米傳民，張 婷，張紹光

(南京航空航天大學(xué)，南京 211106)

一、引 言

當(dāng)前，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模日益增長(zhǎng)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表2013——理論、方法與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》顯示，2012年末我國(guó)地方政府債務(wù)總額為19.94萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)主要來自地方政府融資平臺(tái)，債務(wù)余額接近14萬(wàn)億元。與此同時(shí)，地方政府的財(cái)政收入不容樂觀。財(cái)政部發(fā)布的財(cái)政收支情況公告顯示:2013年，全國(guó)地方財(cái)政收入為6.90萬(wàn)億元，增速為12.9%;2014年1—10月，全國(guó)地方財(cái)政收入為6.33萬(wàn)億元，同比增速僅為9.8%，比金融危機(jī)沖擊后的2009年的同期增速還低1個(gè)百分點(diǎn)。①李揚(yáng):《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表2013——理論、方法與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013年，第42頁(yè)。而且，2015年左右是這些債務(wù)到期的高峰年份。

日趨增長(zhǎng)的地方政府債務(wù)及其期限結(jié)構(gòu)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)將產(chǎn)生重要影響，亟需對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)評(píng)，明確債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況與影響因素，有效控制我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2014年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。國(guó)務(wù)院辦公廳于2014年9月底下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(國(guó)發(fā)［2014］43號(hào))》(以下簡(jiǎn)稱43號(hào)文)，賦予地方政府依法適度舉債融資的權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。①國(guó)務(wù)院:《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(國(guó)發(fā)［2014］43號(hào))》，2014年10月2日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014－10/02/content_9111.htm，2015年8月10日。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債的行為。

從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看，舉債是政府常用的融資手段。與我國(guó)目前數(shù)量龐大且有待進(jìn)一步規(guī)范的地方政府債務(wù)相比，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制相對(duì)成熟。②王鳴飛，金麟:《地方政府融資平臺(tái)貸款專題報(bào)告:橫看成嶺側(cè)成峰》，2010年5月25日，http://wenku.baidu.com/link?url=PYM7EY2NFPxEwjfRxUrpZNGRODkjMzdh9U0yhhIWhftDuPol_n7x8YkUejBqWQodqM_NWltNYjjQnmBMJLUkke5w9qt9iK4ou1QUlJ3vzEC，2010年7月10日。地方政府舉債通常有發(fā)行債券和銀行借款兩種方式，例如美國(guó)和印度以發(fā)行債券為主，英國(guó)以銀行借款為主，德國(guó)和日本則二者兼而有之。③［美］費(fèi)雪:《州和地方財(cái)政學(xué)》，吳俊培總譯校，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000年，第67頁(yè)。Poterba和Rueben分析了美國(guó)不同州發(fā)行的免稅市政公債，發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)傾向于選擇那些財(cái)政政策相對(duì)謹(jǐn)慎的州所發(fā)行的公債。④Poterba J M，Rueben K S，State Fiscal Institutions and the U.S.Municipal Bond Market，NBER Working Paper，No.6237，1997.英國(guó)地方政府的融資主要來自公共工程貸款委員會(huì)和商業(yè)銀行的貸款，其中，前者通過轉(zhuǎn)貸來自國(guó)債資金的國(guó)家貸款基金，為地方政府提供了接近80%的借款。⑤左偉:《關(guān)于發(fā)展我國(guó)市政債券市場(chǎng)的思考》，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2003年第5期，第13－15頁(yè)。

對(duì)我國(guó)而言，隨著地方政府融資規(guī)模的快速膨脹，與之密切相關(guān)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起了人們的普遍關(guān)注。⑥鄧淑蓮，彭軍:《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示》，財(cái)政研究，2013年第2期，第71－74頁(yè)。李敏:《基于公共選擇理論的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因探析》，財(cái)政管理，2014年第5期，第43－46頁(yè)。從地方政府債務(wù)成因的角度出發(fā)，龔強(qiáng)、王俊和賈珅借鑒了財(cái)政聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)體地方債務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)正處于分權(quán)化改革過程中的轉(zhuǎn)型國(guó)家的地方政府債務(wù)問題進(jìn)行了總結(jié)，最終落實(shí)到中國(guó)的地方政府債務(wù)問題上來。⑦龔強(qiáng)，王俊，賈珅:《財(cái)政分權(quán)視角下的地方政府債務(wù)研究:一個(gè)綜述》，經(jīng)濟(jì)研究，2011年第7期，第144－156頁(yè)。徐建國(guó)和張勛分解了我國(guó)中央和地方政府債務(wù)的投資方向，構(gòu)建了中國(guó)政府部門和公有部門的資產(chǎn)負(fù)債表，詳細(xì)測(cè)算了投資回報(bào)率。他們發(fā)現(xiàn):地方政府債務(wù)主要投向周期長(zhǎng)、外部性大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，決策具有其合理性，總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控;中央地方收支倒掛、地方政府財(cái)政收入不足是導(dǎo)致地方債壓力的財(cái)政和金融根源。⑧徐建國(guó)，張勛:《中國(guó)政府債務(wù)的狀況、投向和風(fēng)險(xiǎn)分析》，南方經(jīng)濟(jì)，2014年第1期，第14－34頁(yè)。段振文和張雪蓮從博弈論的角度出發(fā)對(duì)地方政府和商業(yè)銀行進(jìn)行研究:地方政府需要擴(kuò)大融資滿足經(jīng)濟(jì)政治需要，商業(yè)銀行謀求利益最大化，兩者的博弈促使地方政府獲得貸款。⑨段振文，張雪蓮:《基于博弈論的地方政府融資平臺(tái)貸款產(chǎn)生原因探析》，上海金融學(xué)院學(xué)報(bào)，2014年第2期，第50－55頁(yè)。

