糜棟煒

摘要：本文以我國(guó)開(kāi)放檔案信息資源為主要研究對(duì)象，分析這一公共事物的特殊性，闡述開(kāi)放檔案信息資源多中心治理的必要性，依據(jù)多中心理論，提出開(kāi)放檔案信息資源需選擇以自主治理為基礎(chǔ)的多中心治理方案。

關(guān)鍵詞：開(kāi)放檔案信息資源多中心治理

一、多中心治理提出的背景

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，自上而下的單中心治理模式在我國(guó)留下了深刻烙印。單中心治理模式是指治理主體的單中心化，其實(shí)質(zhì)是政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)作為單中心的主體，依靠行政資源、強(qiáng)制力量，在宏觀決策和微觀調(diào)節(jié)方面對(duì)其進(jìn)行直接管理。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公眾參與意識(shí)的提高，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，該模式在實(shí)踐及理論上的缺陷越來(lái)越突出。

與單中心治理模式相對(duì)應(yīng)的是多中心治理模式，其中多中心治理的理念源自公共管理學(xué)中的多中心理論，該理論主要指不同層級(jí)政府部門(mén)在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)中，將相關(guān)權(quán)力、責(zé)任向市場(chǎng)與公民社會(huì)轉(zhuǎn)移，在治理體系中，公共部門(mén)與其他部門(mén)、公民組織一起解決問(wèn)題，創(chuàng)造社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)以促進(jìn)善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。多中心治理強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)的多元關(guān)系，進(jìn)而形成一個(gè)良性運(yùn)行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?；诙嘀行睦碚?，筆者提出開(kāi)放檔案信息資源的多中心治理模式。

二.多中心治理的必要性

（一）理論依據(jù)：特殊的公共物品屬性

1.公共物品理論。經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森提出，“公共物品是指這樣一類(lèi)產(chǎn)品：無(wú)論個(gè)人是否愿意購(gòu)買(mǎi)，它們帶來(lái)的好處不可分地散布在整個(gè)社區(qū)”。他認(rèn)為，公共物品兼具非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性?xún)煞矫嫣卣?。非?jìng)爭(zhēng)性是指一部分人對(duì)某一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響另一些人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)；非排他性是指產(chǎn)品在消費(fèi)過(guò)程中所產(chǎn)生的利益不能為某個(gè)人或某些人所專(zhuān)有。按照物品使用的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的雙維劃分，競(jìng)爭(zhēng)性和排他性是私人物品具有的特征，非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性是公共物品具有的特征。同時(shí)，在純粹私人物品和公共物品之間，還有大量的兼具公共物品和私人物品屬性的混合物品，又被稱(chēng)為準(zhǔn)公共物品。另外，公共物品并不完全由自然決定其屬性，制度安排也能影響物品的公共性。例如橋梁、公路、天氣預(yù)報(bào)、圖書(shū)館、公園等，可以向個(gè)人使用者收費(fèi)，卻很少向單個(gè)使用者收費(fèi)；教育、醫(yī)療、公交，雖然能由市場(chǎng)很好地供給，但是政府會(huì)選擇免費(fèi)或者以較低的費(fèi)用供給公民。

2.檔案信息資源具有復(fù)雜多樣的公共物品屬性特征。對(duì)檔案信息資源公共屬性的界定上，國(guó)內(nèi)學(xué)者的主要觀點(diǎn)是檔案信息資源具有公共物品屬性，由于信息的公共屬性較為復(fù)雜，因此信息資源的公共屬性不能一概而論。其中學(xué)者李揚(yáng)新認(rèn)為，檔案信息資源在一般意義上屬于公共物品，消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性主要是一種自然屬性，生產(chǎn)上的不排他性更多地是制度安排和政策選擇。文燕平提出，信息資源是一種準(zhǔn)公共物品，對(duì)信息的消費(fèi)很容易進(jìn)行排他，信息資源的公共物品特征是不完整的，而且檔案信息資源不應(yīng)簡(jiǎn)單地視為一個(gè)整體，而應(yīng)深入考察其不同類(lèi)型和不同階段。綜合上述國(guó)內(nèi)學(xué)者的主要觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該在對(duì)檔案信息資源進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，對(duì)不同階段的檔案信息資源進(jìn)行公共物品屬性的動(dòng)態(tài)分析。

