呂雙慧

摘 要：公益創(chuàng)投是培育和發(fā)展社會組織的新模式，作為剛起步的新模式在實踐過程中必會出現(xiàn)一些問題，本文在借鑒西方公益創(chuàng)投經(jīng)驗基礎上，結合杭州市首屆公益創(chuàng)投活動，提出優(yōu)化杭州市公益創(chuàng)投模式的幾點建議。

關鍵詞：公益創(chuàng)投；杭州經(jīng)驗；優(yōu)化

一、公益創(chuàng)投的歷史淵源及內涵

公益創(chuàng)投（Venture Philanthropy）是1969年由美國慈善家約翰——洛克菲勒在美國國會稅收改革法案聽證會上首次提出的，洛克菲勒三世認為“Venture Philanthropy”是一種用于解決特殊社會痼疾的具有一定風險的投資形式。1984年“半島社區(qū)基金會”首次用“Venture Philanthropy”來表達商業(yè)風險投資和自主行為的結合，是非營利部門對商業(yè)風險投資機構的一些特定投資方式的使用。

2001年在布達佩斯舉辦的中歐第一屆公益創(chuàng)投會議上，臺灣學者林吉郎首次將“Venture Philanthropy”譯為公益創(chuàng)投。林吉郎在2007年進一步將公益創(chuàng)投這一概念定義為：一種具有雙重底線的公益投資，即以非營利組織社會公益使命與本質，結合商業(yè)創(chuàng)投基金模式的長期投資，其基本策略為：將資金投入非營利組織或社會企業(yè)，并協(xié)助內部管理能力建構或技術支援。

公益創(chuàng)投是一種把商業(yè)理念運用到社會公益服務領域，促進政府把公益服務職能“外包”給社會組織，以達到培育發(fā)展具有創(chuàng)新性的優(yōu)秀社會組織或項目為目的的創(chuàng)新性模式。推進公益性社會組織的培育和發(fā)展，讓社會組織實現(xiàn)由“輸血”功能到“造血”功能的轉化。

二、公益創(chuàng)投的國外經(jīng)驗

相較于國內起步的比較晚，國外公益創(chuàng)投的實踐經(jīng)驗更為豐富。歐美一些發(fā)達國家對于公益創(chuàng)投這樣的社會管理模式研究更深入。

國內探索發(fā)展中的公益創(chuàng)投模式和國外公益創(chuàng)投模式還是有差別的。以項目制方式購買社會公共服務過程中，在項目評選過程中，國內實行的公益創(chuàng)投一般是以項目創(chuàng)新性、公益性和可持續(xù)性作為評選依據(jù)，而國外的公益創(chuàng)投評選依據(jù)主要是以創(chuàng)意和責任為主；在資助期限上，國內實行的是短期資助，一般是一年后再進行投標申報，而國外是長期資助公益項目，一般為三年到六年；在資助資金來源上，國內公益項目創(chuàng)投的資金主要是由政府提供，而國外不僅有政府投資，還有私募基金會和個人；在項目成果評估中，我國公益創(chuàng)投的項目評估主要是以項目的成果報告，即是否完成原定的服務量和服務標準，國外成果測量關注的是對項目和組織的績效評估，測量社會投資回報以及社會組織的成長；在退出機制上，國內公益創(chuàng)投是短期創(chuàng)投，項目期滿一年后退出，國外公益創(chuàng)投的退出戰(zhàn)略是社會組織達成社會目標且有自主發(fā)展能力，確定社會組織能夠獨立運營后，投資者便終止對受助對象的支持。

三、公益創(chuàng)投的理論價值

（一）發(fā)展社會組織，實現(xiàn)社會善治

公益創(chuàng)投模式是為初創(chuàng)期和中小型的公益社會組織的項目提供“種子資金”，同時在項目執(zhí)行的過程中提供技術和管理上的支持，達到促進公益組織能力建設和模式的創(chuàng)新，幫助社會組織成為可持續(xù)發(fā)展的機構。公益創(chuàng)投旨在為發(fā)展初期的社會組織進行扶植培育，通過政府的資金支持發(fā)展優(yōu)質的社會組織，壯大第三部門，最后達成政府和第三部門就公共事務進行合作治理，形成社會善治的狀態(tài)。

善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，它的特征在于政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家和公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。公益創(chuàng)投的形式可以彌補社會服務供需之間的缺口，培育新興的社會組織有利于合作治理的實現(xiàn)。