從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度，何川認(rèn)為，在地方政府過度舉債、資產(chǎn)負(fù)債率較高的情況下，疊加財(cái)政收支緊張、政府償債能力下降，財(cái)政經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)尤為顯著。⑩何川:《我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)價(jià)值管理機(jī)理和方法》，博士學(xué)位論文，河海大學(xué)，2004年，第31頁(yè)。吳存榮從地方債務(wù)余額安全性的角度分析地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，他認(rèn)為，地方政府債務(wù)余額按10%—15%進(jìn)行控制比較可行，而且政府一定時(shí)期內(nèi)的融資規(guī)模應(yīng)是償債資金的1.5倍。[11]吳存榮:《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與政府投融資》，財(cái)政研究，2007年第12期，第21－24頁(yè)。程銘莉和湯遜認(rèn)為，地方債務(wù)促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是，由于其規(guī)模不斷擴(kuò)張帶來了一系列風(fēng)險(xiǎn)和問題，應(yīng)當(dāng)控制地方債務(wù)新增規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的審計(jì)和監(jiān)管，建立促進(jìn)地方債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。①程銘莉，湯遜:《地方債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用與風(fēng)險(xiǎn)探討》，經(jīng)濟(jì)縱橫，2014年第8期，第78－81頁(yè)。

回顧國(guó)內(nèi)外地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)文獻(xiàn)，當(dāng)前，在地方政府債務(wù)以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面已經(jīng)產(chǎn)生了大量研究成果，有利于加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析與管控。但是，當(dāng)前的研究少有從中央政府和地方政府博弈角度出發(fā)的分析。我們把地方政府在融資過程中存在的依法適度舉債和違法違規(guī)舉債看作中央政府和地方政府的博弈，從而構(gòu)建進(jìn)化博弈模型，研究中央政府和地方政府在債務(wù)融資中的動(dòng)態(tài)博弈，分析動(dòng)態(tài)策略變化，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制博弈模型的構(gòu)建

(一)相關(guān)概念

1.地方政府債務(wù)

地方政府債務(wù)是地方政府為了履行職能，依據(jù)信用原則而舉借的債務(wù)。本文僅討論地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。在地方政府債務(wù)中，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)占大部分，2012年末，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的70%，其他融資方式不足30%。因此，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)需引起特別關(guān)注，我們將其與其他融資方式區(qū)別開，單獨(dú)討論。

地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人，它們被授權(quán)進(jìn)行以公益性項(xiàng)目為主的投融資活動(dòng)、建設(shè)開發(fā)或經(jīng)營(yíng)管理，通過銀行貸款、債券、信托、回購(gòu)等融資方式，以經(jīng)營(yíng)收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金等作為還款來源，并承擔(dān)連帶還款責(zé)任。地方政府融資平臺(tái)債務(wù)是指地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過地方政府融資平臺(tái)為以公益性為主的項(xiàng)目直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持而形成的債務(wù)。

2.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)際上，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的警戒線一般用負(fù)債率(年末債務(wù)余額/當(dāng)年GDP)超過60%、債務(wù)率(年末債務(wù)余額/當(dāng)年綜合財(cái)力)超過100%、償債率(當(dāng)年債務(wù)還本付息額/當(dāng)年綜合財(cái)力)超過20%來衡量。②魏加寧:《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與新型城市化融資》，北京:機(jī)械工業(yè)出版社，2014年，第67頁(yè)。巴曙松、牛播坤和余芽芳認(rèn)為，短期而言，中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中表現(xiàn)為流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，但在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中樞下移(市縣級(jí))，疊加局部性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，短期償還風(fēng)險(xiǎn)亦不容忽視。③巴曙松，牛播坤，余芽芳:《探尋中國(guó)地方債務(wù)的薄弱結(jié)點(diǎn):時(shí)間、流量、區(qū)域三個(gè)維度的觀察》，西南金融，2014年第4期，第3－6頁(yè)。

