■ 強(qiáng)海洋/楊麗麗

（1．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2．國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034）

國(guó)土資源規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建研究

■ 強(qiáng)海洋1/楊麗麗2

（1．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2．國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034）

在總結(jié)分析國(guó)土資源“十二五”規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置和實(shí)施情況基礎(chǔ)上，研究提出符合新常態(tài)特征、體現(xiàn)時(shí)代要求、順應(yīng)人民期待的國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃指標(biāo)。規(guī)劃指標(biāo)體系設(shè)置遵循系統(tǒng)性、科學(xué)性、導(dǎo)向性、創(chuàng)新性基本原則，在總體設(shè)置上重點(diǎn)突出約束性指標(biāo)，質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益指標(biāo)以及生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)。為更貼近“十三五”時(shí)期節(jié)約集約、生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展要求，在國(guó)土資源“十二五”規(guī)劃13項(xiàng)指標(biāo)子項(xiàng)的基礎(chǔ)上減少1項(xiàng)指標(biāo)子項(xiàng)，新增9項(xiàng)指標(biāo)子項(xiàng)，調(diào)整1項(xiàng)指標(biāo)子項(xiàng)屬性，總體增加至21項(xiàng)指標(biāo)子項(xiàng)。

國(guó)土資源規(guī)劃；指標(biāo)體系；“十三五”

0 引言

規(guī)劃指標(biāo)是對(duì)規(guī)劃期內(nèi)目標(biāo)任務(wù)的量化和濃縮?？茖W(xué)、合理設(shè)置量化指標(biāo)，對(duì)于有效引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期、推動(dòng)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的有效落實(shí)具有十分重要的作用。1998年，我國(guó)自然資源規(guī)劃管理體制開(kāi)始由分部門(mén)的相對(duì)分散管理向相對(duì)集中統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，“十五”時(shí)期，國(guó)土資源規(guī)劃體系逐步確立并日漸完善[1-3]。相關(guān)學(xué)者對(duì)于國(guó)土資源規(guī)劃學(xué)科的研究，從多種視角、依據(jù)不同理論建立了國(guó)土資源規(guī)劃體系。有學(xué)者從國(guó)土資源的自然屬性出發(fā)，認(rèn)為國(guó)土資源規(guī)劃是一個(gè)松散的詞語(yǔ)， 是多種國(guó)土資源規(guī)劃的統(tǒng)稱(chēng)，如土地、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋等[2，4]；有學(xué)者從國(guó)土資源管理出發(fā)，認(rèn)為國(guó)土資源規(guī)劃體系由土地資源、礦產(chǎn)資源、地質(zhì)環(huán)境、海洋資源等構(gòu)成[3，5-7]?？傮w而言，當(dāng)前學(xué)界關(guān)于國(guó)土資源規(guī)劃體系研究成果相對(duì)較少，其指標(biāo)及指標(biāo)體系散見(jiàn)于各子項(xiàng)研究，系統(tǒng)性不足，難以客觀(guān)、全面、有效地保證和評(píng)價(jià)國(guó)土資源規(guī)劃的實(shí)施效果。

1 國(guó)土資源規(guī)劃指標(biāo)體系分析

1.1 國(guó)土資源五年規(guī)劃指標(biāo)體系

國(guó)土資源五年規(guī)劃是為落實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的重要部署，是指導(dǎo)未來(lái)5年國(guó)土資源改革發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)，自國(guó)土資源部成立以來(lái)，已編制實(shí)施了“十五”規(guī)劃、“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃，規(guī)劃對(duì)象涵蓋國(guó)土資源管理的主要領(lǐng)域，包括土地資源、礦產(chǎn)資源、地質(zhì)環(huán)境、測(cè)繪地理信息和海洋資源。