（二）整合社會資源，形成乘法效應

公益創(chuàng)投的特點就是使項目資金使用效率最大化，追求投資的社會價值最大化，用于解決當前的社會問題，提供與居民需求契合的公共服務。乘法效應是指用很少的成本，換取更多的效益。通過公益創(chuàng)投的形式促使政府進行項目制購買的優(yōu)勢在于能夠吸引和整合來自政府、市場、社會三大部門的資源，帶動多方投資，形成乘法效應。

政府將管理權限下放到社會組織，社會組織具有更多的自主權，能夠自主吸引一些社會力量和企業(yè)加入到社會組織的公益項目中，帶動多方投資，社會、企業(yè)、公民、政府都能良性互動，使多元的社會資源得以釋放。

公益創(chuàng)投的形式讓社會組織也處于競爭的平臺上，通過鯰魚效益，迫使社會組織不斷學習，反思，提升服務的質量和效益。

（三）簡政放權，構建福利多元

福利多元主義主張政府的支配作用降低并且政府不再是社會福利的唯一提供者，社會福利和服務由多個部門共同承擔。多中心秩序的理論中設計了近十種政策來供給公共服務和福利，其中認為公眾得到服務的方式不只是集中在政府方面，同時還要尋求其他方面比如企業(yè)或非營利組織的服務。公共服務的提供過程中要確保供給主體的多元化，公益創(chuàng)投的形式剛好是通過政府簡政放權、創(chuàng)新公共服務供給機制，激發(fā)社會活力。

公益創(chuàng)投這樣推進政府項目制購買的方式，使政府簡政放權，將原本束縛在政府手中的公共服務通過外包給專業(yè)的社會組織，由優(yōu)質的社會組織進行承接，能夠為居民提供更加專業(yè)的、契合居民需求的公共服務。打破原本封閉的政府-居民的單向連接方式，轉變成政府-社會組織-居民相互關聯(lián)的三角模式。項目制購買社會服務的方式，由政府引導，社會力量興辦，很好地體現(xiàn)了政府和社會組織在公共服務上良好的分工。

四、杭州公益創(chuàng)投的實踐經(jīng)驗

2014杭州市民政局在全市首次實行公益創(chuàng)投項目，杭州市民間組織管理局公開向社會征集公益服務項目，在征集的205個項目中最終108個項目共獲得了966.63萬元的項目資助，其中200萬元來自福利彩票公益金，其余資金均來源于政府。入選公益創(chuàng)投的項目體現(xiàn)公益性質，包括為老服務、助殘服務、青少年服務和生態(tài)環(huán)保等10大類，項目涵蓋了居民生活方方面面。杭州市各區(qū)縣（市）也積極開展各種形式的公益創(chuàng)投活動，杭州市區(qū)兩級2014年公益創(chuàng)投總資金達到2635.13萬，通過公益創(chuàng)投的形式促進杭州市社會組織的發(fā)展。杭州市的社會組織越來越多參與到社會治理和公共服務中，在社會公共治理、社區(qū)公共服務供給等方面發(fā)揮了重要的作用。

作為杭州市開展的首屆公益創(chuàng)投項目，是由杭州市民管局和民政局主要負責。公益創(chuàng)投的活動方案、項目評審標準、具體活動實施都是由民管局和民政局負責，在最后的項目篩選階段邀請了相關專家學者、部門主管等參與。杭州市公益創(chuàng)投項目的周期一般為1年，原則上不超過2年。

五、優(yōu)化杭州市公益創(chuàng)投建議

（一）注重項目后期評估，制定科學評估方法

在公益創(chuàng)投過程中社會組織會比較注重公益項目的前期申報、評比，對于項目執(zhí)行過程的關注以及結果評估比較欠缺。但若不注重后期的項目評估，容易忽略項目運作管理中的問題，造成蟻穴潰堤，政府投資的項目資金就不能發(fā)揮最大的社會效益。因此政府作為公益項目的監(jiān)管者需要尋求科學的評估方法，通過第三方科學公正的評估，有利于社會組織的能力提升。

公益創(chuàng)投的目標是通過政府的資金扶植培育一批優(yōu)質的社會組織，從而推動我國社會組織在公共治理中的力量，因而第三方評估機構在對公益創(chuàng)投項目的后期評估中，關注點不僅在社會組織是否完成原定的服務量和服務標準上，還可以借鑒國外經(jīng)驗，對社會組織自身能力的提升，社會影響力等方面的考核。

