許鳳霞 李強(qiáng)
[摘 要]深化農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵是完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),土地流轉(zhuǎn)是關(guān)系農(nóng)村整體改革成敗的關(guān)鍵,也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求,在頻繁的土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中,政府相關(guān)部門應(yīng)正視新出現(xiàn)和已存在的問題,出臺(tái)相應(yīng)的政策,采取各種措施,保障失地農(nóng)民的生活,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定的發(fā)展。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;土地流轉(zhuǎn);土地收益金;失地農(nóng)民;生存
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.34.149
1 土地流轉(zhuǎn)的必要性
我國(guó)十三億人口九億在農(nóng)村,人多地少的矛盾特別尖銳,土地資源顯得尤為珍貴,然而在農(nóng)戶承包土地30年不變的前提下,我國(guó)人多地少的國(guó)情決定了農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地的超小規(guī)模,土地細(xì)碎化現(xiàn)象突出,土地資源難以得到有效的利用,也不利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和提高農(nóng)業(yè)效益。因此,如何合理有效地利用土地資源特別重要。解決這一問題的關(guān)鍵是:在長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下,進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn),能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的有效配置,推進(jìn)土地的規(guī)?;?jīng)營(yíng)與管理,最大限度地提高土地利用率。隨著城市化進(jìn)程的加快,許多農(nóng)民外出務(wù)工,沒有時(shí)間和精力耕種土地,而另一部分農(nóng)民或經(jīng)營(yíng)主體則需要擴(kuò)展土地規(guī)模,這就有了對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的需要。
2 土地流轉(zhuǎn)的可能性
2002年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》,規(guī)定“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?!?2005年,中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部又通過了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)做出了規(guī)范。各地一系列配套政策也相繼出臺(tái),我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才逐步納入規(guī)范化的軌道。2010年,黨的十七屆三中全會(huì)在關(guān)于“推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定”中提出,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以 “轉(zhuǎn)包”、“出租”、“互換”、“轉(zhuǎn)讓股份合作”等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),并提出了要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》,這標(biāo)志著,我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。近幾年各地土地流轉(zhuǎn)發(fā)展勢(shì)頭較快,形勢(shì)較好,流轉(zhuǎn)的地域范圍在不斷擴(kuò)大,呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)形式多樣化、經(jīng)營(yíng)主體多元化、流轉(zhuǎn)使用現(xiàn)代化等特點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和非農(nóng)業(yè)的發(fā)展,一部分農(nóng)村勞動(dòng)力可以轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中,這就為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展提供了可能。現(xiàn)行的法律和法規(guī)已經(jīng)使農(nóng)戶有了較自由的流轉(zhuǎn)空間,土地流轉(zhuǎn)在全國(guó)農(nóng)村各地開展了起來。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況在我國(guó)長(zhǎng)期存在,但早期多為農(nóng)戶私下進(jìn)行,缺乏規(guī)范化管理。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的市場(chǎng)化,即在農(nóng)村土地使用權(quán)屬于集體所有的前提下,農(nóng)民在市場(chǎng)條件下,根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán),從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是伴隨我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革而出現(xiàn)并不斷發(fā)展而來的,是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的土地經(jīng)營(yíng)形式,它是伴隨著大批農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè),以及工商社會(huì)資本向農(nóng)村流動(dòng)而發(fā)生的。