許蘇庭

[摘 要]在中國社會厲行反腐倡廉的背景下，我國農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象仍然呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。究其原因，主要有思想、經(jīng)濟、制度、文化等層面的問題。農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象造成阻礙經(jīng)濟發(fā)展、動搖群眾基礎(chǔ)、擴大社會不公和敗壞道德風(fēng)尚等不良影響，亟需從經(jīng)濟建設(shè)、思想教育、制度建設(shè)和法治建設(shè)等方面加以治理。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；權(quán)力尋租；成因；影響；治理

[中圖分類號]F120 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）08 — 0106 — 03

李克強總理在2015年政府工作報告中提出“腐敗現(xiàn)象的一個共同特征就是權(quán)力尋租”的重要論斷，權(quán)力尋租首入政府工作報告。權(quán)力尋租是將政府官員假設(shè)為經(jīng)濟人的一個概念，是指政府官員以自身掌握的權(quán)力作為資源，非法利用自身權(quán)力來維護甚至尋求自身利益的一種行為。十八大以來，我國以壯士斷腕的勇氣厲行反腐，強調(diào)“老虎蒼蠅一起打”，大力肅清從中央到基層沉積已久的腐敗淤泥。然而，我國農(nóng)村基層的權(quán)力尋租現(xiàn)象依然呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，對全面深化改革與反腐倡廉建設(shè)的持續(xù)推進阻力甚大。厘清我國農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象的復(fù)雜成因，深刻認(rèn)識其帶來的不良影響，并進一步探索其有效解決路徑，成為當(dāng)前深入推進反腐進程的重要內(nèi)容。

一、我國農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象的成因

現(xiàn)今，權(quán)力尋租現(xiàn)象已成為阻礙國家進步的一大頑疾，特別是在相對落后的農(nóng)村地區(qū)，多方面原因交互作用產(chǎn)生的賄選、侵吞公共資產(chǎn)、扣留政策撥款等貪腐行為，對農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重阻礙。對農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象進行深入剖析，可發(fā)現(xiàn)其成因主要包括以下方面。

一是思想層面。內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根據(jù)，外因是事物變化發(fā)展的條件。農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象頻發(fā)的根據(jù)便在于農(nóng)村干部與村民個人思想素質(zhì)的不足。相對城市而言，由于經(jīng)濟發(fā)展與社會環(huán)境的限制，農(nóng)村干部與村民思想素質(zhì)較低，為權(quán)力尋租提供了繁衍滋生的內(nèi)心沃土。從村干部來看，村干部基本由選舉出來的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民擔(dān)當(dāng)，文化水平較低、政治意識和法治意識不足。部分農(nóng)村干部缺乏為民服務(wù)的政治素養(yǎng)，權(quán)力邊界概念模糊，對尋租所產(chǎn)生的法律后果認(rèn)識不清，法律威懾作用難以發(fā)揮。在如此思想條件下，部分干部認(rèn)為自己是掌握大權(quán)的“一村之主”，為滿足一己私利濫用手中權(quán)力，從事設(shè)租尋租，對農(nóng)村發(fā)展危害巨大。從農(nóng)民來看，文化程度低、政治感冷漠與法治意識淡薄等原因也助推了農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象。我國農(nóng)村的政治素養(yǎng)培育與法制宣傳教育收效不高，農(nóng)民政治素養(yǎng)較低與法治意識薄弱問題長期懸而未決。特別是在城鄉(xiāng)二元格局背景下，農(nóng)村中文化水平較高的中青年大部分涌向城市，留下相對弱勢的老弱婦孺群體。這一群體的政治意識和法治意識更為薄弱，對村干部工作不管不問，缺乏運用法律維護自身利益的意識，即使利益受損也抱著大事化小小事化了的逃避心態(tài)，縱容了農(nóng)村干部的權(quán)力尋租行為。

