羅昌本　李小藝

[摘 要]改革開發(fā)以來，中央頒布了16份中央一號文件，體現(xiàn)黨和國家對“三農(nóng)”問題的高度重視，標(biāo)志著我國惠農(nóng)政策體系的形成和逐步完善。武陵山片區(qū)作為《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》中確定的扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場，特別需要國家惠農(nóng)政策的支持。然而，通過實(shí)地走訪與調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，武陵山區(qū)惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)面臨環(huán)境復(fù)雜性、民族多樣性、主體多元性等執(zhí)行困境，使政策達(dá)不到預(yù)期的效果。為此，通過從政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)群體、政策運(yùn)行基礎(chǔ)等角度進(jìn)行相應(yīng)的成因分析，并進(jìn)行相應(yīng)政策展望，以期為國家其他連片特困地區(qū)的惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]惠農(nóng)政策；武陵山區(qū)；政策下鄉(xiāng)

[中圖分類號]F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）08 — 0111 — 03

武陵山片區(qū)跨湖北、湖南、重慶、貴州四省市，集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，是跨省交界面大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的集中連片特困地區(qū)。改革開放30多年來，黨和國家圍繞我國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題出臺了一系列的惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策，旨在促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收、農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)。然而，武陵山區(qū)由于特殊的客觀實(shí)際，發(fā)展比較滯后，加之區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展極為不平衡，導(dǎo)致“三農(nóng)”問題依然比較突出。這就更加需要國家政策的指引和傾斜，制定和實(shí)施針對特殊地區(qū)的惠農(nóng)政策。而惠農(nóng)政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于實(shí)行，惠農(nóng)政策能否有效實(shí)行，事關(guān)政策效用能否發(fā)揮、問題能否解決、政策機(jī)制體制能否完善等問題。因此，通過對武陵山區(qū)惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)的困境進(jìn)行探析變得極為必要，這不僅有利于政策的有效執(zhí)行，也有利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、武陵山區(qū)惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)的執(zhí)行困境

惠農(nóng)政策的執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)最直接和最重要的階段。但是，在惠農(nóng)政策執(zhí)行過程中，政策走樣的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。就其具體表現(xiàn)，因地而異，形色各樣。那么，武陵山區(qū)由于特殊的客觀實(shí)際情況，惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)將面臨怎樣的執(zhí)行困境呢？其主要表現(xiàn)有：

（一） 主體多元性

武陵山區(qū)橫跨湘、鄂、渝、黔四省市，由于各省市間的發(fā)展戰(zhàn)略存在差異，發(fā)展水平不一，在響應(yīng)黨和國家有關(guān)惠農(nóng)政策的同時(shí)，勢必制定與本地區(qū)相耦合的惠農(nóng)政策，而這種耦合大多基于地方的現(xiàn)實(shí)利益，從而導(dǎo)致國家與地方的利益博弈。國家旨在促進(jìn)國家穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定。地方則基于地方發(fā)展戰(zhàn)略，甚至基于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的政治利益，從而導(dǎo)致惠農(nóng)政策變向、扭曲地執(zhí)行。所謂形象工程，正是這種變向執(zhí)行的體現(xiàn)。此外，也存在片區(qū)各主體間的博弈問題。各主體都本著本區(qū)利益最大化原則，而忽視各主體地理空間的緊密性和利益相關(guān)性等特點(diǎn)，導(dǎo)致政策執(zhí)行的負(fù)外部性。如農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的碎片化、分割化嚴(yán)重，甚至存在人為地制造壁壘現(xiàn)象，阻礙片區(qū)資源正常流動，降低了政策資源的功效作用。正如丁煌所言，政策執(zhí)行本質(zhì)上是相關(guān)政策主體之間基于利益得失的考慮進(jìn)行的一種利益博弈的過程，政策執(zhí)行主體的行為從根本上受利益的驅(qū)動，主體利益矛盾或沖突的客觀必然性決定了政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象發(fā)生的現(xiàn)實(shí)可能性。