鄂爾多斯地區(qū)由于煤炭資源非常豐富,羊絨產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛,資金雄厚,在十幾年前就以極快的速度進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn),在國(guó)際形勢(shì)發(fā)生深刻變化、改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段的新形勢(shì)下,鄂爾多斯地區(qū)毫不動(dòng)搖地推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展,深化農(nóng)村土地改革,建立新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度,就目前來看,鄂爾多斯地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了一些成績(jī),在繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面取得了不少成績(jī)。然而目前鄂爾多斯地區(qū)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)還存在許多問題,這些問題給土地流轉(zhuǎn)帶來了不利的影響,同時(shí)造成了大批失地農(nóng)民,使他們的生活出現(xiàn)了各種波折和不同程度的問題,為理論研究和政策出臺(tái)提供了可借鑒的實(shí)際案例。
3 土地流轉(zhuǎn)中存在著許多問題與不足
3.1 市場(chǎng)機(jī)制不健全,社會(huì)化服務(wù)缺失
土地流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)離不開社會(huì)化的服務(wù)和靈活的信息溝通,但從當(dāng)前鄂爾多斯地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制來看,目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系還很不健全,社會(huì)化服務(wù)缺失,突出表現(xiàn)在政府的流轉(zhuǎn)組織機(jī)構(gòu)、“土地評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)”、中介機(jī)構(gòu)和信息網(wǎng)絡(luò)等發(fā)展滯后,缺乏政府組織機(jī)構(gòu)的管理與引導(dǎo),土地流轉(zhuǎn)在流轉(zhuǎn)規(guī)?!耙?guī)范性”、“安全性”等方面就難以保證,使得土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的確定沒有可操作的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),修路占地一個(gè)價(jià),開發(fā)商業(yè)用地又一個(gè)價(jià),不同用途不同價(jià),個(gè)別農(nóng)戶漫天要價(jià),也有的競(jìng)相壓低流轉(zhuǎn)費(fèi),在一定程度上阻礙了土地的流轉(zhuǎn)。為了確保轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶有一個(gè)合理的經(jīng)濟(jì)收入,同時(shí)又能讓接收土地的業(yè)主經(jīng)營(yíng)效益得到保障,準(zhǔn)確測(cè)算土地的經(jīng)濟(jì)收益,合理確定土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格十分重要,它關(guān)系到土地既能夠順利轉(zhuǎn)讓,又能夠正常經(jīng)營(yíng),不發(fā)生糾紛,而且能夠長(zhǎng)期保持穩(wěn)定的轉(zhuǎn)讓關(guān)系。
3.2 部分領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)較低
從領(lǐng)導(dǎo)層面上講,主要有以下三個(gè)方面,首先,有個(gè)別地方對(duì)土地流轉(zhuǎn)宣傳工作不到位,存在暗箱操作土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象,侵犯了村民的知情權(quán),違背了自愿流轉(zhuǎn)原則,還有個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)違反土地政策,在土地流轉(zhuǎn)中,為了招商引資,不惜損害農(nóng)民利益,以集體征用名義,強(qiáng)行收回農(nóng)民土地,低價(jià)入股爭(zhēng)取項(xiàng)目資金,進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā),搞形象工程,大量的非農(nóng)建設(shè)用地存在嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益的傾向。由于非農(nóng)建設(shè)用地絕大多數(shù)實(shí)行國(guó)家征用,沒有區(qū)分公益性、經(jīng)營(yíng)性等不同性質(zhì),征地與供地采用雙軌制,征地沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的強(qiáng)制辦法,而供地卻采取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有償出讓,政府“以地生財(cái)”,但是對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償方法不合理,采取“一次性買斷”,且補(bǔ)償費(fèi)不能全部到位,層層截留,農(nóng)民只能得到部分的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金。
3.3 承包商的短期行為導(dǎo)致部分耕地利用率偏低,利用不合理
從承包商層面看,承包商在得到土地后改變農(nóng)用地性質(zhì),浪費(fèi)耕地資源。土地流轉(zhuǎn)合同一簽15年或20年或更久,鄂爾多斯地區(qū)則是一次性徹底買斷了土地使用權(quán),流入者為一己私利,大肆挖掘土地潛能,輕則開塘筑壩,實(shí)行多種經(jīng)營(yíng),進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng),重則移山破石,大量的興建賓館、酒店、商品房、開工廠,鄂爾多斯地區(qū)基本上都是后者。而流出者只要收益到手,也就聽之任之,承包商資金缺乏了就不惜大額的借高利貸。更有承包商借國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投入加大,對(duì)土地整理開發(fā)的力度加大的時(shí)機(jī),利用土地流轉(zhuǎn)政策,套取土地整理開發(fā)項(xiàng)目資金。