二是經(jīng)濟層面。村干部工作直接面向村民，工作量大且難度高。部分干部違背為民服務(wù)的宗旨，認(rèn)為工資收入與承擔(dān)的繁重工作不符，在金錢誘惑面前敗下陣來，從而走上權(quán)力尋租道路。尤其是在擁有豐富特色資源的部分農(nóng)村地區(qū)，資源豐富的大蛋糕引來蒼蠅云集，變賣地區(qū)資源以謀取私利的權(quán)力尋租活動異?；钴S。近些年來，國家不斷加強對農(nóng)村地區(qū)的扶持與建設(shè)，國家財政支持以及低保等政策的實施有效促進了農(nóng)村發(fā)展。然而，國家大量財政投入和政策支持使農(nóng)村成為“大蛋糕”，加之資金使用與監(jiān)督制度不完善，給部分心術(shù)不正的村干部提供了大量利益來源，誘惑甚大。此外，由于農(nóng)村經(jīng)濟水平落后，農(nóng)民在信息資源獲取上存在劣勢。國家財政支持與政策幫扶信息未能被農(nóng)民及時了解，農(nóng)民在政策實施過程中處于被動。村干部由于掌握政策信息資源，在政策信息的解釋與落實上擁有可自行處置的空間，從而為權(quán)力尋租行為的開展提供了可能。

三是制度層面。制度是維持權(quán)力在合理邊界內(nèi)運行的圍欄，在遏止權(quán)力尋租過程中發(fā)揮重要作用。我國農(nóng)村在選舉、組織和監(jiān)督制度方面存在缺陷，成為權(quán)力尋租現(xiàn)象高發(fā)的一個重要原因。自實行村民自治以來，我國農(nóng)村政治發(fā)展取得長足進步。但是，干部選舉卻大多時候流于形式，加之賄選、依靠宗族勢力當(dāng)選等情況時有發(fā)生，農(nóng)村選舉制度并未得到有效實施，成為權(quán)力尋租產(chǎn)生的源頭所在。在組織制度上，部分農(nóng)村干部組織生活混亂，做決策時基本由幾個村干部或直接村支書說了算，“村民自治異化成了村黨委、村委會自治”〔1〕。在如此村組織運行過程中，農(nóng)村干部掌握大量資源且不受監(jiān)督，權(quán)力尋租現(xiàn)象極易發(fā)生。此外，村干部監(jiān)督制度不健全，村民與村組織監(jiān)督乏力。村民監(jiān)督意識與法律意識薄弱，上級監(jiān)督處于真空狀態(tài)，同級村組織的相互監(jiān)督更是無從談起。即便存在村務(wù)公開制度，大多時候也流于形式，未能發(fā)揮實效。此外，農(nóng)村財務(wù)制度不夠科學(xué)完善，在農(nóng)村收支與賬目管理上給腐敗分子提供了可乘之機，導(dǎo)致“小金庫”、公款吃喝等現(xiàn)象產(chǎn)生。

四是文化層面?！爸袊鴼v史上缺失一種民主的政治文化或公民文化，無論是在官吏還是在民眾中都存在著極端的利己主義和拜金主義?！薄?〕這一點在農(nóng)村表現(xiàn)得尤為明顯。村民在經(jīng)濟、政治上都習(xí)慣于管好自己的一畝三分地，保持一種事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)。村干部在行使權(quán)力或分配資源過程中習(xí)慣性尋求或維護自身或宗族利益，而將集體利益置之不顧。村民在遇到權(quán)力尋租現(xiàn)象時出于人情關(guān)系、利益所得等考慮，習(xí)慣于提供租金而非依法抵制，使腐敗分子更加猖狂。此外，我國農(nóng)村社會仍是以差序格局為主要特征的人情社會，村干部在選舉中任人唯親，力圖使更多親戚朋友進入村干部這個“資源中心”。村民也致力于設(shè)法同村干部搞好關(guān)系，以求靠近村干部這個“利益中心”。即使在利益發(fā)生沖突的情況下，村民礙于面子與人情關(guān)系也會對權(quán)力尋租現(xiàn)象置之不理。與此同時，農(nóng)村社會中存在的“官本位”思想余毒、潛規(guī)則文化以及“笑貧不笑貪”文化等因素對農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象也產(chǎn)生重要影響。村民對村干部持羨慕態(tài)度，而非將其視為人民公仆。在村民的意識中當(dāng)官發(fā)財是天經(jīng)地義的事，當(dāng)官不發(fā)財?shù)娜藙t被恥笑，腐敗成為能力與身份地位的象征。另外，村民腦海中的潛規(guī)則意識認(rèn)為村干部的尋租活動是必須遵守的原則，且只有通過潛規(guī)則才能更加順利達(dá)成自身訴求。種種不良的社會文化風(fēng)氣，成為農(nóng)村權(quán)力尋租活動肆虐的助推劑。