（二） 環(huán)境復(fù)雜性

武陵山脈延綿整個(gè)武陵山片區(qū)，片區(qū)平均海拔高，最高海拔可達(dá)2570米，屬亞熱帶向暖溫帶過渡類型氣候。由于其客觀的地理環(huán)境和氣候類型，容易引發(fā)自然災(zāi)害，如旱澇、泥石流、雨雪冰凍等災(zāi)害，且部分地區(qū)水土流失，荒漠化嚴(yán)重。這就要求我們在惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)過程中，要充分考慮政策與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)性與可持續(xù)性問題，如果兩者只顧其一，必然適得其反。

（三） 民族多樣性

武陵山區(qū)境內(nèi)不僅有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9個(gè)世居少數(shù)民族，而且還有其他30多個(gè)少數(shù)民族，有利于多民族間的交融。但是，由于存在文化、語言、傳統(tǒng)、習(xí)俗等方面的差異，由于缺乏深入了解和接觸，會造成相互排斥的現(xiàn)象。這無形中為惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)增添阻力，加大實(shí)施的成本。

（四） 基礎(chǔ)薄弱性

武陵山區(qū)是集中連片特殊困難地區(qū)。在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》實(shí)施期間，武陵山片區(qū)共確定11303個(gè)貧困村，占全國的7.64%。片區(qū)71個(gè)縣（市、區(qū)）中有42個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，13個(gè)省級重點(diǎn)縣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年，片區(qū)農(nóng)民人均純收入3499元，僅相當(dāng)于當(dāng)年全國平均水平的59.1%。凸顯片區(qū)基礎(chǔ)薄弱性的特點(diǎn)。主要表現(xiàn)在：第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、結(jié)構(gòu)不合理。2010年，一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為22：37：41，與全國10：47：43相比，第一產(chǎn)業(yè)比例明顯偏高。片區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值只有9163元，明顯低于全國平均水平。第二、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。片區(qū)內(nèi)有47個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通瀝青（水泥）路，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的3.41%；9271個(gè)行政村不通瀝青（水泥）路，占行政村總數(shù)的40.25%；7790個(gè)村沒有完成農(nóng)網(wǎng)改造任務(wù)，占行政村總數(shù)的33.82%。第三、社會事業(yè)發(fā)展滯后。教、衛(wèi)、文、體等方面軟硬件建設(shè)嚴(yán)重滯后，人均教育、衛(wèi)生支出僅相當(dāng)于全國平均水平的51%。

二、武陵山區(qū)惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)的困境成因分析

黨和國家出臺一系列惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的政策舉措，旨在穩(wěn)妥解決好“三農(nóng)”問題，構(gòu)建社會社會主義和諧社會，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。但是，如果政策只停留在紙上，再優(yōu)良的政策設(shè)計(jì)也終究不能解決問題。然而，政策的實(shí)踐過程，正是政策的最大難題之一，惠農(nóng)政策也不例外。武陵山區(qū)惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)所面臨的諸多執(zhí)行困境，就是這種艱難性的最好佐證。究其成因分析，主要從政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)群體、政策運(yùn)行基礎(chǔ)三個(gè)方面進(jìn)行。

（一）政策執(zhí)行主體：基層政府

農(nóng)村基層政府作為整個(gè)國家行政管理機(jī)器的“末梢神經(jīng)”，直接面向農(nóng)村社區(qū)，直接貫徹國家各項(xiàng)行政方針和指令。政策的執(zhí)行、完善、反饋依賴于基層政府的努力與認(rèn)真貫徹，因此，基層政府的主體功能性的發(fā)揮，事關(guān)著國家惠農(nóng)政策在農(nóng)村是否得到認(rèn)真、有效貫徹。然而，在執(zhí)行過程中，存在諸如執(zhí)行不力、執(zhí)行不到位、管理不善、管理錯(cuò)位、無差異化執(zhí)行等問題。其具體表現(xiàn)有：

