李大偉

摘 要：自二十世紀(jì)八十年代，以施樂公司為首的現(xiàn)代企業(yè)成功實施標(biāo)桿管理的事實，引起了公共部門的充分重視。此后，各國開始在公共部門實施標(biāo)桿管理，并取得了一定成效，現(xiàn)已發(fā)展成為公共部門有效的管理工具。但這一有效工具在我國公共部門未能得到應(yīng)有的關(guān)注。因此，本文擬在通過對公共部門標(biāo)桿管理的概念、意義、實施障礙及對策等方面的介紹，為我國公共部門的標(biāo)桿管理提供一些有益的思路。

關(guān)鍵詞：標(biāo)桿管理；公共部門；障礙

一、公共部門標(biāo)桿管理的概念

關(guān)于標(biāo)桿管理的概念，可謂是：“仁者見仁，智者見智”其中較有代表性的有：美國學(xué)者帕特里夏·基利等在《公共部門標(biāo)桿管理》一書中指出：標(biāo)桿管理是一個認(rèn)識和引進(jìn)最佳實踐，以提高績效的過程[1]。我國學(xué)者張成福，黨秀云在《公共管理學(xué)》一書中指出，標(biāo)桿管理即追求卓越的管理模式，并將之轉(zhuǎn)化，以提高組織績效的管理工具[2]。我國學(xué)者陳振明在《政府工具導(dǎo)論》一書中指出，標(biāo)桿管理是一種從自身與最佳實踐的對比，分析的過程中，找出二者的差距，并采取相應(yīng)的對策消除之，以實現(xiàn)績效的持續(xù)改進(jìn)的管理工具[3]。

綜合國內(nèi)外學(xué)者的觀點，不難看出，標(biāo)桿管理實質(zhì)就是通過找出最佳實踐，并以最佳實踐為基準(zhǔn)進(jìn)行比較，分析，判斷，從而找到與最佳實踐的差距并模仿創(chuàng)新，創(chuàng)造自己的最佳實踐，持續(xù)改進(jìn)組織績效的一種有效的管理方法。

二、公共部門應(yīng)用標(biāo)桿管理的意義

由于公共部門管理效率的低下，機(jī)構(gòu)臃腫，政策失效等一系列問題，導(dǎo)致民眾對政府合法性信任危機(jī)，因此，找到這些問題的解決途徑，成為各國政府迫切的愿望。而標(biāo)桿管理在企業(yè)管理中改進(jìn)組織績效獲得成功，成為企業(yè)管理的三大管理方法之一。這給公共部門帶來了很大的啟示，各國公共部門開始將其運(yùn)用到公共部門，并取得了很大的成效。因此，實施標(biāo)桿管理對公共部門具有重要意義。

1、有助于改進(jìn)公共部門績效。績效一直以來，都是各國政府比較關(guān)心的問題，同時也是公共部門改革的核心問題?？冃шP(guān)系到組織的生存，因此找到提高組織績效的方法尤為重要，而標(biāo)桿管理方法在提高組織績效尤為突出，實施標(biāo)桿管理的組織可以通過與同行業(yè)最佳部門進(jìn)行比較，找出差距，并對癥下藥，提出改進(jìn)的良方。

2、有助于公共部門管理者認(rèn)識到自身的不足。標(biāo)桿管理為組織設(shè)立了管理的基準(zhǔn)，為組織在實踐中提供了可比較的參照系，使管理者清楚地看到自身的不足。阿爾卡公司的副總裁湯姆卡特先生曾說，通過實施標(biāo)桿瞄準(zhǔn)，我們確實知道組織的經(jīng)營績效應(yīng)達(dá)到而且可以達(dá)到什么水平，同時也明確了組織目前的績效水平與我們應(yīng)該并且可以達(dá)到的最佳經(jīng)營結(jié)果之間，為什么會存在如此之大的差距。

3、標(biāo)桿管理能夠為公共部門提供被實踐所證明的，正確的行動和方案。從標(biāo)桿管理的定義中可以看出，標(biāo)桿管理通過與最佳實踐進(jìn)行比較，并以此為基準(zhǔn)。而最佳實踐是被實踐有效的行動方案，因此它能夠為公共部門制定正確的行動方案提供指導(dǎo)。

三、標(biāo)桿管理在我國公共部門應(yīng)用中的障礙分析

既然標(biāo)桿管理具有如此重要的意義，那么為什么標(biāo)桿管理沒有在我國公共部門得到普遍的應(yīng)用呢？就當(dāng)前我國的實際情況來看，主要有以下幾點：

1、傳統(tǒng)文化方面的障礙。眾所周知，我國有兩千多年的封建傳統(tǒng)文化，深受儒家思想文化的影響，儒家思想倡導(dǎo)的某些思想對我們的影響可謂是根深蒂固，這為我國的公共部門的改革帶來強(qiáng)大的阻力。尤其是政府官員的官本位思想嚴(yán)重，這種思想嚴(yán)重阻礙了政府機(jī)構(gòu)的變革，他們害怕變革，害怕失去自己的既得利益，這阻礙了公共部門引進(jìn)新技術(shù)，因為公共部門引進(jìn)新技術(shù)必然要求提高政府效率，增強(qiáng)政府部門的競爭，這樣必然帶來他們的利益受損，所以必然會引起強(qiáng)烈的反對，因此標(biāo)桿管理技術(shù)的應(yīng)用必然受到影響。