對(duì)檔案信息資源的界定，筆者認(rèn)為在廣義上應(yīng)包括政務(wù)信息、科技信息、商業(yè)信息、個(gè)人信息等。在此概念界定下，應(yīng)主要分析不同階段的檔案信息資源是否具有公共物品屬性?？梢砸蚤_(kāi)放前后作為節(jié)點(diǎn)，對(duì)檔案信息資源的公共物品屬性作全面分析。首先，開(kāi)放前的檔案信息資源其名義上是公共物品，實(shí)際上其信息載體掌握在特定的公共機(jī)構(gòu)手中，除非經(jīng)所有權(quán)人許可，一般人無(wú)權(quán)使用，是具有排他性的。經(jīng)許可的檔案利用者增加時(shí)，公共機(jī)構(gòu)提供的檢索、調(diào)閱、保護(hù)等檔案服務(wù)成本增加，具有消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性。因此，開(kāi)放之前的檔案信息資源具有明顯的私人物品特征。其次，開(kāi)放之后的檔案信息資源，其信息載體仍掌握在特定的公共機(jī)構(gòu)手中，具有排他性，調(diào)閱檔案實(shí)體仍然會(huì)增加邊際成本，仍屬于私人物品。然而，信息內(nèi)容開(kāi)放公開(kāi)后，不能限制其他人使用，便不具有排他性。因?yàn)樵陂_(kāi)放的環(huán)境中，特別是當(dāng)檔案信息發(fā)布在報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒體上時(shí)，不能阻止其他人利用檔案信息。同時(shí)，它也不具有競(jìng)爭(zhēng)性，因?yàn)檫@時(shí)每多一個(gè)人利用報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)上的公開(kāi)檔案信息，其成本接近于零。所以開(kāi)放后的檔案信息內(nèi)容具有純公共物品屬性。從整個(gè)過(guò)程來(lái)看，開(kāi)放的檔案信息資源是兼具純私人物品與純公共物品的雙重屬性。但在現(xiàn)實(shí)中，人們利用開(kāi)放檔案信息資源時(shí)，一般情況下不需要查驗(yàn)這些檔案的原件，就可以確認(rèn)檔案信息內(nèi)容的真實(shí)性與可靠性。此時(shí)，純公共物品屬性會(huì)成為主導(dǎo)屬性，因?yàn)橐?guī)模利用的是純公共物品屬性，私人物品屬性只在極少情況下起作用。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，可以把開(kāi)放檔案信息資源看成是純公共物品，把開(kāi)放看成是生產(chǎn)供應(yīng)純公共物品的過(guò)程。開(kāi)放檔案信息資源（以討論信息內(nèi)容價(jià)值為主）的所有權(quán)是也從“名義公共”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)際公共”。從這個(gè)意義上說(shuō)，開(kāi)放是將具有公共物品特征的信息內(nèi)容與具有私人物品特征的信息載體相分離的過(guò)程，也是生產(chǎn)純公共物品的過(guò)程。綜上，檔案信息資源的所有權(quán)是多中心的，加之生產(chǎn)開(kāi)放檔案信息資源的過(guò)程也是多中心的，所以開(kāi)放檔案信息資源應(yīng)該進(jìn)行多中心治理。

（二）現(xiàn)實(shí)需要：彌補(bǔ)國(guó)家檔案館在供應(yīng)效率上的不足

作為開(kāi)放檔案信息資源主要的提供者（供應(yīng)者）的國(guó)家檔案館，其供給效率仍有待提高。主要原因在于：一是由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，其他開(kāi)放檔案信息資源的提供者，例如機(jī)關(guān)檔案室等積極性不高。二是檔案館與營(yíng)利性企業(yè)不同，它不以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，在開(kāi)放檔案信息資源上缺乏應(yīng)用新技術(shù)和實(shí)現(xiàn)內(nèi)部創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力。三是開(kāi)放檔案信息資源供給部門(mén)缺乏預(yù)算管理，僅靠政府財(cái)政撥款維持運(yùn)營(yíng)缺乏持久支撐。四是對(duì)開(kāi)放檔案信息資源供給部門(mén)的負(fù)責(zé)人缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。

