王濤

[摘 要]新形勢(shì)下的深化行政審批制度改革是為適應(yīng)我國(guó)全面深化改革的要求而進(jìn)行的一項(xiàng)重大改革，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，國(guó)家也進(jìn)行了大量的精簡(jiǎn)職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的嘗試，對(duì)行政審批權(quán)力的行使也起到了一定的規(guī)范作用。但在依法治國(guó)的戰(zhàn)略背景下，如何更為深刻的理解當(dāng)前我國(guó)行政審批權(quán)力運(yùn)行過程中存在的問題和矛盾，從而為行政審批制度改革提供新的思路和方法，這就成為研究行政審批制度改革的重中之重。

[關(guān)鍵詞]依法治國(guó)；行政審批；改革

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）08 — 0054 — 02

深化行政審批制度改革是國(guó)家全面深化改革，特別是加快推進(jìn)政治體制改革，實(shí)現(xiàn)政府治理創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略舉措，行政審批是政府所擁有的重要權(quán)力，而隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，這一重要權(quán)力如何有效地發(fā)揮重要作用也面臨著重要的挑戰(zhàn)。

黨的十八屆四中全會(huì)要求全面貫徹依法治國(guó)的方略，切實(shí)推進(jìn)法治中國(guó)的實(shí)現(xiàn)，這其中對(duì)政府行政審批的職能和權(quán)限提出了更深層次的要求，指出要“依法全面履行政府職能，完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”，“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。這就從國(guó)家層面對(duì)政府的行政審批權(quán)力提出了法治性要求。

一、深化行政審批制度改革的原因

行政審批權(quán)力的實(shí)施一直是政府影響社會(huì)、市場(chǎng)和大眾的重要權(quán)力，在中國(guó)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府的行政審批權(quán)力十分強(qiáng)大，對(duì)中國(guó)社會(huì)的方方面面產(chǎn)生了巨大的影響，與此同時(shí)，政府這種過于強(qiáng)大的權(quán)力也產(chǎn)生了很大的問題，從而不利于法治中國(guó)的建設(shè)。

（一）不斷健全和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要

中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善與發(fā)展離不開政府強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控，政府的適當(dāng)干預(yù)能夠穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，但在當(dāng)前條件下，大量的行政審批已經(jīng)阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)遇轉(zhuǎn)瞬即逝，大量的時(shí)間和金錢花費(fèi)在繁瑣的行政審批程序和流程上，不僅不利于市場(chǎng)主體的積極參與，無法發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，而且不利于中國(guó)的市場(chǎng)主體參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，從而對(duì)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成了巨大的阻礙作用。

（二）推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的需要

法治政府和服務(wù)型政府的建設(shè)離不開政府職能的優(yōu)化和完善，作為政府擁有的最重要的權(quán)力—行政審批權(quán)力的改革和完善勢(shì)必會(huì)起到巨大的作用。改革開放以來，雖然國(guó)家力圖改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府高度集權(quán)的弊端，但是，行政審批權(quán)力的削減和下放進(jìn)度緩慢，致使政府和市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系仍然存在著“政企不分”、“政社不分”、“政事不分”的現(xiàn)象，這嚴(yán)重的影響著政府良好形象的樹立，不利于政府職能的優(yōu)化，更不利于我國(guó)服務(wù)型政府和法治政府的構(gòu)建。

（三）預(yù)防“尋租”，防治腐敗的重大舉措

隨著社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家治理腐敗的高壓政策實(shí)施，“尋租”的交易也更加隱蔽，而政府擁有的行政審批權(quán)力就是“尋租”腐敗的高發(fā)區(qū)，十八大以來，每一個(gè)“老虎”的落馬都與權(quán)錢交易聯(lián)系緊密，都與“尋租”的行政審批息息相關(guān)。行政審批權(quán)力的運(yùn)作是一項(xiàng)人為主觀傾向很明顯的政府活動(dòng)，因?yàn)樗鼪]有嚴(yán)格而明細(xì)的實(shí)施條件，這就造成了權(quán)錢交易、腐敗滋生，從而極大地破壞了政府的公信力，導(dǎo)致政府的“失靈”。而深化行政審批制度改革，從源頭上消除這種危害，建立權(quán)力清單制度，明確行政審批的明細(xì)，就能夠極大地防止腐敗的發(fā)生。

二、當(dāng)前行政審批制度存在的問題

對(duì)于政府的審批權(quán)力問題，李克強(qiáng)總理在主持2014年12月3日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)曾指出：“我們要通過政府放權(quán)讓利的‘減法，來調(diào)動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)造熱情的‘乘法。”由此可見，當(dāng)下我國(guó)政府的行政審批權(quán)力存在著規(guī)劃混亂、監(jiān)管不力以及效率的低下等問題，如果不加以改革這些問題，將對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生極大地破壞性作用。

