李方方

摘要：行政審批改革是行政管理體制改革的關(guān)鍵，關(guān)系到當前我國政府職能的轉(zhuǎn)變。我國行政審批改革至今已有十余年，取得了一定的成效。但隨著改革的不斷推進，改革的難度也愈來愈大。針對這種情況，本文以行政審批改革的主要手段為視角，研究當前行政審批改革中存在的問題即政府的“越位”與“缺位”；行政審批改革中權(quán)責不統(tǒng)一；利益格局的固化阻礙行政審批改革手段效果的發(fā)揮。進而從完善改革手段的視角，提出從提升改革透明度、健全監(jiān)督管理、培育完善公民和社會組織的力量三種路徑解決我國行政審批改革存在的問題。

關(guān)鍵詞：行政審批改革；改革手段；政府監(jiān)管；社會組織

1.引言

2015年，是我國全面深化改革的關(guān)鍵之年，這一年，行政審批進行了一系列的深化改革，從2015年3月開始，國務(wù)院取消和下放多項行政審批項目，進一步深化行政審批改革，主動適應(yīng)和服務(wù)新常態(tài)。行政審批改革的實質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變，權(quán)力的調(diào)整，它是我國行政體制改革的關(guān)鍵。隨著改革到了深水區(qū)，遇到的阻力越來越大。究其原因，主要在于當前我國固化的利益格局難以打破；加之當前我國的公民與社會力量不夠完善，審批的監(jiān)管不到位等原因，使得行政審批改革的推進更加艱巨。不少學者在審批改革初期對改革存在的問題與解決對策進行了較多的探討。近年來，行政審批改革持續(xù)進行，這個過程出現(xiàn)了很多新的問題，但是大部分學者對其的探討仍舊停留在過去行政審批改革中存在的問題。鮮有從新的視角反思當前行政審批改革存在的問題。本文擬從行政審批改革的手段為視角，對我國當前行政審批改革中存在政府的“越位”與缺位，行政審批改革的權(quán)責不一，利益格局的固化等問題進行梳理，基于此對問題解決的路徑進行探析，提出了解決當前這些問題的三種途徑，分別是提升行政審批改革的透明度，健全改革過程中政府的監(jiān)督管理以及培育完善公民和社會組織。

2.行政審批改革的主要手段

行政審批主要是指行政審批機關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質(zhì)、確認特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。[1]從行政審批的定義中，可以知道行政審批是政府行政權(quán)的應(yīng)用，是公權(quán)力對私權(quán)利的干預限制。過去的行政審批在資源配置，保障國家安全等方面發(fā)揮了重要作用。隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，特別是中國加入WTO之后，過多過濫的行政審批抑制了社會發(fā)展的活力，壓制了市場的發(fā)展，不利于政府提高效率，保持廉潔。行政審批制度正是在這樣的背景下提上了改革的日程。

本文提及的行政審批改革的主要手段，是針對行政審批改革用到的改革措施。主要包括三種：取消、下放和調(diào)整。“取消”是指的是行政審批項目的行為取消，進入項目的門檻被放開，公民社會或企業(yè)等可自行調(diào)節(jié)。政府要起到監(jiān)督監(jiān)管的作用；“下放”指的是權(quán)力的下放轉(zhuǎn)移。即可以由下級機關(guān)部門決定的事宜，都可以自行決定實行。這不僅僅意味著權(quán)力的下放，也包括責任的下放。意味著行政審批主體的變更。“調(diào)整”是指重新調(diào)配整頓審批項目，審批部分環(huán)節(jié)等，使適應(yīng)新的情況和要求。比如減少審批的部門，合并行政審批項目。

3.我國行政審批改革存在的問題

行政審批改革，采取的主要的手段是取消、下放、調(diào)整。目前這些手段雖然取得一定成效，但是行政審批改革依然面臨很多難點。通過對我國行政審批改革的主要手段與存在問題構(gòu)思，本文認為當前我國行政審批改革中，主要有三點較突出的問題。

3.1政府的“越位”與“缺位”

行政審批改革的過程中，政府的“越位”和“缺位”現(xiàn)象的存在使得行政審批改革的取消、下放、調(diào)整的初衷難以保障落實。審批改革中的取消下放與調(diào)整，會將大量的行政審批項目，轉(zhuǎn)移到市場、社會、三方中介力量或者下級政府。由于我國的社會組織發(fā)展培育不到位，相關(guān)的法律法規(guī)自身不足，修改進程緩慢，下級政府的職能權(quán)限執(zhí)行不力等，使得行政審批改革進程緩慢。這些需要政府在其中承擔起監(jiān)督、規(guī)范和引導的責任。

