回顧我國三十余年改革開放歷程，基本上屬于“摸著石頭過河”――不斷總結(jié)基層成功經(jīng)驗并逐步推廣的發(fā)展史。史實昭示了這樣的常識：改革取得成功的許多領(lǐng)域，一般都不是頂層設(shè)計預(yù)先安排好的。例如，我國農(nóng)村的包產(chǎn)到戶、發(fā)展非公有制經(jīng)濟、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份制改革等等，都經(jīng)歷了從上級否定、放任、默許，到各地紛紛仿效，形成自下而上、從局部到全局的制度創(chuàng)新過程，最后獲得成功。

反之，許多由專家學(xué)者精心設(shè)計的改革方案，雖然花了極大的力量去宣傳與推動，卻常常因效果不彰而夭折。例如，針對國企的“現(xiàn)代企業(yè)制度改革”、1988年的“沖關(guān)式”價格改革、1994年的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷改革等，都因過分迷戀頂層設(shè)計和政府自上而下的推動能力最終使改革難以收效，有的甚至導(dǎo)致“南轅北轍”式的結(jié)果。本文力求從頂層設(shè)計失誤的原因進(jìn)行分析，并解釋如何以“多維度”分析減少失誤，最后提出有助于頂層設(shè)計成功的程序性步驟。

失誤的若干原因

由領(lǐng)導(dǎo)指定的“頂層設(shè)計”。政策起草人員常常習(xí)慣于“唯上”，揣摩領(lǐng)導(dǎo)意圖來起草文件，使此類設(shè)計在未實施前就已經(jīng)有了強烈的目標(biāo)導(dǎo)向和價值觀偏向，要么容易發(fā)生“趕英超美”的大躍進(jìn)式失敗，要么由于追求過分偏頗或極端的觀念而誤入歧途。尤其是數(shù)千年封建社會遺留的“為民作主”的傳統(tǒng)思維方式，與創(chuàng)造政績的強烈愿望相結(jié)合時，就容易犯下脫離實際、盲目躍進(jìn)的錯誤。

由部門主導(dǎo)編制的“頂層設(shè)計”。“自上而下”的編制模式，本身就隱含著計劃經(jīng)濟的思維方式，極容易混淆市場與政府的界限，如果設(shè)計方案中的重大政策變項又未經(jīng)過基層較長時間的有效的試點驗證，在推行后常常會產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果。合理的頂層設(shè)計應(yīng)注意防止“政府之手”過度干擾市場和百姓自主的生產(chǎn)與生活方式。

委托“學(xué)院派”編制的“頂層設(shè)計”。不少學(xué)者易受某一學(xué)術(shù)流派的影響，或先入為主脫離基層實際和歷史背景，或盲目套用西方國家的治理模式。正如美國經(jīng)濟學(xué)家索維爾 （Thomas Sowell） 指出的：“學(xué)院派知識分子可能給世界帶來災(zāi)難是基于他們的‘圣化構(gòu)想（the vision of the anointed），這是與強調(diào)經(jīng)驗和審慎的實踐派學(xué)者的‘悲觀構(gòu)想相對立的，它是一種偏激的烏托邦圖景，常常自以為能提供完美的出路和解決方案?！庇腥苏J(rèn)為：“學(xué)院派”不屬于任何利益集團，能站在公正的立場進(jìn)行改革設(shè)計。但事實早已證明，市場從來就不是真空的，某些受雇于利益集團的“專家”在撰寫設(shè)計報告時，可能會比注重自身聲望和獨立地位的機構(gòu)更要罔顧事實。

少數(shù)由“隱性利益集團”提議的頂層設(shè)計。此類設(shè)計往往未經(jīng)任何有效的試點驗證，甚至鉆了某些決策程序的空子，一旦使這些包含本集團利益的頂層設(shè)計草率付諸實施，其結(jié)果往往是除了浪費財力物力之外，并不能真正解決問題。這里的難題是，人們難以區(qū)別哪些是代表少數(shù)人的利益集團，哪些是諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者斯蒂格里茲 （Joseph Stiglitz） 所說的“被捕獲”的智囊團隊。從經(jīng)濟史的角度看，那些容易接觸到最高掌權(quán)者的利益集團往往擁有更大的政策影響力，一旦其涉足壟斷性領(lǐng)域就容易導(dǎo)致相關(guān)政策法規(guī)的扭曲。