第一，主體的博弈性問題。武陵山區(qū)橫跨四省市，存在多個(gè)行政單元，為各主體間的博弈創(chuàng)造客觀條件，且相對其他地區(qū)，這種博弈性更為復(fù)雜，這無疑加大武陵山區(qū)惠農(nóng)政策的執(zhí)行難度。這種復(fù)雜性體現(xiàn)在：一是區(qū)域內(nèi)各主體間的博弈，導(dǎo)致政策資源很難實(shí)現(xiàn)流動與共享，造成政策資源的浪費(fèi)，使政策效益得不到充分發(fā)揮。二是片區(qū)總體與國家間的博弈，加大國家惠農(nóng)政策的執(zhí)行難度，使惠農(nóng)政策達(dá)不到預(yù)期效果，從而削弱國家權(quán)威，不利于國家形象在基層的塑造與完善。但是，無論何種形態(tài)的博弈問題，歸其原因，都與利益及其分配有關(guān)，都是基于自身利益最大化原則，這必然產(chǎn)生政策執(zhí)行不力、扭曲執(zhí)行、變相執(zhí)行等問題，所謂“上有政策，下有對策”就是這種情況的體現(xiàn)。

第二，主體的人員素質(zhì)問題。武陵山區(qū)集革命老區(qū)、貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)于一體。對外，沒有形成有力吸納優(yōu)秀人才的優(yōu)良土壤；對內(nèi)，留不住人才，優(yōu)秀人才外流嚴(yán)重，導(dǎo)致基層政府的整體人員素質(zhì)偏低，不利于政策的貫徹與執(zhí)行。其具體表現(xiàn)在：一是人員結(jié)構(gòu)不合理，且素質(zhì)偏低。在年齡上，老中青比例嚴(yán)重失調(diào)，年齡偏高群體占據(jù)多數(shù)，不利于人才的培養(yǎng)與持續(xù)性；在知識構(gòu)成上，由于年高者多數(shù)位居領(lǐng)導(dǎo)崗位，他們憑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行管理，缺乏現(xiàn)代管理方法與技術(shù)。二是現(xiàn)代意識薄弱。如法律意識、制度意識等，而惠農(nóng)政策的落實(shí)離不開一支具有現(xiàn)代管理思想與服務(wù)意識的人。

第三，主體的機(jī)構(gòu)構(gòu)成問題?？茖又频慕M織結(jié)構(gòu)，等級森嚴(yán)、自上而下的命令體系等制度缺陷，造成政府執(zhí)行低效、政策資源浪費(fèi)、信息傳遞失真等問題。加之基層政府作為最低層級行政單元，受來自上級多層機(jī)構(gòu)的制約，自主性差，權(quán)責(zé)不對等，但卻要承擔(dān)巨大的責(zé)任。此外，機(jī)構(gòu)組織條塊化、分割化嚴(yán)重，“七站八所”的，不利于部門間的協(xié)調(diào)和資源的整合。

（二）政策目標(biāo)群體：農(nóng)民

惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策旨在解決好“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)社會的全面建設(shè)與發(fā)展的重要政策。農(nóng)民作為惠農(nóng)政策的直接受惠群體，是惠農(nóng)政策的親身體驗(yàn)者，政策的好與壞，只有農(nóng)民有最大的評價(jià)權(quán)。因此，惠農(nóng)政策的執(zhí)行和貫徹，必須充分調(diào)動農(nóng)民的積極性、擴(kuò)大參與、爭取他們的理解和支持。但是，政策執(zhí)行往往會受到來自農(nóng)民的冷漠、不理解、不支持等現(xiàn)象，阻滯惠農(nóng)政策效益的實(shí)現(xiàn)。其具體成因如下：

第一，農(nóng)民受教育程度低，不利于政策的宣傳與理解，從而導(dǎo)致政策認(rèn)可程度低，政策執(zhí)行難等問題。據(jù)中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2008年，中國農(nóng)村居民家庭勞動力文化狀況構(gòu)成比例為：不識字或識字很少占6.15%，小學(xué)程度占25.3%，初中程度占52.81%，高中程度占11.40%，中專程度占2.66%，大專及大專以上占1.68%。從中我們可以看出，高中（或中專）以上文化程度僅占15.74%。這種中高端人才的嚴(yán)重缺乏、低端人才的廣泛存在，是我國農(nóng)村地區(qū)普遍存在的現(xiàn)象，尤其中西部地區(qū)顯得更為明顯。加之武陵山區(qū)人均教育支出又比較低，僅相當(dāng)于全國平均水平的51%。