3.進(jìn)化博弈

進(jìn)化博弈是20世紀(jì)60年代在解釋生物學(xué)中的進(jìn)化現(xiàn)象時(shí)產(chǎn)生的。20世紀(jì)70年代，Smith提出進(jìn)化穩(wěn)定策略(ESS)后，進(jìn)化博弈被越來越多的生態(tài)學(xué)家所利用。近年來，進(jìn)化博弈被引入經(jīng)濟(jì)學(xué)，成為經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域常用的博弈方法。④葉強(qiáng)，李乾貴:《基于進(jìn)化博弈模型的商標(biāo)侵權(quán)政府治理探究》，中國(guó)行政管理，2009年第12期，第69－72頁(yè)。王先甲，劉偉兵:《有限理性下的進(jìn)化博弈與合作機(jī)制》，上海理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2011年第6期，第679－686頁(yè)。在中央政府和地方政府的博弈過程中，中央政府和地方政府作為有限理性的經(jīng)濟(jì)主體，無法獲取完全信息。在博弈的過程中，如果中央政府傾向于監(jiān)督，地方政府就傾向于依法適度舉債;如果中央政府傾向于不監(jiān)督，地方政府就傾向于違法違規(guī)舉債。如果地方政府傾向于違法違規(guī)舉債，中央政府就傾向于采取監(jiān)督策略;如果地方政府傾向于依法適度舉債，中央政府就傾向于不監(jiān)督。最好的博弈均衡點(diǎn)就是中央政府不監(jiān)督，地方政府依法適度舉債。

(二)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制博弈模型

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則(43號(hào)文)。中央政府和地方政府之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。因此，地方政府在融資過程中是否會(huì)違法違規(guī)舉債可以看作中央政府和地方政府博弈的 結(jié)果，如表1所示。

表1 中央政府與地方政府的博弈策略組合

地方政府可能選擇違法違規(guī)舉債，也可能選擇依法適度舉債。中央政府對(duì)地方政府的舉債行為負(fù)有監(jiān)督的職責(zé)，但是，中央政府要進(jìn)行監(jiān)督檢查就要付出監(jiān)督成本，地方政府如果被發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)舉債后會(huì)受到懲罰，未被發(fā)現(xiàn)時(shí)則可以得到額外收益。

假設(shè)1:地方政府舉債的總額為s。其中，屬于地方政府依法適度舉債的部分為t，屬于地方政府違法違規(guī)舉債的部分為(s－t)。

假設(shè)2:地方政府融資平臺(tái)舉債的總額為n。其中，屬于地方政府融資平臺(tái)依法適度舉債的部分為m，屬于地方政府融資平臺(tái)違法違規(guī)舉債的部分為(n－m)。因此，地方政府以其他融資方式舉債的總額為(s－n)。其中，屬于地方政府以其他融資方式依法適度舉債的部分為(t－m)，屬于地方政府以其他融資方式違法違規(guī)舉債的部分為(s－t－n+m)。

假設(shè)3:中央政府有兩個(gè)策略可供選擇——監(jiān)督和不監(jiān)督。如果中央政府承擔(dān)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督職責(zé)，則需要付出監(jiān)督成本c，如果查出地方政府違法違規(guī)舉債，會(huì)帶來正向的社會(huì)福利效應(yīng)w，即人民群眾對(duì)中央政府的贊譽(yù)和支持，社會(huì)穩(wěn)定所帶來的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展等等。如果中央政府未承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，在地方政府違法違規(guī)舉債時(shí)會(huì)帶來社會(huì)負(fù)效應(yīng)v，即人民群眾對(duì)中央政府的批評(píng)和指責(zé)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)可能引起的經(jīng)濟(jì)衰退、社會(huì)動(dòng)蕩等風(fēng)險(xiǎn)。

假設(shè)4:地方政府有兩個(gè)策略可供選擇——違法違規(guī)舉債和依法適度舉債。地方政府在正常運(yùn)營(yíng)過程中，為地方提供公共服務(wù)和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)所帶來的社會(huì)福利效應(yīng)是a，而違法違規(guī)舉債帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是r。倘若地方政府違法違規(guī)舉債，如果沒有被中央政府發(fā)現(xiàn)，那么其可能的收益為地方政府違法違規(guī)舉債金額的b倍;如果被發(fā)現(xiàn)，那么將受到處罰。由于地方政府融資平臺(tái)債務(wù)所占比重大，需要特別關(guān)注，因此對(duì)地方政府融資平臺(tái)違法違規(guī)舉債的處罰為地方政府融資平臺(tái)違法違規(guī)舉債金額的p倍，對(duì)地方政府以其他融資方式違法違規(guī)舉債的處罰為地方政府以其他融資方式違法違規(guī)舉債金額的q(q＜p)倍。