同時，公益創(chuàng)投涉及多樣化的領域，以杭州市為例入選的公益創(chuàng)投項目包括為老助殘、環(huán)?？萍?、健康教育等10大類，各個項目之間的服務群體、項目成果差異很大，最終制定的科學的評估標準也需要權衡。項目制購買資金的主要來源是政府和社會公眾，社會組織有義務交代資金使用說明、項目執(zhí)行情況，接受公眾的監(jiān)督。只有公開透明的運行、科學公正的評估，公益創(chuàng)投項目才能發(fā)揮最大的社會效益，服務更多居民。

（二）NPI的參與

杭州市公益創(chuàng)投項目前期的項目評審、活動的組織都是民政局和民管局負責，不僅效率降低，而且在項目評審中會由于主觀意愿和各方博弈失去公正評估項目的能力。NPI即公益組織發(fā)展中心，是在政府主管部門和國內外資助型機構的支持下于上海浦東正式注冊的民間非營利組織。上海市民政局將公益創(chuàng)投委托給NPI承辦，NPI負責對項目評審和活動的承接，政府作為委托方進行監(jiān)管。

杭州市可借鑒國內其他城市做法，將公益創(chuàng)投的運行機制由政府與公益型社會組織的二元關系，轉變?yōu)檎?、第三方組織、公益型社會組織的鐵三角關系，通過委托-代理理論將社會資源充分調動。這不僅大大減輕政府部門的管理壓力，提高管理效率，第三方組織沒有利益相關性，既保證了社會組織能力發(fā)展的支持，又兼顧到了項目管理運作的規(guī)范性。使社會組織的公益項目社會價值的最大化，保證了公益創(chuàng)投項目能夠有效產(chǎn)出優(yōu)質服務。

（三）提升撬動民間公益資金能力

杭州市公益創(chuàng)投的966.63萬元的項目資助，200萬元來自福利彩票公益金，其余資金均來源于政府，可見杭州市公益創(chuàng)投的資金來源比較單一，企業(yè)和社會力量在支持公益創(chuàng)投上比較薄弱。因此吸引民間公益資本能力也是社會組織需培養(yǎng)的能力。結合社會組織的評估，可以將社會組織撬動民間公益資金能力，把社會定向捐助數(shù)目作為評分的一項分數(shù)，鼓勵公益性社會組織和項目開發(fā)吸引社會定向捐助。

民間公益資金的注入，能夠對社會組織提供資金、技術、人力、管理等資源的綜合支持，使社會組織有能力持續(xù)、穩(wěn)定的進行公益活動的實體，從而取得某種社會效益。

（四）創(chuàng)建品牌效應，增加項目合作

社會組織在提供公共服務時，一方面是社會組織有能力承接公益項目，但在提供公共服務時居民不能認同，不能信任承接的社會組織，導致服務的無效。另一方面是一些特殊的社會公共服務需要成熟的社會組織來承接，但沒有社會組織有能力承接。因此培育優(yōu)質的社會組織，形成品牌效應就很有必要。比如杭州市的巾幗西麗家政集團，有品牌效應后居民對于它的社會認知度會比較高，信任度也較高，這樣對于開展居家養(yǎng)老服務的認可度就較高。

社會組織之間需要相互合作，資源共通，對于有些單個社會組織無法承接的項目，通過社會組織間的相互合作便能承接，并提供給居民優(yōu)質的公共服務。

（五）完善退出機制

杭州市的公益創(chuàng)投是短期創(chuàng)投，項目期滿一年后退出，但是這樣的退出機制不利于社會組織的扶植和發(fā)展。公益創(chuàng)投的項目各有差別，有些項目的投資期比較長，短期內社會效益顯現(xiàn)比較薄弱。相較于國外，社會組織的退出期限較長，一般為3-6年，是以社會組織能夠具有獨立運行的能力，具有自主發(fā)展能力為標準，當社會組織具有自主運營后，政府便會終止對社會組織的支持，社會組織將獨立工作或尋求下一個投資者。

杭州市可以在每年度的社會組織評估結果基礎上，考慮一些特殊的社會組織長期的培育，將國外經(jīng)驗和杭州市實踐結合，扶植有潛力的社會組織，壯大社會力量，實現(xiàn)社會善治。（作者單位：浙江工業(yè)大學）

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