3.4 失地農(nóng)民拿到土地補(bǔ)償費(fèi)后盲目消費(fèi)
絕大多數(shù)轉(zhuǎn)為消費(fèi)資金,有的甚至盲目消費(fèi)。購(gòu)豪車、買名牌,出入高檔酒店、飯店、服裝店,極盡奢華,致使短期內(nèi)全部花銷而步入到生活困難境地;其中也有少部分農(nóng)民將補(bǔ)償款轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè),但因年齡、文化、技能等原因,經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)各種問題,仍然生活比較困難。由于文化程度低,技能缺乏,絕大部分鄂爾多斯農(nóng)民找不到合適的投資項(xiàng)目和投資機(jī)會(huì),將手中的土地流轉(zhuǎn)收益放了高利貸,企圖以收取利息的方式坐收漁利,卻意外地遭遇全球經(jīng)濟(jì)低迷、國(guó)家政策變動(dòng),鄂爾多斯地區(qū)經(jīng)濟(jì)也遭受了嚴(yán)重影響,資金鏈斷裂,建設(shè)中的項(xiàng)目停工,老板跑路,半截子工程、爛攤子工程無(wú)數(shù),但沒有一點(diǎn)使用價(jià)值,要賬無(wú)門,目前呈現(xiàn)的情況是,這部分失地農(nóng)民正處于“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、創(chuàng)業(yè)無(wú)本、保障無(wú)門”的窘境,也已引發(fā)和激發(fā)一些社會(huì)矛盾。
4 解決對(duì)策
離開了世代相傳的土地,“一無(wú)所有”的失地農(nóng)民,從大面積看還是心里沒譜。因就業(yè)意識(shí)差,不愿到勞動(dòng)市場(chǎng)去參與就業(yè)競(jìng)爭(zhēng);因自身素質(zhì)低,就業(yè)觀念陳舊,依賴性強(qiáng),拈輕怕重,難以挑選合適的崗位。政府部門應(yīng)采取以下對(duì)策。
4.1 建立健全市場(chǎng)機(jī)制,完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系
建立完善的市場(chǎng)機(jī)制,切實(shí)把失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等基本社保項(xiàng)目建立起來并加以落實(shí),保證失地農(nóng)民在社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)權(quán)益、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面享受城鎮(zhèn)職工同等待遇。對(duì)被征地人員養(yǎng)老、醫(yī)療、過渡生活補(bǔ)助、老年人生活從政策措施上加以完善,解決失地農(nóng)民的后顧之憂,確保他們的生活水平不因征地而降低。社保低保是失地農(nóng)民的最后“安全網(wǎng)”,這也是解決失地農(nóng)民再就業(yè)的前期工程,也是最重要的工作。為此,需要加大對(duì)失地農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)的監(jiān)管力度,土地補(bǔ)償款的發(fā)放應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)政策要求,公正有序發(fā)放,確保將補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放到農(nóng)民手中,堅(jiān)決杜絕因土地補(bǔ)償安置費(fèi)層層被挪用而影響農(nóng)民基本生活的現(xiàn)象發(fā)生。這樣,即使短期內(nèi)找不到工作,失地農(nóng)民的基本生活也能得到保障。
4.2 切實(shí)做好宣傳教育工作
要加強(qiáng)對(duì)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部、土地承包商和農(nóng)民群眾土地管理法律、法規(guī)的宣傳,講解政策、講明道理、真心對(duì)待,提高領(lǐng)導(dǎo)干部和承包商的素質(zhì),嚴(yán)格按照國(guó)家耕地土地管理辦法,合理有效地利用土地,杜絕浪費(fèi)土地資源,杜絕破壞生態(tài)環(huán)境,同時(shí)要轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的觀念,鼓勵(lì)失地農(nóng)民破除“等、靠、要”的思想。使失地農(nóng)民由原來散漫的小農(nóng)意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的紀(jì)律性強(qiáng)的企業(yè)管理意識(shí),通過大眾媒體,加強(qiáng)擇業(yè)觀念的教育,樹立工作不分高低貴賤,職業(yè)平等和勞動(dòng)光榮的觀念。
4.3 對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)
培訓(xùn)要根據(jù)失地農(nóng)民的年齡、性別、文化程度、求職意愿等,開展多層次培訓(xùn)。政府要協(xié)助建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向,針對(duì)不同崗位進(jìn)行對(duì)口職業(yè)培訓(xùn),并探索校企聯(lián)合辦學(xué)模式——即先在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)文化理論知識(shí),然后到定向單位學(xué)習(xí)實(shí)踐知識(shí),政府通過制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)培訓(xùn)單位進(jìn)行考核,并向社會(huì)公布等方式加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)單位的監(jiān)管,促使培訓(xùn)單位提高培訓(xùn)質(zhì)量。為做好失地農(nóng)民再就業(yè)工作,積極開展送政策、送培訓(xùn)、送崗位服務(wù)。要制定公平的農(nóng)民工就業(yè)政策,在就業(yè)安置方面,明確規(guī)定對(duì)用地單位優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè),用工單位和企業(yè)應(yīng)把合適的崗位優(yōu)先安排被征地農(nóng)民。將企業(yè)用工信息優(yōu)先送至失地農(nóng)民手中,公益性崗位用工應(yīng)優(yōu)先考慮失地農(nóng)民。