因“過度瘦身”而失效的改革方案。某些原本基于解決基層實際問題、充分吸收基層成功經(jīng)驗的頂層設(shè)計，其初衷和改革方案可能都是好的，但由于涉及到原有利益格局的調(diào)整，各部門在審查會簽的過程中討價還價，能解決問題的部分內(nèi)容逐漸消失了，最終使頂層設(shè)計蛻變?yōu)橐粋€不能解決任何實際問題的妥協(xié)方案。改革方案還可能因觸及部分人的既得利益而受到抵制、無法實施。這里的問題是，基層弱勢群體因改革受損的利益常常未得到合理補償。

以特殊“點”上的經(jīng)驗取代大趨勢。某些在小范圍經(jīng)過試點或由于各種特殊原因而獲得“成功”的經(jīng)驗（例如“華西村”等典型），一旦罔顧各種復(fù)雜條件推廣到更大范圍就會造成嚴(yán)重問題。思丘志 （Schutz） 對近三個世紀(jì)以來英國和其他西方經(jīng)濟的歷史研究發(fā)現(xiàn)：“一個社會中各種不同的政治、經(jīng)濟制度安排的變動和確立，主要是由于在那個時代占支配地位的社會思潮所引發(fā)，并受在那個時代占支配地位的社會思潮所影響?！痹谖覈鴩ι仙?、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型之時，極易受到民粹主義思潮的影響?？梢?，成功的頂層設(shè)計與正確的輿論導(dǎo)向是密不可分的。

以上所列的也僅是影響頂層設(shè)計質(zhì)量的部分原因。值得指出的是，政府機構(gòu)擬定經(jīng)濟體制改革方案的本意不外乎解決“政府失靈”和“市場失靈”兩大問題，但由于政策制定者大都有西方主流經(jīng)濟學(xué)的教育背景，會自覺或不自覺地將均衡市場的若干假設(shè)取代現(xiàn)實的場景，從而得出“市場機制天然具有完備性”的結(jié)論。這是發(fā)展中國家的改革者極易陷入的思維誤區(qū)。曾擔(dān)任世界銀行首席經(jīng)濟學(xué)家的斯蒂格里茲在目睹眾多發(fā)展中國家盲目順從“華盛頓共識”進(jìn)行所謂的“市場化改革”、飽受債務(wù)與發(fā)展停滯的困苦后寫道：“問題不是在不完美的政府和完美的市場之間做出選擇，而是在不完美的政府和不完美的市場之間做出選擇，二者應(yīng)該成為互相檢驗的工具。它們被看做是互補性的，我們需要在二者之間取得一個平衡。這種平衡不應(yīng)僅僅是給一個分配一些任務(wù)，給另一個分配另一些任務(wù)，還應(yīng)設(shè)計一些制度使二者有效地互動起來?！?/p>

“多維度”系統(tǒng)分析

一般來說，越是錯綜復(fù)雜的頂層設(shè)計，越應(yīng)從多維度做系統(tǒng)科學(xué)的分析，以避免政策制定的失誤。

當(dāng)前，我國任何單項改革措施的涉及面都極其寬廣，不僅與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、全球化、信息化、老齡化和市場化等相關(guān)，還與地域文化、土地制度、百姓消費與投資心理、各級政府行為、稅收信貸制度等等緊密聯(lián)系，屬于極其復(fù)雜的巨系統(tǒng)，針對其中任何一項制定中長期改革政策顯然決非易事，就事論事或片面的研究方法常常會推導(dǎo)出錯誤的政策建議。

在筆者看來，至少應(yīng)基于問題導(dǎo)向、經(jīng)驗導(dǎo)向和理論導(dǎo)向三方面同時入手來探討我國重大改革舉措的頂層設(shè)計，才能有效減少決策失誤。