2011年，國(guó)土資源部印發(fā)《國(guó)土資源“十二五”規(guī)劃綱要》，其主要指標(biāo)子項(xiàng)包括13項(xiàng)（詳見(jiàn)表1）。其中，約束性指標(biāo)子項(xiàng)4項(xiàng)，涉及耕地保有量、基本農(nóng)田面積、基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查程度和1∶5萬(wàn)基礎(chǔ)地理信息覆蓋率；預(yù)期性指標(biāo)子項(xiàng)9項(xiàng)，涉及新增建設(shè)用地總量、土地整治面積、新發(fā)現(xiàn)大中型礦產(chǎn)地、海洋生產(chǎn)總值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重等。

綜合來(lái)看，國(guó)土資源五年規(guī)劃指標(biāo)體系有以下特征：一是較為全面地表現(xiàn)了國(guó)土資源領(lǐng)域的管理工作，指標(biāo)體系的構(gòu)建依托于現(xiàn)有管理領(lǐng)域，突出了日常工作重點(diǎn)；二是具有動(dòng)態(tài)更新性，相較于前兩輪規(guī)劃，第三輪（“十二五”）規(guī)劃在指標(biāo)子項(xiàng)構(gòu)成更加完善，進(jìn)一步增加了反映生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理的指標(biāo)，如土地整治面積、礦山廢棄地復(fù)墾率、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)率等；三是更加突出指標(biāo)的管控性。

表1 國(guó)土資源“十二五”規(guī)劃指標(biāo)體系

同時(shí)，經(jīng)過(guò)實(shí)施，指標(biāo)體系也存在一些問(wèn)題：一是個(gè)別指標(biāo)指導(dǎo)性不強(qiáng)。較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，海洋生產(chǎn)總值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一直徘徊在10%左右，未取得顯著突破，該項(xiàng)指標(biāo)設(shè)立部門(mén)色彩較濃，忽視了市場(chǎng)參與主體的積極性，缺乏實(shí)際指導(dǎo)價(jià)值。二是部分規(guī)劃指標(biāo)的數(shù)據(jù)可獲取性不足，如“礦產(chǎn)資源總回收率”“礦山廢棄地復(fù)墾率”，由于測(cè)算方法和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)渠道不明確等原因，在實(shí)際工作中難以進(jìn)行定量評(píng)估。三是規(guī)劃指標(biāo)較難突出質(zhì)量效益。當(dāng)前，耕地紅線(xiàn)已為社會(huì)廣泛認(rèn)同，但實(shí)際操作過(guò)程中，占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象以及優(yōu)質(zhì)耕地大量減少、耕地資源質(zhì)量下降等問(wèn)題很難在現(xiàn)有規(guī)劃指標(biāo)體系中有效反映。

1.2 國(guó)土資源專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)體系

當(dāng)前，涉及國(guó)土資源規(guī)劃指標(biāo)體系的相關(guān)規(guī)劃主要包括國(guó)土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、地質(zhì)勘查規(guī)劃、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和測(cè)繪地理信息發(fā)展規(guī)劃等（詳見(jiàn)表2）。

綜合考察各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)成情況，存在以下特征：一是規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置目標(biāo)導(dǎo)向突出，具有較強(qiáng)的可操作性和可測(cè)量性；二是具有時(shí)代背景，反映了國(guó)家的方針政策和發(fā)展目標(biāo)；三是結(jié)合部門(mén)工作重點(diǎn)，建立的調(diào)控指標(biāo)體系適應(yīng)事業(yè)發(fā)展形勢(shì)需要。同時(shí)，各不同規(guī)劃之間，指標(biāo)設(shè)置也存在以下方面問(wèn)題：一是部分指標(biāo)在不同規(guī)劃中銜接不一致。如全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2015年）中的礦山廢棄地復(fù)墾率和礦山資源總回收率指標(biāo)，均是作為約束性指標(biāo)，在國(guó)土資源“十二五”規(guī)劃中，不僅屬性發(fā)生了改變，成為了預(yù)期性指標(biāo)，且規(guī)劃指標(biāo)值也發(fā)生了改變。二是規(guī)劃執(zhí)行時(shí)間不同步。如土地利用總體規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃均早于五年規(guī)劃，而個(gè)別規(guī)劃發(fā)布期限延遲到2012年，重大任務(wù)和重大工程執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)性和有效性都明顯降低。

