢群體的需求。近年來，非政府組織的數(shù)量在不斷地擴大，但在資源上是非常拮據(jù)的，其資源的來源很不穩(wěn)定，使他們提供資源的能力相對政府來說是極弱的，資金不足是非政府組織普遍存在的問題。

3.2 兩者協(xié)作空間小

政府利用法律手段或各種財政來源手段，在災(zāi)難突然降臨后，能及時有效地為受難者提供幫助。而非政府組織由于財政來源途徑廣、專業(yè)性強、措施貼民心等優(yōu)勢，成為社會救濟不可缺少的一部分。這兩者如能很好地協(xié)調(diào)，就能使救助變得有效，更能使弱勢群體得到保障。

根據(jù)以往的情況看，在救助過程中，政府方面對非政府組織持有不信任態(tài)度。將非政府組織的工作如數(shù)攬下，使得非政府組織的效用被制約。政府與非政府組織彼此之間沒有溝通合作的措施，在災(zāi)難發(fā)生后，政府才是災(zāi)難救助中的絕對主導(dǎo)者，非政府組織能參與的地方很少。

再者，政府與非政府組織之間合作的機會和密切程度與災(zāi)害嚴(yán)重程度成正相關(guān)。非政府組織一般只參與重大的災(zāi)害救助活動，在其他小型災(zāi)難中，非政府組織很少參與。

3.3 政府與非政府的協(xié)作方式單一

在很多情況下，政府與非政府組織的合作方式有以下三個：一是政府提供救助對象，非政府組織提供資源。二是非政府組織主動參與到政府所實行的救助項目中，為項目提供各種資源。三是監(jiān)督政府救助措施的實施。

由于很多非政府組織的實力偏弱，且不愿涉足政治。在政府與非政府的合作中，只有實力較強，樂意涉足政治的非政府組織才有能力實行以上合作方式。政府與非政府兩者在合作過程中，政府處于絕對領(lǐng)導(dǎo)的地位，把非政府組織看作是下屬機構(gòu)，使得救助工作不按需救助。

3.4 公民社會發(fā)展不成熟

在中國古代那種“先天下之憂而憂”的胸懷是古人常常推崇的，并以此來評價一個人的道德情操。但這些道德理論的目的和出發(fā)點，都是源于當(dāng)時統(tǒng)治者對自己權(quán)利的鞏固，儒學(xué)文化被統(tǒng)治者當(dāng)作封固百姓思想的武器，所以使得一部分人在做出善意的舉動時，是帶有目的性的，是為了提高企業(yè)知名度，或是為了增加銷售量，使得非政府組織在籌資上存在很大的困難。再者，中國很多民眾的社會責(zé)任感不強，認(rèn)為萬事有政府，個人沒有義務(wù)去承擔(dān)這一份不屬于自己的義務(wù)。這種觀念的存在，也是政府出現(xiàn)籌資困難的一大原因。

3.5 法制制度不完善

在我國，當(dāng)災(zāi)害來臨時，政府與非政府之間在責(zé)權(quán)利的分配上沒有落實到位，政府在救助過程中，出現(xiàn)大包大攬現(xiàn)象，使得非政府組織在很多情況下無用武之地。并且到目前為止，我國沒有建立起一個社會救助管理機制和完善的法制規(guī)則。非政府組織中存在著種種不良現(xiàn)象，如利用公益性活動騙取財物、挪用資金、貪污善款，使得非政府組織的名聲受到損害，其在民眾中的可信程度變低，資源來源途徑變少、資源來源的穩(wěn)定性變差。

4 基于資源共享的我國社會救助協(xié)作機制的建立

4.1 資源獲取機制的建立

政府資源獲得的途徑相對穩(wěn)定，而非政府組織在資源的獲得方面雖然有很多渠道，但都缺乏穩(wěn)定性。

影響非政府組織的籌資問題有以下三點：一是公民社會發(fā)展不成熟，認(rèn)為普遍人做善事都是有目的的，都是欺世盜名之輩，所以很大一部分公民不是旁觀者就是“評論家”。二是由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管制度和管理機制，非政府組織存在著種種假惡丑現(xiàn)象，使得非政府組織的整體形象下滑。三是政府對非政府組織的不重視。