二、農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象高發(fā)的影響

權(quán)力尋租作為一種普遍存在的社會現(xiàn)象，易使市場經(jīng)濟規(guī)律被破壞，社會運轉(zhuǎn)低效混亂，對當(dāng)前我國“四個全面”戰(zhàn)略的推進產(chǎn)生巨大阻力。特別是在亟待發(fā)展的農(nóng)村地區(qū)，權(quán)力尋租現(xiàn)象高發(fā)使農(nóng)村發(fā)展蒙上陰影，主要產(chǎn)生以下幾方面危害。

第一，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。權(quán)力尋租本身便是一種社會資源的浪費，它通過對資源的利己性配置破壞市場經(jīng)濟正常運行。近些年來，國家加大對農(nóng)村發(fā)展的關(guān)注與扶持，農(nóng)村發(fā)展迎來良好機遇。然而，農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象高發(fā)不斷浪費難得的機遇與資源，阻礙著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。譬如，政府撥款給農(nóng)村進行修路、修水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。村干部在資金處理上中飽私囊，侵吞大量撥款，使政府政策效用大打折扣?；蛘?，村干部在項目招標(biāo)中收受賄賂而將工程廉價轉(zhuǎn)讓，或?qū)⒐こ探挥捎H戚朋友完成而合伙侵吞資金，導(dǎo)致工程質(zhì)量嚴(yán)重不足。各種豆腐渣工程壽命短、安全性差，不僅阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，還給村民生命財產(chǎn)安全帶來風(fēng)險。此外，部分擁有特色資源的農(nóng)村地區(qū)，權(quán)力尋租影響更為嚴(yán)重。特色資源本應(yīng)成為這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一大動力，但頻發(fā)的權(quán)力尋租使資源未被充分利用，而是被霸占與浪費。部分村干部憑借宗族勢力或自身權(quán)力，將其占為己有，為自己與家人服務(wù)?；蚴侨狈﹂L遠(yuǎn)眼光，因一時私利與貪婪將資源低價變賣他人或私自開采，不僅造成資源浪費，還污染當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)，農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展被破壞。

第二，動搖群眾基礎(chǔ)。人民群眾與黨的關(guān)系如同魚水關(guān)系，離開人民群眾支持的黨猶如脫離了水的魚而難以存活。村干部在工作中與群眾面對面打交道，是黨和政府形象在農(nóng)民群眾面前的直接表現(xiàn)。如果農(nóng)村干部個個清正廉潔，權(quán)為民所用，利為民所謀，從群眾切身利益出發(fā)辦實事、辦好事，真正地扮演好人民公仆角色，農(nóng)民群眾必定更加擁護與信任黨和政府，群眾基礎(chǔ)將更加牢靠。然而，我國農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象高發(fā)，腐敗現(xiàn)象滋生蔓延，直接危害群眾切身利益的維護與實現(xiàn)。農(nóng)民群眾飽受腐敗之苦，對黨和政府的工作大失所望，嚴(yán)重破壞黨和政府在群眾心中的形象。如果任由權(quán)力尋租現(xiàn)象發(fā)展下去，廣大農(nóng)民對黨和政府的政治認(rèn)同感將大大削弱，逐漸蠶食黨執(zhí)政“民心所向，眾望所歸”的扎實基礎(chǔ)，甚至引起社會動蕩。

第三，擴大社會不公。農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象使原屬村民的資源被貪腐分子據(jù)為己有，廣大農(nóng)民遭受不公待遇，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與村民素質(zhì)、生活質(zhì)量的提高被阻礙。部分村干部私自侵吞國家扶貧扶困、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各項資金，或以自身關(guān)系網(wǎng)選擇受惠對象，或暗中操控資金使用程序?qū)で筚V賂等，致使原用于農(nóng)村發(fā)展和村民扶持的機會與資源被浪費，農(nóng)村內(nèi)部及城鄉(xiāng)之間的社會不公被進一步拉大。以低保為例。低保制度是我國社會主義公正理念的一項具體制度體現(xiàn)。然而，權(quán)力尋租的發(fā)生使其運轉(zhuǎn)背離初衷。部分村干部在低保名額的配置上無視客觀現(xiàn)實，從人情關(guān)系與自身利益出發(fā)，將名額分給條件不符的村民，真正需要支持的村民被忽視。有些村干部甚至私自瓜分低保資金，或要求低保戶進行賄賂，或與其平分資金。這些行為使政府善政失效，農(nóng)村社會不公進一步擴大。