政府的“越位”主要是指“政府在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，超越了自身的限制，用行政權(quán)力干預甚至是部分代替立法權(quán)力，產(chǎn)生了諸如制度的規(guī)范性不足，強制性、權(quán)威性和透明性不夠等問題。[2]”在行政審批的改革中，政府的越位常常體現(xiàn)在政府取消和下放的不徹底。該放的就要不放開、即便放開，又放不到位。比如，一些涉及到收費的項目，本該取消交由市場處理，政府為了攫取其中的利益，采用變相的方式重新增加審批環(huán)節(jié)，“明減暗增”。市場和社會可以充分發(fā)揮其作用的范圍內(nèi)，應(yīng)該是行政審批的不該干涉的區(qū)域。政府的過多“越位”只會使行政審批事項進入取消、變相回歸、再取消、再回歸的怪圈，干預市場的正常運行。

政府的“缺位”則是指本該政府該去做，政府卻執(zhí)行不力。取消下放調(diào)整的項目，并不代表就拋開不管。本文在上文提到了我國的社會組織發(fā)展不夠成熟，行政審批相關(guān)的法律不夠完善，這就要求政府要在這些相關(guān)的審批領(lǐng)域，在簡政放權(quán)的同時加強市場監(jiān)管、引導和規(guī)范市場行為。政府要通過改進管理辦法和制定相關(guān)措施，把應(yīng)該管的事管住管好。

3.2行政審批改革中權(quán)責不統(tǒng)一

行政審批改革中權(quán)責不統(tǒng)一，比較顯著的體現(xiàn)在中央和地方的權(quán)力職責劃分上。改革開放以來，我國的社會主義市場經(jīng)濟取得一定的成就，但在中央和地方的權(quán)力責任分配仍舊沒有完全理順。深化行政審批制度改革，在權(quán)力的取消下放與調(diào)整過程中，必然會有權(quán)力責任的變更。權(quán)力下放的接收機關(guān)，也要承接責任的轉(zhuǎn)移。而下放權(quán)力的機關(guān)，也并不是“甩手掌柜”。

行政審批權(quán)力下放到地方政府，很多政府只注意到權(quán)力擴張，卻忽視了權(quán)力對應(yīng)的責任，權(quán)責不統(tǒng)一，一旦出了行政復議行政訴訟等，是應(yīng)由地方政府承擔，地方政府卻忽略了這一點。面對當前下放的審批權(quán)力，審批權(quán)力的承接者要明確自己的權(quán)力，更要承擔起自己的責任。不斷的完善各種相關(guān)配套制度，規(guī)范各種程序。比如下放權(quán)力如何實施，程序如何等。同樣的，作為權(quán)力的下放機關(guān)，審批權(quán)力下放后，就認為自己的責任已經(jīng)完成，對下級權(quán)力承接機關(guān)放任不管。就出現(xiàn)了“一放就亂、一亂就收”情況。

行政審批改革的關(guān)鍵是取消和下放行政審批項目及各流程之間的、權(quán)力與責任的銜接問題。行政審批事項在取消和下放的過程中，要堅持權(quán)力和責任同步下放、加強調(diào)控監(jiān)管，切實做到放、管結(jié)合。

3.3利益格局的固化阻礙行政審批改革手段效果的發(fā)揮

行政權(quán)與其他權(quán)力一樣，天生具有擴張的趨勢。在行政審批的改革中，權(quán)力的取消、下放、調(diào)整就是權(quán)力的再分配。這必然會觸動現(xiàn)有的利益格局。廣東省省長朱小丹接受采訪時說道：我們政府自身的改革就是政府的行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，最大的阻力也來自政府內(nèi)部，來自政府內(nèi)部那些與科學發(fā)展和市場經(jīng)濟的發(fā)展不相適應(yīng)的行政權(quán)力的配置格局，有一些甚至是在逐步固化的部門權(quán)力利益的格局。[3]20世紀90年代以來逐漸形成的中央和地方的利益格局，是阻礙行政審批改革的首要阻礙，原有行政審批權(quán)力的機關(guān)，在審批權(quán)取消和下放調(diào)整的過程中，因為關(guān)系到部門或者機關(guān)的利益，他們就會采用變相的方式加以阻礙，比如：他們僅僅追求審批數(shù)量上的減少，而涉及到收費等需要取消或下放的審批項目，卻以更換名字、調(diào)整到其他項目下放等方式得以保留。