2、制度方面的障礙。實踐證明，競爭是提高產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)品質(zhì)的最有效手段，然而由于公共部門的領(lǐng)導(dǎo)與民選代表之間存在密切的利益關(guān)系，不會因為工作效率而遭到解雇，所以他們也沒有壓力去高效率的工作。這樣就導(dǎo)致公共部門缺乏競爭的壓力，從而不會去想著提高公共服務(wù)和質(zhì)量。這就為公共部門引進(jìn)新技術(shù)帶來了困難，從而阻礙了標(biāo)桿管理的實施。

3、公共部門缺乏掌握標(biāo)桿管理的人才。由于標(biāo)桿管理是從私人部門引進(jìn)過來的，公共部門內(nèi)部往往缺乏具有實際操作經(jīng)驗和專業(yè)技能的專門人才，所以更多的情況下，公共部門可能借助外來的專家之手來從事標(biāo)桿管理技術(shù)的開發(fā)和管理，此過程便難以避免外來專家所帶來的技術(shù)含有私人部門的色彩，產(chǎn)生技術(shù)本身與公共部門之間的兼容性問題，從而導(dǎo)致標(biāo)桿管理在公共部門實施的困難[3]。

4、公共部門的績效管理難以測量。首先，公共部門的產(chǎn)出難以量化，由于公共部門和私營部門不同，私營部門的產(chǎn)品可以計量，而公共部門提供的服務(wù)是無法計量的，這就導(dǎo)致了公共部門的績效難以衡量。其次，公共部門績效指標(biāo)難以確定，這主要是因為公共部門的管理內(nèi)容較多，目標(biāo)多元化，涉及到各部門之間的關(guān)系，因而公共部門績效指標(biāo)比較復(fù)雜，難以確定；最后，公共部門目標(biāo)的界定并非是一個完全理性的選擇過程，而是一個相互妥協(xié)的政治過程，往往會存在多元目標(biāo)之間的沖突，由此造成的公共部門中心目標(biāo)的模糊必然導(dǎo)致公共部門在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略方面較難形成統(tǒng)一的意見，并進(jìn)而不利于確定標(biāo)桿管理的研究范圍[3]。

四、我國公共部門實施標(biāo)桿管理的對策

盡管標(biāo)桿管理在公共部門的實踐中遇到各種各樣的技術(shù)問題，但這并不能否定標(biāo)桿管理就不適用于公共部門，我們要辯證地看待這一問題，如果標(biāo)桿管理在公共部門實施的過程中加以改進(jìn)，那么標(biāo)桿管理就不失為提高公共部門績效管理的有效工具和手段。因此，針對我國公共部門實施標(biāo)桿管理的障礙提出幾點建議：

1、標(biāo)桿管理的實施要獲得高層的支持與承諾。這是實施標(biāo)桿管理的關(guān)鍵。由于公共部門內(nèi)部存在著短視行為，一些官員急功近利，如果不作出承諾的話，很可能半途而廢。另外，就是需要高層的支持與表態(tài)，在我國領(lǐng)導(dǎo)層的支持是非常重要的，如果沒有領(lǐng)導(dǎo)層的支持，實施新技術(shù)將面臨很大的壓力，因此，高層的支持是實施標(biāo)桿管理的關(guān)鍵。

2、吸納新思想，破除傳統(tǒng)觀念的影響，為標(biāo)桿管理的實施掃清障礙。由于我國有兩千多年的封建文化，傳統(tǒng)文化的觀念對我國公共部門的變革帶來極大的阻力，因此必須改變傳統(tǒng)觀念，吸納新思想。

3、培養(yǎng)掌握公共部門標(biāo)桿管理的專門人才。由于標(biāo)桿管理的實施有一整套邏輯嚴(yán)密的實施步驟，即確認(rèn)標(biāo)桿管理的目標(biāo)，確定比較目標(biāo)，收集與分析數(shù)據(jù)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)和改進(jìn)，評價與提高。而這一套嚴(yán)密的邏輯程序需要專門的人才實施，才能收到良好的效果，因此，培養(yǎng)掌握公共部門標(biāo)桿管理的專門人才是非常重要的。

4、建立標(biāo)桿管理協(xié)會，為標(biāo)桿管理創(chuàng)造良好的實施環(huán)境。標(biāo)桿管理已在西方發(fā)達(dá)國家得到廣泛應(yīng)用，比如，英美等國都已建立了全國性的官方或民間的機(jī)構(gòu)和協(xié)會等，負(fù)責(zé)將標(biāo)桿管理的技術(shù)，程序，方法，公開和傳播以便為公共部門或私人部門提供人員和技術(shù)支持，比如英國的聯(lián)邦政府標(biāo)桿管理部門。這些措施都為標(biāo)桿管理提供了良好的環(huán)境，從而有利于標(biāo)桿管理在公共部門順利實施。然而，由于我國這方面的起步較晚，所以目前還沒有官方的標(biāo)桿管理部門。但是我們可以通過對西方發(fā)達(dá)國家的借鑒學(xué)習(xí)，獲得有益的啟示，從而為我國公共部門實施標(biāo)桿管理創(chuàng)造良好的環(huán)境。（作者單位：長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院）

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