第四，敗壞道德風(fēng)尚。權(quán)力尋租產(chǎn)生的腐敗文化與主流文化、先進文化逆向而行，其盛興必將導(dǎo)致農(nóng)村社會道德風(fēng)尚的衰退。農(nóng)村地區(qū)相對封閉，信息獲取不便，農(nóng)民思想境界不高，先進文化地位不牢固等特征，使其成為腐敗文化繁衍的溫床。對村干部來說，部分村干部通過權(quán)力尋租“發(fā)家致富”，對其他村干部產(chǎn)生極大利益誘導(dǎo)，甚至在干部圈子內(nèi)形成了“不貪無能”、“不貪白不貪”的思想趨勢，清正廉潔的干部反而受到排擠而被迫入圈。這種不良風(fēng)氣對干部隊伍的錯誤導(dǎo)向與思想毒害非常嚴(yán)重，嚴(yán)重削弱了官員作為精英該有的道德水準(zhǔn)與思想境界。官員道德失范也將助推村民道德失范，使腐敗文化像傳染病一樣在農(nóng)村擴散。村民被權(quán)力尋租的各種潛規(guī)則所規(guī)制，甚至形成一種思維定勢，凡事都送禮品、找關(guān)系、托人情，不僅破壞了社會正常運行規(guī)則，也助長了村干部的貪腐行徑，嚴(yán)重敗壞農(nóng)村道德風(fēng)尚。

三、農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象的治理路徑

農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象的治理，關(guān)系群眾切身利益的實現(xiàn)，關(guān)系國家經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展和中國特色社會主義繁榮向上。李克強總理在談及反腐問題時曾強調(diào)，要構(gòu)建“不想腐、不能腐、不敢腐”〔3〕長效機制，對治理農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象提供了很多啟示。如何有效應(yīng)對農(nóng)村權(quán)力尋租高發(fā)形勢，可從以下幾方面加以努力。

首先，大力發(fā)展經(jīng)濟，促進農(nóng)村發(fā)展。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展決定農(nóng)村地區(qū)的政治、思想上層建筑。經(jīng)濟發(fā)展良好的地區(qū)，公民思想道德素質(zhì)與政治文明發(fā)展水平也更高，權(quán)力尋租從事者動力不足，監(jiān)督者效力得以發(fā)揮，腐敗隨之消減。反之，公民生活水平低、思想素質(zhì)不高，政治文明度、民主化也相對落后，權(quán)力尋租活動從事者強勢，監(jiān)督者無力，腐敗必然高發(fā)。所以，必須大力促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，推動政治、精神文明發(fā)展以消解權(quán)力尋租。其一，加大對農(nóng)村政策支持與財政扶植，構(gòu)建與完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系，增強農(nóng)村“造血”功能。需重視的是，必須加強與完善政策實施與資金管理監(jiān)督，努力打掉權(quán)力尋租空間，使農(nóng)村發(fā)展的機會與資源充分發(fā)揮實效。其二，做到從實際出發(fā)，發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢發(fā)展經(jīng)濟。譬如，充分利用礦產(chǎn)資源發(fā)展科學(xué)的產(chǎn)業(yè)鏈，利用豐富人力資源招商引資等?？傊r(nóng)村權(quán)力尋租的消解必須以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，同時加強經(jīng)濟建設(shè)過程中的村干部權(quán)力制約監(jiān)督，特別是資金使用、土地流轉(zhuǎn)和礦產(chǎn)開采等過程中的權(quán)力監(jiān)視。

其次，加強思想教育，構(gòu)筑內(nèi)在防線。"權(quán)力弊病的根源，它的實質(zhì)存在于人的生命中的惡性。”〔4〕毫無疑問，權(quán)力尋租是人的惡性的表現(xiàn)。遏制權(quán)力尋租現(xiàn)象必須通過思想教育規(guī)約人的惡性來規(guī)范人的行為。從村干部來看，必須提高村干部的思想道德素質(zhì)和黨性修養(yǎng)，牢固其公仆意識。村干部思想教育要做好上崗前與任職中兩個階段的長期培訓(xùn)，以保障思想教育的持續(xù)與系統(tǒng)。在方法上，由于村干部文化水平不高，需改灌輸為引導(dǎo)示范，豐富教育形式與教育內(nèi)容，讓村干部在自我反省與學(xué)習(xí)先進過程中提高自身。對村民來說，必須加強社會主義先進文化在農(nóng)村的傳播，以提高村民思想道德素質(zhì)。其一，積極通過教育提高村民政治素質(zhì)，使其樹立“官即公仆”意識，充分有效行使選舉、監(jiān)督等權(quán)利。其二，加強社會主義核心價值觀教育，根據(jù)農(nóng)民文化素質(zhì)不高特征以豐富多彩、通俗易懂、喜聞樂見的形式加以教育，讓村民在思想上進而在行動上自覺抵制權(quán)力尋租?？傊?，農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象的消解需植根于農(nóng)村社會的教化，“引導(dǎo)社會形成風(fēng)清氣正的良好風(fēng)氣，從而掃除腐敗現(xiàn)象發(fā)生的文化土壤，使腐化細(xì)菌難以滋生蔓延。”〔5〕