為解決非政府組織存在的資源問題首先要解決以上三種存在的問題，發(fā)動學(xué)者們對政府與非政府之間存在的協(xié)調(diào)問題進行研究，并將研究的結(jié)果和策略，通過媒體介質(zhì)，進行傳播，一般引起政府和廣大人民群眾的注意，幫助社會救助建立一個健全的監(jiān)管機制。

大部分人的心里并不重視自助者的資助目的是什么，而對沒資助卻對資助者評頭論足的人是很不滿的，群眾注重的是資金是否已經(jīng)落到實處。非政府組織應(yīng)當(dāng)將資源的落實效果通過傳播手段廣而告之，使廣大人民群眾看到，這些資金的作用和籌集的意義。

非政府組織應(yīng)當(dāng)主動與政府合作，改變以往政府與非政府組織存在的某種類似上級與下屬關(guān)系的現(xiàn)象，政府應(yīng)當(dāng)主動幫助非政府組織，對非政府組織進行一個正面的宣傳，使得公眾對非政府組織有一個正確的了解。

4.2 資源共享機制的建立

由于政府與非政府的資源不同，所以兩者之間的優(yōu)勢也不同，政府的資金來源相對要穩(wěn)定，但考慮問題往往從大局出發(fā)。非政府組織在救助上存在慈善排他性，一些有需求的困難者，未必能得到他們的幫助，且非政府組織在資源的獲得上缺乏穩(wěn)定性，但其救助措施往往很貼困難者的心，較為細(xì)致到位且專業(yè)性強。兩者可以在行動與資源上進行一個互補，非政府組織可以專門挑揀政府覆蓋不到的地方進行救助，在資源缺乏時，可以將救助對象交給政府救助，并對政府執(zhí)行效率進行一個監(jiān)督，使兩者的資源都能充分被用到需要者身上。

政府有法律權(quán)利作為救助行動的后盾，嚴(yán)格地對每一筆資源進行管理，并有效地將資源用在弱勢群體中。而非政府組織內(nèi)部由于缺乏嚴(yán)密的管理，使得種種丑惡現(xiàn)象出現(xiàn)，致使公眾對其信任程度下降。政府利用自身的權(quán)威資源和法律權(quán)利資源與非政府組織合作，兩者共同建立一個專門監(jiān)督非政府組織資源的機構(gòu)，為了杜絕貪污、挪用現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)使資源的獲得和使用過程全透明化。

4.3 信息溝通機制的建立

為使社會救助能得到更好的發(fā)展，真正達到成立它的最初目的，政府和非政府組織應(yīng)當(dāng)將救助信息公開化，杜絕假惡丑現(xiàn)象的發(fā)生，使得公眾對其信任度增高。

政府與非政府應(yīng)當(dāng)將救助資金的總額公開，并將花費途徑公開，如在食品方面的救助花費了多少，購進價為多少，共購進了多少，災(zāi)難過后剩余多少。

4.4 人員交流機制的建立

政府與非政府組織在協(xié)調(diào)上缺失的原因主要是兩者缺乏溝通交流或政府獨攬大權(quán)引起的。

為了解決上述存在的問題，政府首先要改變以往做法。再者為加強兩者之間的溝通，政府與非政府組織雙方，可以派一些代表，討論和研究怎樣將兩者之間的資源優(yōu)勢進行互補，并制定出相應(yīng)的救助措施。

4.5 監(jiān)督與反饋機制的建立

政府與非政府之間在互相監(jiān)督的同時，也要將民眾引入監(jiān)督的行列中。非政府組織應(yīng)當(dāng)自發(fā)地設(shè)立一個總的非政府組織，以方便自身、政府、以及公眾的監(jiān)督，也使得資源的使用途徑能更方便、更明了地公布于眾。

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[基金項目] 2014年度浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題《基于資源交換理論的社會救助協(xié)作機制研究》（ZMYB201419）研究成果。

[作者簡介]李婕（1978—），女，浙江寧波人，副教授。研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。