因此，針對(duì)上述問(wèn)題，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和中央戰(zhàn)略部署，需加強(qiáng)國(guó)土資源規(guī)劃指標(biāo)體系的頂層設(shè)計(jì)研究，提出“十三五”時(shí)期國(guó)土資源規(guī)劃指標(biāo)的修改建議，為政策的有效落實(shí)與執(zhí)行提供決策參考。

表2 國(guó)土資源主要類(lèi)型指標(biāo)體系

2 指標(biāo)選取的思路和原則

2.1 總體思路

“十三五”時(shí)期，是全面建成小康社會(huì)的決定性階段，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，“三期疊加”導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不確定性因素增加。深刻把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下國(guó)土資源管理工作特點(diǎn)，圍繞“五位一體”的總布局和我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和防風(fēng)險(xiǎn)的總要求，在總結(jié)分析國(guó)土資源“十二五”規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置和實(shí)施情況基礎(chǔ)上，研究提出符合新常態(tài)特征、體現(xiàn)時(shí)代要求、順應(yīng)人民期待的國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃指標(biāo)。

2.2 基本原則

(1)系統(tǒng)性原則。指標(biāo)體系要充分做好與土地、礦產(chǎn)、地質(zhì)、測(cè)繪、海洋等相關(guān)領(lǐng)域指標(biāo)之間的銜接平衡，處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)升級(jí)、民生改善、環(huán)境保護(hù)等關(guān)系，細(xì)化落實(shí)國(guó)土資源領(lǐng)域在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)等方面的目標(biāo)要求。

(2)科學(xué)性原則。規(guī)劃指標(biāo)要概念清晰、定義準(zhǔn)確、有代表性、便于比較、簡(jiǎn)明可獲取，能夠科學(xué)描述“十三五”期末實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)時(shí)國(guó)土資源管理的有關(guān)情況。

(3)導(dǎo)向性原則。規(guī)劃指標(biāo)要有利于強(qiáng)化規(guī)劃的導(dǎo)向和約束性作用，指標(biāo)設(shè)置要準(zhǔn)確反映空間管控、節(jié)約集約、生態(tài)文明等要求，充分體現(xiàn)國(guó)土資源領(lǐng)域的發(fā)展方向和重點(diǎn)。深入研究指標(biāo)屬性，科學(xué)設(shè)定指標(biāo)值，適當(dāng)增加約束性指標(biāo)以強(qiáng)化政府職責(zé)，特別是強(qiáng)化政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、資源保護(hù)等職責(zé)。

(4)創(chuàng)新性原則。規(guī)劃指標(biāo)要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的新形勢(shì)出發(fā)，既要依托現(xiàn)有基礎(chǔ)，又要積極大膽創(chuàng)新，特別是要?jiǎng)?chuàng)新提出新指標(biāo)或以往未納入的指標(biāo)，要?jiǎng)?chuàng)新提出能切實(shí)反映人民群眾感受的資源環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)、資源節(jié)約集約和人民權(quán)益維護(hù)等領(lǐng)域指標(biāo)。

3 規(guī)劃指標(biāo)的總體設(shè)置

遵循上述原則，“十三五”時(shí)期，國(guó)土資源規(guī)劃指標(biāo)體系在做好與相關(guān)領(lǐng)域指標(biāo)之間的銜接平衡，處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)升級(jí)、民生改善、環(huán)境保護(hù)等關(guān)系的同時(shí)，還應(yīng)重點(diǎn)突出以下三方面內(nèi)容。