三、進(jìn)行多中心治理的方案

（一）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

1.政府是有效供給開(kāi)放檔案信息資源制度的安排者。逐步完善檔案信息資源開(kāi)放的制度及規(guī)范。檔案開(kāi)放法律法規(guī)的部分條款過(guò)于粗放，內(nèi)容不夠具體，執(zhí)行的可操作性不強(qiáng)，當(dāng)務(wù)之急是要全面細(xì)化各種操作層面的規(guī)范。一是建立科學(xué)的檔案信息密級(jí)制度；二是完善檔案信息資源開(kāi)放指南和目錄制度；三是建立檔案信息開(kāi)放回應(yīng)制度；四是完善司法救濟(jì)制度；五是完善責(zé)任追究制度。

2.政府是供給開(kāi)放檔案信息主要資金的提供者。首先是財(cái)政支持。供給開(kāi)放檔案信息資源作為一項(xiàng)具有社會(huì)效益、有利于全民發(fā)展的事業(yè)，政府應(yīng)保障并提供足夠的檔案事業(yè)建設(shè)資金。其次是融資支持?？紤]到公共財(cái)政扶持上存在的局限性，實(shí)施多中心供給主體改革，為政府以外的其他檔案服務(wù)主體提供融資配套支持，并扶持建立公益性基金。

3.政府是供給開(kāi)放檔案信息資源的核心生產(chǎn)者。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)政府部門(mén)掌握了80%的社會(huì)信息資源，應(yīng)是開(kāi)放檔案信息資源的核心生產(chǎn)者。根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》相關(guān)規(guī)定，各級(jí)國(guó)家檔案館掌握了政府開(kāi)放檔案信息資源的公布權(quán)，也可以說(shuō)政府開(kāi)放檔案信息資源供給主要由各級(jí)國(guó)家檔案館完成，而檔案信息資源中現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價(jià)值更高的部分，在未進(jìn)入檔案館之前就集中保存在各政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部檔案室中。在多中心理論指導(dǎo)下，這些檔案室理應(yīng)成為具有自主治理能力的重要組成部分，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放檔案信息資源生產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）增加開(kāi)放實(shí)施主體

企業(yè)和第三方的參與，會(huì)帶來(lái)公共產(chǎn)品供給整體效率的提高。檔案館可以通過(guò)服務(wù)外包，引入外部競(jìng)爭(zhēng)者。支持成立檔案專(zhuān)業(yè)化服務(wù)公司，適應(yīng)檔案服務(wù)社會(huì)化的需求。專(zhuān)業(yè)化企業(yè)的存在，為政府的服務(wù)外包提供了更多選項(xiàng)，也為檔案服務(wù)的消費(fèi)者提供了更多選擇。發(fā)揮第三方的作用，最大限度地發(fā)揮義工組織等積極性，盡可能地讓他們參與到檔案信息資源開(kāi)放的互動(dòng)中來(lái)。可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，也可讓其主動(dòng)開(kāi)放自有的檔案信息資源，讓檔案在更大的范圍內(nèi)發(fā)揮其社會(huì)作用。

此外，多中心治理強(qiáng)調(diào)公民主動(dòng)參與的重要性，認(rèn)為治理源于政府與公眾的有序互動(dòng)，政府與公眾互動(dòng)的質(zhì)量決定了治理的質(zhì)量。在檔案信息資源開(kāi)放的過(guò)程中，公眾并不僅僅是消費(fèi)者，同時(shí)也應(yīng)該是生產(chǎn)者，是多元中心的一極。公眾參與檔案信息資源開(kāi)放生產(chǎn)的一個(gè)重要方面就是通過(guò)依法監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)的。檔案部門(mén)公開(kāi)檔案信息工作做得是否到位，是否讓公眾滿(mǎn)意，公眾都可以根據(jù)立法的精神來(lái)實(shí)施對(duì)其的監(jiān)督。對(duì)于公眾反映的問(wèn)題意見(jiàn)，檔案部門(mén)須予以重視，及時(shí)糾正，即使因條件限制不能立刻改正的也要向公眾予以說(shuō)明，爭(zhēng)取諒解，使雙方之間不產(chǎn)生隔閡及信任危機(jī)。

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