再次，完善制度建設(shè)，建構(gòu)保障機制。農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象的消解，須完善選舉制度、監(jiān)督制度、獎懲制度等以建構(gòu)強大的保障機制。在選舉制度上，必須嚴(yán)格投票程序，規(guī)范選舉行為，使村民能真正按照自己意愿投票，排除人情、宗族等因素影響。并且，村官任職需建立競爭機制，要有一定任期限制，同時重點培育和選拔文化素質(zhì)較高的大學(xué)生村官隊伍。在監(jiān)督制度上，通過完善村委會、村民代表大會等農(nóng)村權(quán)力組織的建設(shè)來實現(xiàn)組織之間的相互制約與監(jiān)督。同時規(guī)范和完善村務(wù)公開制度，使村干部的權(quán)力運行暴露在陽光之下。此外，上級黨委、紀(jì)檢等部門必須有所擔(dān)當(dāng)，要克服農(nóng)村腐敗查處的復(fù)雜繁瑣，加強對農(nóng)村整個權(quán)力運行過程的監(jiān)督檢查。在獎懲制度上，構(gòu)建科學(xué)合理的干部考核機制，根據(jù)考核結(jié)果對清廉優(yōu)秀的村干部給以自身發(fā)展、薪酬、社會聲譽等方面的獎勵，增強村干部的廉潔動機。同時，建立完備高效的懲治制度，加大權(quán)力尋租成本，對從事設(shè)租尋租的腐敗分子及時嚴(yán)厲查處，以儆效尤。

最后，推進法治建設(shè)，強化規(guī)避堡壘。在全國上下全面推進依法治國的浪潮下，農(nóng)村法治建設(shè)也不應(yīng)落后，且應(yīng)成為治理權(quán)力尋租的一大法寶。農(nóng)村法治建設(shè)主要包括法治體系建設(shè)與法治意識培育兩方面。從法治體系建設(shè)看，須完善當(dāng)前的反腐法律，特別是涉及農(nóng)村反腐的法律。我國農(nóng)村反腐相關(guān)法律存在籠統(tǒng)、難以執(zhí)行的不足。所以，法治體系建設(shè)必須創(chuàng)新立法、執(zhí)法與司法過程，建立科學(xué)完備、可操作性強的法治體系，為農(nóng)村權(quán)力尋租現(xiàn)象的預(yù)防處置提供基礎(chǔ)。從法治意識培育來看，主要要做好村干部與村民兩大主體的法治意識培育工作。對村干部來說，可經(jīng)常性開展廉政主題的集中培訓(xùn)與生活中的宣傳教育，增強村干部畏法之心，使其權(quán)力運行走上法治化、程序化軌道。對村民來說，通過傳單、公示欄等多種形式的普法宣傳教育，使其不僅懂法，還具備用法能力。村民了解并善用法律賦予的各項權(quán)利，如選舉、監(jiān)督等，并勇于通過法律渠道與權(quán)力尋租斗爭，可有效打擊與遏制村干部的權(quán)力尋租活動。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕周慶行，解云建，儲永新，杜蓉.我國農(nóng)村腐敗問題的成因及反腐敗機制建設(shè)〔J〕.廉政文化研究，2012，（01）：13-18.

〔2〕胡偉.腐敗的文化透視——理論假說及對中國問題的探析〔J〕.浙江社會科學(xué)，2006，（03）：57-62.

〔3〕王岐山.聚焦中心任務(wù)，創(chuàng)新體制機制，深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭〔Z〕.2014-01-13.

〔4〕（日）池田大作，（英）湯因比.展望二十一世紀(jì)：湯因比與池田大作對話錄〔M〕.北京：國際文化出版公司，1985：264.

〔5〕羅大蒙.我國農(nóng)村腐敗現(xiàn)象的發(fā)生機理及其規(guī)避機制探究〔J〕.閱江學(xué)刊，2013，（04）：40-44.

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