一是突出約束性指標(biāo)。以耕地保護(hù)為例，國(guó)土資源部門(mén)通過(guò)嚴(yán)格的用途管制和占補(bǔ)平衡，守住了18億畝耕地紅線(xiàn)，穩(wěn)定了15.6億畝基本農(nóng)田，為糧食產(chǎn)量從2006年的0.995萬(wàn)億斤提高到2014年的1.21萬(wàn)億斤提供了基礎(chǔ)保障。但從長(zhǎng)期來(lái)看，在建設(shè)占用、生態(tài)退耕、災(zāi)毀等多重因素影響下，保持耕地總量穩(wěn)定和質(zhì)量不降低的難度越來(lái)越大，需要政府繼續(xù)嚴(yán)格管控才能有效保證國(guó)家的糧食產(chǎn)量和糧食安全。

二是突出質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益指標(biāo)。在數(shù)字變化基礎(chǔ)上，如何更加反映質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益變化是規(guī)劃的最終目的[8]。一方面，為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，同步推進(jìn)“四化”建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障性安居工程等社會(huì)民生建設(shè)，建設(shè)用地需求勢(shì)必仍將呈現(xiàn)高位持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；另一方面，我國(guó)大量城市國(guó)有土地的市場(chǎng)配置或有償使用比率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，同時(shí)，我國(guó)人均鄉(xiāng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地達(dá)214km2，遠(yuǎn)超150km2的國(guó)標(biāo)上限?！笆濉睍r(shí)期，積極盤(pán)活大量存量建設(shè)用地、轉(zhuǎn)變土地利用方式，提升資源節(jié)約集約利用水平，緩解土地供需矛盾將是工作推進(jìn)的重要任務(wù)。

三是突出生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)。著力圍繞加快生態(tài)文明制度建設(shè)[9-11]，打造天藍(lán)、水清、山綠、地凈的目標(biāo)，響應(yīng)社會(huì)關(guān)切的熱點(diǎn)，加強(qiáng)國(guó)土綜合整治，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境整治力度，新設(shè)一些規(guī)劃指標(biāo)如土壤重金屬污染治理面積、一類(lèi)以上海水水質(zhì)面積比例等。國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系如表3所示。

4 規(guī)劃指標(biāo)的設(shè)置與說(shuō)明

4.1 繼續(xù)保留現(xiàn)有指標(biāo)模塊設(shè)置

從國(guó)土資源五年規(guī)劃實(shí)施效果來(lái)看，相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)子項(xiàng)設(shè)置較好地體現(xiàn)了國(guó)土資源領(lǐng)域的工作重點(diǎn)和主要內(nèi)容，各指標(biāo)子項(xiàng)從資源保護(hù)、資源保障、節(jié)約集約、民生服務(wù)、可持續(xù)發(fā)展等角度，進(jìn)行了高度概括和凝練，根據(jù)工作的慣性，保留現(xiàn)有指標(biāo)模塊的設(shè)置。同時(shí)，為更貼近“十三五”時(shí)期節(jié)約集約、生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展要求，適當(dāng)增加了部分指標(biāo)設(shè)置，進(jìn)行了微調(diào)。

表3 國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃指標(biāo)體系

4.2 適當(dāng)調(diào)整具體指標(biāo)子項(xiàng)

在國(guó)土資源“十二五”規(guī)劃13項(xiàng)指標(biāo)子項(xiàng)的基礎(chǔ)上減少1項(xiàng)指標(biāo)子項(xiàng)，新增9項(xiàng)指標(biāo)子項(xiàng)，調(diào)整1項(xiàng)指標(biāo)子項(xiàng)屬性，總體增加至21項(xiàng)指標(biāo)子項(xiàng)。

(1)減少指標(biāo)子項(xiàng)1項(xiàng)。去掉海洋生產(chǎn)總值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，縱觀(guān)“十一五”該指標(biāo)設(shè)立以來(lái)，該指標(biāo)不能完整地反映海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，甚至個(gè)別年份出現(xiàn)下滑現(xiàn)象，建議刪除。