4.4 大力支持失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)
在抓好失地農(nóng)民勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的同時(shí),政府要通過采取多種方式扶持有條件的失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè),出臺(tái)一些相關(guān)的優(yōu)惠政策,極大程度上地為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)提供便利。此外,還可以通過稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)失地農(nóng)民發(fā)展個(gè)體經(jīng)營(yíng),在對(duì)失地農(nóng)民身份確定的情況才下,對(duì)從事與農(nóng)業(yè)有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的,如從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、飼養(yǎng)業(yè)等,可視具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)享受涉農(nóng)稅收有關(guān)優(yōu)惠政策,對(duì)無(wú)固定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的流動(dòng)性農(nóng)村小商小販,免予辦理稅務(wù)登記并免征各項(xiàng)稅收,從而更好地支持他們通過創(chuàng)業(yè)而實(shí)現(xiàn)就業(yè)。
綜上所述,在土地流轉(zhuǎn)已成必然,土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)非常頻繁,出現(xiàn)了大批失地農(nóng)民的今天,政府相關(guān)部門應(yīng)正視新出現(xiàn)和已存在的問題,出臺(tái)相應(yīng)的政策,采取各種措施,保障失地農(nóng)民的工作和生活。當(dāng)然鄂爾多斯政府也已經(jīng)采取過不少措施,比如培訓(xùn)和保障方面,但還應(yīng)該繼續(xù)和加強(qiáng),才不至于失地農(nóng)民由于空虛和無(wú)聊開始沉迷于酗酒、賭博、吸毒等不文明行為或進(jìn)行違法犯罪活動(dòng),引導(dǎo)失地農(nóng)民健康快樂的生活,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定的發(fā)展。
參考文獻(xiàn):
[1]吳娜.當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對(duì)策分析[J].法制與社會(huì),2009(5):282.
[2]王旭輝.關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的思考[J].領(lǐng)導(dǎo)文萃,2009(2):22-26.
[3]梁登生.土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)注意的幾個(gè)問題[J].四川農(nóng)業(yè)科技,2010(3):55.
[4]孫緒民.我國(guó)失地農(nóng)民保護(hù)問題研究[J].理論探討,2006(5).
[5]李世平,江美麗,孫寒冰.失地農(nóng)民貧困現(xiàn)狀緣于中國(guó)農(nóng)民權(quán)利貧困[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2006(1).
[6]徐君.現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育,押失地農(nóng)民職業(yè)教育的有效途徑[J].遠(yuǎn)程教育雜志,2005(2).
[7]許方麗.對(duì)失地農(nóng)民生存和發(fā)展問題的思考[J].江西行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006(1).
[8]武玲娟.城市化進(jìn)程中“政府主導(dǎo)型”的失地農(nóng)民就業(yè)安置模式[J].山東省農(nóng)業(yè)干部管理學(xué)院,2006(2).
[9]陸飛杰.對(duì)城郊失地農(nóng)民再就業(yè)問題的思考[J].城市問題,2006(3).
[10]張美麗.淺談農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及建議[J].中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì),2009(1):5-6.
[11]朱坤,胡廷,王歡.中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的法律缺陷及對(duì)策[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì),2007(7):71-72.
[12]朱夢(mèng)蓉.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民社會(huì)保障問題探析[J].天府新論,2009(1):86-89.
[13]徐忠紅.建立湖南省失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的思考[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006(1).
[14]林惠玲.關(guān)于失地農(nóng)民就業(yè)的幾點(diǎn)建議[J].臺(tái)灣農(nóng)業(yè)探索,2006(4).
[15]惠曉峰.農(nóng)民失地補(bǔ)償及社會(huì)保障問題的探討[J].農(nóng)機(jī)化研究,2006(6).
[16]李藝,張宇.土地流轉(zhuǎn)制度下構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系探析[J].中國(guó)市場(chǎng),2015(3).
[17]楊淑香.淺談農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題及思考[J].中國(guó)市場(chǎng),2014(29).
[18]蘭曉紅.新時(shí)期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[J].中國(guó)市場(chǎng),2014(20).