（一）行政審批權(quán)限和范圍缺乏科學(xué)、統(tǒng)一的規(guī)劃

關(guān)于行政審批的權(quán)限和范圍問題，政府歷來就沒有完整、詳細(xì)的規(guī)劃出臺(tái)，相應(yīng)的也就存在著各級(jí)政府之間、政府內(nèi)部各部門之間的“爭(zhēng)利現(xiàn)象”，“部門利益”問題突出，各級(jí)政府、各部門只注重保留自身的權(quán)力以獲得更大的利益，因而在配合行政審批的協(xié)調(diào)和規(guī)劃工作方面就消極對(duì)待；另外，盡管中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)政府要建立權(quán)力清單制度，但各地政府從自身利益出發(fā)，遲遲不肯公布權(quán)力清單，不對(duì)政府自身?yè)碛械男姓徟鷻?quán)力進(jìn)行明確的界定和規(guī)劃，從而進(jìn)一步阻礙了政府行政審批制度的改革和發(fā)展。

（二）重事前審批，輕事中事后監(jiān)管

當(dāng)前行政審批制度存在的另一個(gè)問題就是重事前審批，輕事中事后監(jiān)管，對(duì)于政府權(quán)限內(nèi)的行政審批事項(xiàng)，政府會(huì)嚴(yán)格的按照繁瑣的程序和流程進(jìn)行審批。審批前，政府會(huì)對(duì)所要審批事項(xiàng)進(jìn)行合理性和合法性的論證，形成嚴(yán)格的審批“準(zhǔn)入”，以避免侵害公共利益。但另一方面，在對(duì)市場(chǎng)主體的申請(qǐng)審批事項(xiàng)批準(zhǔn)完成后，政府的監(jiān)管責(zé)任就淡化了，對(duì)審批項(xiàng)目是否按照申請(qǐng)時(shí)的要求進(jìn)行，是否對(duì)審批項(xiàng)目的增加或者減少缺少必要的敏感性和責(zé)任意識(shí)，這就使得很多已經(jīng)完成審批的項(xiàng)目產(chǎn)生了對(duì)公眾利益的侵害，比如企業(yè)的污染物排放是否符合審批時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，企業(yè)產(chǎn)品的銷售是否符合行政審批時(shí)的質(zhì)量要求和保證等，這都是需要政府對(duì)完成行政審批后的后續(xù)監(jiān)管，而從目前的情況來看，政府對(duì)審批事項(xiàng)的事前論證嚴(yán)格，但是對(duì)事中和事后的監(jiān)管存在很大的問題。

（三）審批效率依然低下

行政審批效率低下是一個(gè)普遍存在的問題，完成一項(xiàng)行政審批，拿到一個(gè)行政許可，需要多次到政府各個(gè)部門去簽字，蓋章，最終才能形成一個(gè)完整的行政審批。還有最近全國(guó)各地頻發(fā)的證明“你媽是你媽”、“你自己是你自己”等奇葩的現(xiàn)象，這一方面反映了政府部門的不敢擔(dān)責(zé)，怕?lián)?zé)，另一方面也反映出政府行政審批權(quán)力的使用存在問題，致使行政審批效率低下，不利于行政相對(duì)人的自身利益保護(hù)。近年來，各地都在嘗試建立行政服務(wù)大廳、行政服務(wù)中心等旨在簡(jiǎn)化審批手續(xù)，提高審批效率的措施，但由于各部門之間的利益盤根錯(cuò)節(jié)，很多實(shí)質(zhì)性行政審批仍然需要到各個(gè)職能部門去進(jìn)行，這些中間環(huán)節(jié)就極大地浪費(fèi)了行政審批人的人力、物力和財(cái)力，提高了行政成本和社會(huì)成本。

三、深化行政審批制度改革的對(duì)策

自李克強(qiáng)新一任總理以來，國(guó)務(wù)院進(jìn)行了大量的行政審批權(quán)力改革工作，包括下放、取消以及合并行政審批權(quán)力等多種方式來推動(dòng)行政審批制度的不斷完善。未來中國(guó)行政審批制度的改革和完善應(yīng)該積極圍繞法治展開，“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，切實(shí)公布政府權(quán)力清單，地方政府要敢于徹底的把該下放的權(quán)力留給市場(chǎng)和社會(huì)，切實(shí)推進(jìn)法治政府思維下的行政審批制度改革。