第二，農(nóng)民的被動與冷漠，阻礙政策的制定與施行。武陵山區(qū)存在多樣民族，每個(gè)民族都受到本民族傳統(tǒng)、習(xí)俗、稟性等影響，觀念較傳統(tǒng)且落后，對外來的事務(wù)缺乏了解，且潛意識產(chǎn)生一種抵觸的心里，造成在政策落實(shí)過程中必須依靠政府的強(qiáng)力灌輸與執(zhí)行。而這種強(qiáng)制性，勢必加大這種冷漠與被動性。

（三）政策運(yùn)行基礎(chǔ)：物質(zhì)資源

“巧婦難為無米之炊”。再好的政策設(shè)計(jì)，盡管有很好的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，得到政策目標(biāo)群體的認(rèn)可與支持，但是，如果沒有相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)作為支撐，都不可能得以真正貫徹與落實(shí)，更別說問題的解決與正外部性的發(fā)揮了。武陵山區(qū)雖然得到國家各類強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金的大力扶持，且作為新階段扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，凸顯政策資源傾斜性。但是，武陵山區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱性，發(fā)展的滯后性，使武陵山區(qū)在籌集配套資金上困難重重，導(dǎo)致急需的項(xiàng)目沒有得到落實(shí)，落實(shí)的項(xiàng)目得不到改進(jìn)與完善。且惠農(nóng)資金存在管理不善，缺乏監(jiān)督，造成資金挪用、亂用、浪費(fèi)等現(xiàn)象。

三、探索與展望

武陵山區(qū)惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)，必須充分考慮片區(qū)面臨的客觀實(shí)際情況，因地適宜，制定符合片區(qū)特色的惠農(nóng)政策，才能真正克服惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)所面臨的諸多困境難題，使惠農(nóng)政策真正得以有效執(zhí)行，使政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

（一）惠農(nóng)政策要因地適宜，避免一刀切

政策的制定要充分考慮政策所處的大環(huán)境，也要考慮政策所處的小環(huán)境，只有根據(jù)環(huán)境的變化，來制定與環(huán)境相適應(yīng)的政策，政策才能得到有效執(zhí)行，即政策的可行性與可操作性，避免一刀切。為此，武陵山區(qū)惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)過程中，要充分權(quán)衡各主體的利益訴求，使各主體間的利益均得到表現(xiàn)；要整合片區(qū)政策資源，化解主體間的矛盾與沖突，營造一個(gè)和平的政策實(shí)施環(huán)境，使政策資源得到最大發(fā)揮；要正確處理好人與自然的關(guān)系，不僅要促進(jìn)片區(qū)人民生活水平的改善與提高，也要注重自然生態(tài)的保護(hù)與治理；要充分考慮各民族的利益需求，要尊重各民族風(fēng)俗習(xí)慣，也要實(shí)現(xiàn)各民族和諧、發(fā)展、繁榮。

（二）提高基層政府惠農(nóng)政策的執(zhí)行力

基于武陵山區(qū)基層政府存在的利益博弈問題，就其根因，就是角色錯(cuò)亂。所以，厘清好基層政府的角色，才能真正發(fā)揮其在惠農(nóng)政策執(zhí)行中的主體性作用。但是，要完全否定基層政府的利益訴求是不可能的，我們只有在承認(rèn)基層政府的相關(guān)利益的基礎(chǔ)上，通過財(cái)政保障其基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，來淡化基層政府的“經(jīng)濟(jì)人”角色；通過完善法律監(jiān)督機(jī)制，來抑制其泛濫。而就其人員素質(zhì)問題，必須加大培養(yǎng)和培訓(xùn)一支人才結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)意識強(qiáng)、思想觀念現(xiàn)代、管理理念與技術(shù)先進(jìn)的政策執(zhí)行隊(duì)伍。此外，我們必須整合基層組織的分割化問題，努力克服科層制的弊病問題，實(shí)現(xiàn)資源得整合，減少資源浪費(fèi)，提高執(zhí)行效率。