從問題導(dǎo)向來看，針對現(xiàn)存的問題進(jìn)行有針對性的決策最易擺脫意識形態(tài)的干擾和思維定式的影響。這也是發(fā)達(dá)國家決策咨詢學(xué)界在上世紀(jì)九十年代后飽受后現(xiàn)代主義繁復(fù)的干擾后重新崇尚“實干”（Getting thing done） 的緣由?；羝?（Charles Hoch） 認(rèn)為：問題導(dǎo)向式?jīng)Q策有三大特點，首先，在實踐中，經(jīng)驗是比理論更好的仲裁者。其次，實踐中得來的答案能面對真正的問題。最后，實踐的方法可通過社會共識和民主的手段來實現(xiàn)。實踐證明，研究分析的范圍越廣，得出的結(jié)論越有助于解決真實存在或潛在的問題，理論上至少應(yīng)從社會、經(jīng)濟、生態(tài)三個維度對我國現(xiàn)存的問題深入剖析。

從經(jīng)驗導(dǎo)向來看，應(yīng)力求從我國和先行國家的相應(yīng)制度變革的歷史經(jīng)驗中汲取智慧，有的甚至還要從數(shù)千年的社會制度演變歷史中得出有益啟示。正如德國鐵血宰相俾斯麥所說的：“只有向后看得更深遠(yuǎn)的民族，才能向前看得更清楚?！蓖ǔ＃母镎叩闹贫ㄕ邆兂３蝗绾谓缍切┮妆贿吘壔蚶媸軗p的亞群體 （Subgroups） 等難題所困擾。從歷史經(jīng)驗的角度看，如何保證改革政策的公正性很難如“水落石出”一般明了。許多源自歷史經(jīng)驗的智慧，其實僅僅是教會了人們識別什么是錯誤的決策，但只要足夠重視這些關(guān)于何為錯誤的歷史經(jīng)驗，就能足以避免那些因為輕率而帶來的災(zāi)難。借鑒外國的或歷史的經(jīng)驗，必須進(jìn)行背景元素 （Contextual elements） 分析。約翰·弗里德曼 （John Friedman） 提出三類重要的背景元素：①國家或地區(qū)性元素，如經(jīng)濟與科技、歷史傳統(tǒng)、政治組織等；②決策環(huán)境，如利益團體的數(shù)量與素質(zhì)、對反對者的態(tài)度、私人企業(yè)的勢力等；③風(fēng)格，如政府結(jié)構(gòu)、規(guī)劃程序、規(guī)劃工作范圍、規(guī)劃科技能力等。顯然，不注重背景分析而盲從別人的經(jīng)驗必然會產(chǎn)生南橘北枳式錯誤。

從理論導(dǎo)向來看，只有在理論淵源和價值觀方面深入分析，才會有政策制定和實施步驟上的謹(jǐn)慎與堅定。當(dāng)前，經(jīng)濟界最大的爭論在于各類稀缺資源是否應(yīng)完全由市場配置。2008年發(fā)端于美國、席卷全球的金融危機，正是源于新自由主義放松政府管制釀成的惡果?？梢?，我們應(yīng)從影響最為深遠(yuǎn)的新自由主義理論的固有缺陷進(jìn)行探討，同時對“政府失效”進(jìn)行理性剖析，從而指明我國經(jīng)濟體制改革的基本方向。很大程度上來說，科學(xué)理論的真實價值之一是預(yù)警性，而社會科學(xué)領(lǐng)域的知識常常與特定經(jīng)驗和地域知識有關(guān)，不具有自然科學(xué)的普適性和絕對性，因此難以被證實，常常是一旦驗證為時已晚。

總之，問題導(dǎo)向雖能“一針見血”，但也易就事論事、易犯“一葉障目”式錯誤。經(jīng)驗導(dǎo)向雖能“觸類旁通”，但人們常常不會踏進(jìn)同一條河流，背景條件的變化常會導(dǎo)致經(jīng)驗的失效。理論導(dǎo)向雖然邏輯嚴(yán)明，但也常會因先入為主導(dǎo)致“烏托邦”式的空想。因此，任何領(lǐng)域有關(guān)制度變革的中長期政策分析應(yīng)在以上三個方面都保持足夠深度和均衡的研究與權(quán)衡，才能制定出科學(xué)有效的“頂層設(shè)計”方案。