(2)新增8項(xiàng)指標(biāo)子項(xiàng)。一是新增開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)，該指標(biāo)衡量土地利用強(qiáng)度和水平，通過(guò)該指標(biāo)的監(jiān)控，對(duì)于實(shí)現(xiàn)保證城市生活空間、擴(kuò)大綠色生態(tài)空間、保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、農(nóng)村居住空間逐步減少的目的，達(dá)到國(guó)土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。二是新增存量建設(shè)用地利用總量指標(biāo)，該指標(biāo)對(duì)于進(jìn)一步調(diào)整現(xiàn)有建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，意義重大。三是新增工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度指標(biāo)，以期進(jìn)一步提升工業(yè)用地節(jié)約集約和利用效率。四是新增礦產(chǎn)資源綜合利用率指標(biāo)，從利用環(huán)節(jié)著手，創(chuàng)新生產(chǎn)技術(shù)，提高綜合利用水平。五是新增土壤重金屬污染治理面積和國(guó)家地質(zhì)公園數(shù)量指標(biāo)，以反映國(guó)土資源生態(tài)文明建設(shè)的水平和能力。六是新增圍填海總面積指標(biāo)，以期降低近年來(lái)圍填海擴(kuò)大的趨勢(shì)，并使之步入科學(xué)化、正規(guī)化和常態(tài)化管理軌道。七是新增海洋生產(chǎn)總值增速指標(biāo)，科學(xué)反映海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。八是新增一類(lèi)以上海水水質(zhì)面積比例指標(biāo)，更直接反映社會(huì)民生中公眾關(guān)心的問(wèn)題。

(3)調(diào)整指標(biāo)子項(xiàng)屬性1項(xiàng)。將新增建設(shè)用地總量指標(biāo)屬性調(diào)整為約束性，以期進(jìn)一步提高土地資源利用效率，優(yōu)化國(guó)土資源布局和土地利用結(jié)構(gòu)。

[1] 王玉平,齊亞彬．我國(guó)國(guó)土資源規(guī)劃體系研究[J]．中國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì),1999(10)：21-23,38．

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[10] 楊偉民．關(guān)于“十三五”規(guī)劃要研究的十個(gè)重大問(wèn)題[J]．新重慶,2015(6)：23-24．

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Research on the Establishment of the Index System of Land and Resource Planning

QIANG Haiyang1, Yang Lili2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. The Center of Strategic Study of Oil and Gas, Ministry of Land and Resources, Beijing 100034, China)

In addition to summarizing and analyzing the land and resource planning for the 12thFive Year Plan and relevant planning index setting and implementation, this paper offers the planning index of land and resources for the 13th Five Year Plan that is characterized by conforming to the characteristics of the new normal,representing a demand of the times, and meeting the people's expectation for a better life. This paper argues that we must remain committed to the basic principles of systematicness,scientif i city, guidance quality, and innovativeness in setting planning index system. As for general settings, we should lay an emphasis on obligatory targets, the quality, structure,and benef i t index, as well as the index pertaining to the establishment of an ecological civilization. In order to get closer tothe development requirements for ecological progress, and economical and intensive use land resources during the 13th Five Year Plan, on the basis of 13 index subentries of the 12th Five Year Plan of land and resources, 1 is cut down; 9 is increased; and the attributes of 1 is adjusted. As a result, the total number is increased to 21 index subentries.

land and resource planning; index system; the 13th Five Year Plan

F062.1；F062.2

C

1672-6995（2015）09-0017-05

2015-08-03；

2015-08-07

國(guó)土資源部“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目資助課題（1211510281003）

強(qiáng)海洋（1983-），男，河北省易縣人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，理學(xué)碩士，主要從事國(guó)土資源規(guī)劃、國(guó)土資源政策與管理、國(guó)土規(guī)劃等研究。