行政性壟斷行業(yè)的利益格局是另一個阻礙行政審批改革的障礙。2013年，央企上繳的紅利占其利潤總額比例為8.7%、2012年為7.7%、2011年為8.7%、2010年為6.7%，均未超過10%。[4]遠遠低于國際慣例。以俄國為例，近年來俄國企上繳的紅利大幅增長，由2010年的450億盧布增加到2012年的1610億盧布，主要是政府規(guī)定國企上繳的紅利比例不得低于25%。[5]這些數(shù)據(jù)反映出的是我國國企性質(zhì)的壟斷行業(yè)，占據(jù)著大量資源，卻只承擔了很少的社會責任。當行政審批改革到他們頭上時，必然會遇到較大的阻力，不利于資源的優(yōu)化配置，降低行政審批的效率。如何更好地打破地區(qū)行業(yè)壟斷，直接影響行政審批改革的成效。

4.解決我國行政審批改革存在問題的路徑

針對以上的行政審批改革中出現(xiàn)的問題，需要從政府的“越位”“缺位”、實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一以及打破現(xiàn)有的利益格局出發(fā)考慮問題。結(jié)合行政審批過程中采用的手段即取消、下放、調(diào)整，從根源上探析解決我國行政審批改革存在問題的路徑。

4.1逐步提升改革的透明度

為進一步推進行政審批制度改革，國務(wù)院日前決定，向社會公開國務(wù)院各部門目前保留的行政審批事項清單以便于接受社會監(jiān)督，并聽取社會對進一步取消和下放行政審批事項的意見。[6]這是中央政府首次亮出權(quán)力清單，有助于推進行政審批制度改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變。政府的“越位”和“缺位”，以往由于權(quán)力的運行不透明，難以受到公眾和社會的監(jiān)督。公眾的監(jiān)督和知情權(quán)，是抵制改革阻力障礙的關(guān)鍵力量。通過提升改革的透明度，讓公眾知道哪些事項取消了，哪些事項下放了，哪些事項進行了調(diào)整，保證公眾對行政審批改革的權(quán)責程序有清晰的認識，進而更加便于公眾監(jiān)督。中國人民大學公共管理學院院長董克用說“公開權(quán)力清單是建立陽光政府的重要步驟，讓權(quán)力真正在陽光下運行。”亮出“清單”，就是要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，讓公眾知道政府的權(quán)力邊界。

行政審批的公開化鏟除了權(quán)力設(shè)租、尋租的土壤，使其角色由代表政策導向的管理者真正向服務(wù)者角色轉(zhuǎn)變。[7]目前，改革的透明度在不少的部門和地方政府的推進還不夠，要不斷的提升改革的透明度，通過借助當前的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，廣泛聽取群眾對行政審批改革的建議看法，隨著改革的進程，不斷更新公開審批項目，凝聚改革共識，切實防止不作為、亂作為及以權(quán)謀私等問題。目前，政府已經(jīng)將一些行政審批改革的項目公諸于眾，更好地讓公民知曉，但是，未來這一步還需要做的更徹底，特別是在省級縣級層面，加大落實，以便其接受公民的監(jiān)督。

4.2健全行政審批的監(jiān)管

健全行政審批的監(jiān)管，需要完善相關(guān)法律，通過立法建立責任行政機關(guān)，完善對審批權(quán)的監(jiān)督，避免腐敗，減少公共利益損害。行政審批制度改革主要手段為審批權(quán)力的下放和取消。就權(quán)力的下放而言，接受權(quán)力下放的機關(guān)，權(quán)力會擴張。如果這些擴張權(quán)力得不到很好的監(jiān)管，就會削弱改革成效。下放審批權(quán)力，并不是意味著權(quán)力的消失，只是權(quán)利的運用層級降低了或轉(zhuǎn)移了。若地方本身的官僚作風審批相關(guān)配套設(shè)施不完善，在審批改革走向深入的同時，它的弊端就會顯現(xiàn)出來。同樣會使得改革的成效大打折扣。因此健全行政審批過程的監(jiān)管體制，能為放權(quán)帶來最大化的社會效益。