與經(jīng)濟領(lǐng)域的改革相比，文化、政治、社會等領(lǐng)域的變革涉及的范圍要廣得多，內(nèi)容也倍加復(fù)雜。一般而言，此類變革的內(nèi)容設(shè)計往往更須注重問題導(dǎo)向，但由于復(fù)雜巨系統(tǒng)所涉及的問題往往多項并存，每個問題都必須要有獨立、有針對性的變革措施。這樣一來，各項獨立的變革措施之間的時序和實施力度的協(xié)同設(shè)計與實施就顯得尤為重要。

除此之外，針對復(fù)雜巨系統(tǒng)的改進(jìn)還必須在維持原有基本結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上進(jìn)行改良，而不能貿(mào)然實施所謂“休克式療法”以致系統(tǒng)癱瘓或結(jié)構(gòu)解體。斯蒂格里茲就曾明確指出：“前蘇聯(lián)（改革后）人力資本和知識基礎(chǔ)仍然存在。既然效率低下的分配體制已被產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的更為有效的市場體制所取代，而且這種市場體制利用的是同一資源，為什么收入?yún)s下降得如此之多呢？答案是：組織和社會資本不斷受到破壞。”可見，一旦激進(jìn)的改革破壞了現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)，就會產(chǎn)生事與愿違的效果。

減少“頂層設(shè)計”失誤的若干步驟

正如習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)改革開放會議上所指出的那樣：“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實踐中獲得真知。摸著石頭過河和加強頂層設(shè)計是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強頂層設(shè)計的前提下進(jìn)行，加強頂層設(shè)計要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃。

“摸著石頭過河”并不意味著不需要頂層設(shè)計，而是基于現(xiàn)實社會經(jīng)濟系統(tǒng)的高度不確定性，需要借鑒隨機決策的模式來設(shè)計改革方案。無獨有偶，在現(xiàn)代的復(fù)雜軟件設(shè)計領(lǐng)域，由于軟件代碼越來越多就越難以保證不出錯誤代碼，不得不推行模塊化的程序編制辦法。每個軟件模塊（在隨機決策過程中的某些“石頭”）就是一個獨立成立、保持自身完整性的單元，它可以和其他的模塊整合組裝成更大型的軟件系統(tǒng)（若干塊“石頭”可以組成更復(fù)雜的頂層設(shè)計）。如果低層的軟件模塊經(jīng)過測試沒有錯誤，就可以對組裝后的次級系統(tǒng)進(jìn)行更高層次的測試。這一過程就是用一個個經(jīng)過測試無差錯的工作模塊來搭建更大的軟件系統(tǒng)，并在這個過程中不斷進(jìn)行檢測與修正。不過，對于有機的自組織系統(tǒng)而言，盡管各個模塊是沒有漏洞的，但在搭建過程中，仍然會發(fā)生意料之外的“突現(xiàn)行為”（即漏洞）。這可以在更高一級的層面上進(jìn)行測試和修正（摸后一塊“石頭”）。從結(jié)構(gòu)上看，此類決策體系確實比簡單的系統(tǒng)復(fù)雜混亂得多，但從仿生學(xué)角度來看，自然界正是通過犧牲簡潔性來換取可靠性的。這就是為何看起來雜亂、冗余繁復(fù)、經(jīng)常過度重復(fù)設(shè)計的“摸著石頭過河”式的決策流程設(shè)計，常常比那些簡潔、高效、邏輯性強的頂層設(shè)計更容易獲得成功的原因。由此可見，頂層設(shè)計需要的是“不求最優(yōu)，但求最好”的“滿意化”結(jié)果，即“復(fù)雜性的妥協(xié)”。

從生態(tài)學(xué)的角度來看，世界上能長期存續(xù)的系統(tǒng)往往是自組織形成的，沒有外力強加設(shè)計的體系往往容易形成自組織體系。過分強調(diào)頂層設(shè)計有時會與常識相違背，但如果設(shè)計者已經(jīng)參透了上述自組織特性，使頂層設(shè)計遵循自組織體系演進(jìn)的特點和自身規(guī)律，那么這種頂層設(shè)計稱之為“有限頂層設(shè)計”。承認(rèn)和尊重“有限理性”是頂層設(shè)計成功的先決條件。這類成功的頂層設(shè)計往往遵循以下幾個原則：