（三）提高農(nóng)民基本素質(zhì)、調(diào)動農(nóng)民積極性

作為直接受惠群體的農(nóng)民群體，在大多數(shù)惠農(nóng)政策執(zhí)行過程中，農(nóng)民總是扮演傍觀者的角色，沒有融合到惠農(nóng)政策執(zhí)行中來。面對農(nóng)民的這種冷漠性、被動性，與農(nóng)民的自身素質(zhì)是分不開的，因此，提高農(nóng)民的基本素質(zhì)、調(diào)動農(nóng)民的積極性變得尤為重要。就素質(zhì)提高而言，主要方式方法有：其一，加大財(cái)政教育支出水平，且須向貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)傾斜，保障農(nóng)村地區(qū)基本教育的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其二、開設(shè)符合農(nóng)民需求的各種培訓(xùn)。如基本農(nóng)業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)、農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)等。其三、積極培養(yǎng)和開發(fā)一批新型農(nóng)民，如通過人員交流的形式，培育農(nóng)村的內(nèi)生動力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人力資源得再造、改進(jìn)、提高。就其怎樣調(diào)動農(nóng)民的積極性而言，其一、政策制定要透明、公開，要充分傾聽農(nóng)民的意見建議，要充分考慮農(nóng)民的利益訴求，他們既是政策受惠者，也是政策參與者，對惠農(nóng)政策有相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)。其二、政策執(zhí)行要因地適宜，不能一刀切。其三、在政策監(jiān)督與反饋過程中，必須發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督主體地位，以及認(rèn)識到農(nóng)民在惠農(nóng)政策反饋中重要作用。

（四）確保充足的物質(zhì)基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑?；蒉r(nóng)政策下鄉(xiāng)沒有相應(yīng)的物資保障，不可能得以有效執(zhí)行?；谖淞晟絽^(qū)自身發(fā)展的落后性、基礎(chǔ)的薄弱性、產(chǎn)業(yè)的滯后性以及地區(qū)的復(fù)雜性，物質(zhì)資源極為匱乏。要充分確?；蒉r(nóng)政策下鄉(xiāng)的物資基礎(chǔ)，一是需加大中央財(cái)政與地方財(cái)政支農(nóng)力度，構(gòu)建長期有效的投入機(jī)制，確保穩(wěn)定的資金來源，且要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時(shí)調(diào)整投入份額，實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)政策下鄉(xiāng)的物資保障性、保障機(jī)制性、實(shí)時(shí)調(diào)整性。二是要健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)多元共進(jìn)，彌補(bǔ)國家惠農(nóng)資金投入不足、方式單一、資金浪費(fèi)等現(xiàn)象，確保多元主體力量為惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)服務(wù)。三是要努力培養(yǎng)片區(qū)內(nèi)生動力，充分合理利用片區(qū)優(yōu)勢資源要素，實(shí)現(xiàn)片區(qū)的自我發(fā)展、自我服務(wù)、自我提升、自我完善。四是要建立健全物資監(jiān)督體制機(jī)制，整合資源，節(jié)流開支，實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)資金得到充分利用，使惠農(nóng)資金流向農(nóng)民所需、所急的問題上。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 〔美〕丹尼斯·C·繆勒.公共選擇〔M〕.上海：上海三聯(lián)書店，1993.

〔2〕 程億.現(xiàn)階段我國惠農(nóng)政策執(zhí)行研究〔D〕.南京師范大學(xué)，2007.

〔3〕 許霞.我國惠農(nóng)政策執(zhí)行研究〔D〕.湘潭大學(xué)，2011.

〔4〕 謝來位.惠農(nóng)政策“自上而下”執(zhí)行的問題及對策研究〔J〕.經(jīng)濟(jì)體制改革，2010，（02）.

〔5〕 中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）〔N〕.新華社.2011—11—16.

〔6〕 國務(wù)院扶貧辦，國家發(fā)改委.武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011—2020年）〔Z〕.2011.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