行政審批權(quán)的取消和下放，還要求政府，更好實現(xiàn)從事前審批走向事中、事后的管理。事前、事中、事后三方監(jiān)管，有助于促進審批監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。事前監(jiān)管主要是指行政審批的新增事項的監(jiān)管，避免出現(xiàn)“邊減邊增”的惡性循環(huán)；事中監(jiān)管是在審批過程中，注重公開透明，采取更為有效的跟進和配套措施，積極創(chuàng)新管理方式，嚴格進行監(jiān)管；“事中監(jiān)管著重健全行政審批政務(wù)公開體系。深化審批公開制，大力推行“陽光審批”，需要加快推進政務(wù)中心建設(shè)”[8]事后監(jiān)管是要指政府應(yīng)當真正實現(xiàn)從“重審批”向“重監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。嚴格按照監(jiān)管條件對企業(yè)等管理，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的行為，就要給與一定處罰。這樣不僅有助于防治腐敗，對政府和市場的關(guān)系理順也有一定作用。

4.3培育完善公民和社會組織的力量

十八屆三中全會關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出全面深化改革?！稕Q定》里提到“處理好政府和市場的關(guān)系”；要求在“創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力”時，“正確處理政府和社會關(guān)系”?！秶鴦?wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》中也明確說道：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設(shè)前置審批?！笔藢萌腥珪P(guān)于政府、市場和社會的關(guān)系說明和這兩個“新凡是”的提出，無疑是改革需要市場，需要公民和社會的共同努力。政府、市場、和社會是當前改革的三大動力和保障。行政審批改革的過程中，這三者同樣是密不可分的。

然而現(xiàn)實的狀況是，目前公民參與的途徑依然有限，縱然網(wǎng)絡(luò)政務(wù)如火如荼的發(fā)展，公民真正的參與依舊有很大的限制，而且公民本身的政治素養(yǎng)也是有待提高的；過去我國對一些社會組織實行掛靠管理，還要到民政部門登記，是很多的社會主義組織發(fā)展夾縫中生存。目前，政府放松了對社會組織的限制，但社會組織本身的缺乏專業(yè)的經(jīng)驗、相關(guān)的法律規(guī)章不夠完善等缺點也逐漸暴露。這些都給行政審批改革的推進加大了難度。因此，行政審批改革的過程中，政府在退出管理領(lǐng)域的同時，要盡快制定各種管理法規(guī)與條例，為中介組織的發(fā)展提供良好的環(huán)境，積極培育諸如行業(yè)自律組織、中介服務(wù)機構(gòu)等社會組織，激發(fā)社會和市場活力，同時多傾聽公眾的意見，三管齊下促進行政審批改革。

5.結(jié)語

行政審批改革中，本文主要從改革的手段對其中存在的障礙問題進行了分析。除此之外，涉及行政審批的關(guān)鍵法律《行政許可法》的不夠完善，傳統(tǒng)的審批體制的影響等，都會對行政審批改革產(chǎn)生阻礙。黨的十八大報告提出：深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)。表明了行政審批改革的決心和態(tài)度。從2001年至今，行政審批體制改革進入瓶頸期，未來更是要拿出“壯士斷腕”的決心，從根本上樹立轉(zhuǎn)變政府職能的觀念。改革并不是一蹴而就的，期間面臨很多困難，但“改革總會有微詞，總會有各種各樣的阻力，但不改革是最大的危機”。（作者單位：四川大學公共管理學院）

參考文獻：

[1]摘自國務(wù)院國審改發(fā)[2001]1號《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》

[2]謝曉琳.越位與缺位：社會保障法律制度中政府的責任主體定位[J].蘭州學刊，2008，（10）.

[3]張偉雄，朱小丹：行政審批制度改革是改變利益格局的突破口http：//news.southcn.com/g/2012-03/09/content_40067069.htm

[4]網(wǎng)易財經(jīng)：2013年央企上繳紅利1130億，民生支出占比僅5.8% http：//www.stcn.com/2014/0306/11225117.shtml

[5]楊海洋.俄財政部規(guī)定未來三年國企上繳紅利規(guī)模http：//russia.ce.cn/ruse_1/news/201212/07/t20121207_23919528.shtml

[6]華春雨，黃小希，徐硙.中央政府首次曬“權(quán)力清單”[N].北京青年報，2014年2月.

[7]張麗君.淺析行政審批制度改革存在的問題及對策.[J].政治研究.2013.

[8]李波，李晴等.行政審批制度深化改革的困境與出路.[J]政治與法律.2013.11.