在明確戰(zhàn)略方向、目標(biāo)和邊界（底線）的基礎(chǔ)上，充分尊重自下而上的創(chuàng)造和探索。“方向”往往涉及社會價值觀判斷，宜明確但不宜過窄?！澳繕?biāo)”宜量力而行留有余地，不宜過于具體，更不能超前拔高?！斑吔纭鄙婕跋到y(tǒng)穩(wěn)定，宜精不宜泛，要精確評估可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險。

值得指出的是，所有改革舉措都是為了實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)，不能“本末倒置”。不能唯改革而改革，改革的目的全在于實現(xiàn)諸如國家富強、社會公平、百姓幸福和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)等目標(biāo)。任何無視或偏離目標(biāo)的改革措施都等于無的放矢。

對于涉及百姓利益和重大政策調(diào)整的改革方案，只有經(jīng)過若干不同發(fā)展階段的基層進(jìn)行充分試點并驗證成功后才適宜在面上推廣。任何頂層設(shè)計都必須認(rèn)真評估改革過程中可能的利益受損群體及其承受能力。

任何改革方案的設(shè)計都必須事先評估可能會出現(xiàn)的風(fēng)險因素，并同步提出控制此類風(fēng)險的措施及其可行性，尤其對于那些需要對現(xiàn)有重要法律進(jìn)行重大修改的改革方案，更必須認(rèn)真評估有可能出現(xiàn)的“制度成本”和系統(tǒng)性風(fēng)險。

成功的“頂層設(shè)計”實際上是一個過程控制，方案實施的每個階段都要及時總結(jié)提煉和務(wù)實修正。涉及面廣泛的復(fù)雜改革方案應(yīng)遵循“迭代”設(shè)計原則，即在啟動階段先出臺簡明的“改革綱要”，然后隨著改革試點的深入和范圍的擴大再編制與之相適應(yīng)的深化方案。

“風(fēng)尚自上而下，創(chuàng)新自下而上”，倡導(dǎo)因地制宜和多樣化模式，充分調(diào)動各方面的積極因素，強調(diào)各地方應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力水平和資源稟賦，選擇適合自身改革發(fā)展的最佳模式。

在不同發(fā)展階段要注重運用非均衡化發(fā)展策略，初級階段尤其不能過分理想化和平衡化，而且在不均衡發(fā)展進(jìn)程中要注重若干重要節(jié)點的調(diào)節(jié)控制，為系統(tǒng)整體協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

仔細(xì)界定政府與市場的邊界。凡是市場機制能發(fā)揮資源配置作用的領(lǐng)域，政府都應(yīng)及時退出并保留監(jiān)管的責(zé)任；市場機制當(dāng)前尚不能發(fā)揮作用而民生和經(jīng)濟急需政府介入的領(lǐng)域，政府可先進(jìn)入，替代和培育市場，待后者發(fā)育成熟后及時退出，并及時形成正確的監(jiān)管模式。

針對各項不同領(lǐng)域的變革進(jìn)行配套和協(xié)調(diào)性設(shè)計，防止相互干擾，盡可能形成相互促進(jìn)的協(xié)同效應(yīng)。

總之，從正反兩方面的歷史經(jīng)驗來看，凡是符合自組織系統(tǒng)理論的頂層設(shè)計，都必須以實際問題導(dǎo)向為主，認(rèn)真提煉總結(jié)基層的實踐創(chuàng)新，再輔之以歷史經(jīng)驗教訓(xùn)和理論分析的引導(dǎo)，盡可能全面系統(tǒng)地進(jìn)行頂層設(shè)計，由點到面示范推廣，再分階段及時總結(jié)、反思、修正，通過實踐糾正錯誤并修訂原先的頂層設(shè)計，如此反復(fù)，最終才有可能取得改革的成功。

仇保興：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長