（一）加強(qiáng)法治建設(shè)，規(guī)范行政審批權(quán)力使用

依法治國(guó)方略的實(shí)施成為指導(dǎo)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力量，這其中，法治政府的建設(shè)是依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要組成部分，成為這一戰(zhàn)略實(shí)施的重要基礎(chǔ)。作為政府擁有的重要權(quán)力，行政審批權(quán)力如何在法治的思維范圍內(nèi)高效、公開、透明的運(yùn)用成為深化行政審批制度改革重要保障。為此，首先要完善《行政許可法》等相應(yīng)的行政審批法律和法規(guī)，真正使行政審批權(quán)力的使用規(guī)范在法律范圍內(nèi)，切實(shí)保障權(quán)力的使用有法可依。其次，建立科學(xué)、統(tǒng)一的行政審批協(xié)調(diào)規(guī)劃制度，避免因政府職能部門的不協(xié)調(diào)造成的行政審批效率低下，按照精兵簡(jiǎn)政要求，進(jìn)一步厘清行政部門的職能職責(zé)， 精確劃定審批范圍，合理配置行政資源，推進(jìn)行政體制改革，避免“九龍治水”事難成?！?〕通過部門之間的科學(xué)、統(tǒng)一的職能調(diào)配，真正做到服務(wù)于人民，建設(shè)服務(wù)型政府。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，建立政府權(quán)力清單制度

政府職能的轉(zhuǎn)變不僅僅是工作人員服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率的改進(jìn)，更應(yīng)該是整個(gè)政府職能由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，圍繞“服務(wù)”的理念，政府權(quán)力清單制度的建立就在于規(guī)范、公開政府各個(gè)職能部門所擁有的權(quán)力，劃定權(quán)力邊界，真正使行政審批權(quán)力的行使符合法律規(guī)范，符合法治政府和服務(wù)型政府構(gòu)建的理念。同時(shí)，權(quán)力清單的厘清也意味著“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”的有效作用發(fā)揮，行使權(quán)力必然要承擔(dān)責(zé)任，對(duì)于行政審批權(quán)力行使范圍內(nèi)的事項(xiàng)必須建立“責(zé)任清單”制度，明確“負(fù)面清單”的權(quán)力行使，大膽放手行政審批權(quán)力，真正把政府不應(yīng)行使的權(quán)力讓渡給社會(huì)和市場(chǎng)，相信社會(huì)和市場(chǎng)自我解決和消化問題的能力，只有這樣多管齊下，方可實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和完善，切實(shí)保障法治政府和服務(wù)型政府的實(shí)現(xiàn)。

（三）繼續(xù)推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，消除“尋租”腐敗

十八大以來，國(guó)家進(jìn)行大力的反腐倡廉建設(shè)，每一位落馬的官員手里莫不有著大量的行政審批的權(quán)力資源，然后利用這種權(quán)力資源進(jìn)行“尋租”，進(jìn)行權(quán)錢交易，導(dǎo)致國(guó)家蒙受巨大損失，公共利益受到極大損害。顯然，政府的行政審批權(quán)力在很大意義上是一種自由裁量權(quán)，這種自由裁量權(quán)的行使具有很大的隨意性，是“尋租”發(fā)生的重災(zāi)區(qū)。再加上“審批內(nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)不透明，又缺乏有效的制約機(jī)制，在實(shí)施中往往容易形成國(guó)家權(quán)力部門化、部門權(quán)力個(gè)人化、個(gè)人權(quán)力商品化的現(xiàn)象，在一定程度上成了某些官員以權(quán)謀私、腐敗墮落的溫床?！薄?〕因此，在行政審批權(quán)力的規(guī)范方面，除了完善政府職能，強(qiáng)化法律意識(shí)和措施，建立行政審批的“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”外，還要進(jìn)一步強(qiáng)化防治腐敗，把行政審批的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里，消除行政審批領(lǐng)域的“尋租”腐敗行為，真正使政府的行政審批權(quán)力為人民服務(wù)，為市場(chǎng)服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)。

隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系越來越密切，而作為政府與其他社會(huì)主體橋梁的行政審批權(quán)力實(shí)施與制度建設(shè)成為萬(wàn)眾關(guān)注的焦點(diǎn)。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，行政審批權(quán)力一直發(fā)揮著重大的作用，當(dāng)前形勢(shì)下，傳統(tǒng)意義上政府行政審批權(quán)力“一家獨(dú)大”的現(xiàn)象已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求了，特別是隨著國(guó)家依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，法治政府的建立需要政府完善的職能來保證行政審批權(quán)力置于合法、合理的范圍內(nèi)，真正使行政審批權(quán)力的行使發(fā)揮其積極良好的功能，切實(shí)推進(jìn)法治政府和服務(wù)型政府的構(gòu)建，進(jìn)而推動(dòng)全面建成小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕姚春峰.深化行政審批制度改革研究〔D〕.西南大學(xué)，2014.

〔2〕趙德明.關(guān)于深化行政審批制度改革的幾點(diǎn)思考〔J〕.重慶行政（公共論壇），2014，（04）.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