假設(shè)5:地方政府舉債和中央政府監(jiān)督同時(shí)行動(dòng)。地方政府是否違法違規(guī)舉債、中央政府是否進(jìn)行監(jiān)督、中央政府在監(jiān)督時(shí)能否發(fā)現(xiàn)問題、是否有人舉報(bào)等問題都是不確定的。在不完全信息靜態(tài)博弈中，博弈雙方同時(shí)行動(dòng)，每一方僅知道對(duì)方類型的概率分布而不知道確切類型。假設(shè)中央政府選擇監(jiān)督的概率為x，選擇不監(jiān)督的概率為1－x;地方政府選擇違法違規(guī)舉債的概率為y，選擇依法適度舉債的概率為1－y。

根據(jù)上述假設(shè)，中央政府與地方政府博弈的收益如表2所示。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制博弈模型的分析

在博弈的過程中，在中央政府和地方政府雙方的博弈群體中，個(gè)體都對(duì)當(dāng)前的博弈局面有所反應(yīng)，或是互相學(xué)習(xí)，或是模仿鄰居的優(yōu)勢(shì)博弈策略。以表示博弈個(gè)體在各策略之間的相互轉(zhuǎn)移比例，以表示各種博弈策略的收益。設(shè)中央政府i=1，地方政府i=2。

表2 中央政府與地方政府博弈的收益矩陣

(一)t時(shí)刻的策略收益分析

1.t時(shí)刻中央政府的策略收益分析

2.t時(shí)刻地方政府的策略收益分析

(二)t+1時(shí)刻的策略收益分析

1.t+1時(shí)刻中央政府的策略收益分析

根據(jù)進(jìn)化博弈的原假定:在t時(shí)刻，中央政府采用某一策略的個(gè)體在下一個(gè)t+1時(shí)刻轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌呗?模仿或?qū)W習(xí)的策略)的可能值與t時(shí)刻中央政府博弈方的期望平均收益和其平均收益差額及其模仿或?qū)W習(xí)者的個(gè)體數(shù)量成正比(并假定其比例系數(shù)為1)。

其中，u1min=min{w－c+p(n－m)+q(s－t－n+m)，－ c，－ v，0}。

2.t+1時(shí)刻地方政府的策略收益分析

其中，u2min=min{a－r－p(n－m)－q(s－t－n+m)，a，a －r+b(s－t)}。

以此類推，在t+2時(shí)刻，中央政府和地方政府博弈雙方將根據(jù)其在t+1時(shí)刻的情況進(jìn)行進(jìn)化博弈決策。如此循環(huán)，直到中央政府和地方政府的博弈方都達(dá)到其進(jìn)化穩(wěn)定策略所決定的進(jìn)化均衡點(diǎn)。

(三)進(jìn)化均衡分析

當(dāng)中央政府和地方政府雙方都不存在優(yōu)勢(shì)策略，不存在個(gè)體模仿和學(xué)習(xí)時(shí)，達(dá)到均衡。

對(duì)中央政府而言，即令其采取監(jiān)督策略的比例數(shù)的復(fù)制動(dòng)態(tài)為零

得 x1=0，x2=1

對(duì)地方政府而言，即令其采取違法違規(guī)融資策略的比例數(shù)的復(fù)制動(dòng)態(tài)為零，即

得

進(jìn)化博弈所有可能的均衡點(diǎn)有五個(gè):

因此，如果中央政府對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債的罰款較少，帶來的社會(huì)福利效應(yīng)不高，而監(jiān)督成本偏高，最終中央政府將采取不監(jiān)督的策略，這顯然不利于降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

因此，如果地方政府違法違規(guī)舉債所承擔(dān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較小，中央政府對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債的處罰較輕，地方政府違法違規(guī)舉債所帶來的超額收益偏高，最終，地方政府將采取違法違規(guī)舉債的策略，顯然不利于降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、對(duì)策建議

根據(jù)上述進(jìn)化博弈分析結(jié)果，控制我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要從以下五方面著手。

(一)暢通渠道，降低監(jiān)督成本

建立健全輿論反饋機(jī)制，構(gòu)建便捷的民意收集渠道，讓中央政府能夠知曉民情，通曉民意。不論是中央政府還是地方政府，都要增加公眾關(guān)注度。中央政府在承擔(dān)其監(jiān)督職責(zé)時(shí)能獲得人民群眾的肯定，由此帶來的社會(huì)福利效應(yīng)較高，能夠促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)中央政府未承擔(dān)應(yīng)盡的監(jiān)督職責(zé)時(shí)，將面臨人民群眾的批評(píng)和指責(zé)，從而督促中央政府切實(shí)履行職責(zé)。對(duì)地方政府而言，要重視違法違規(guī)行為所帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，直面輿論的監(jiān)督，并讓人民行使監(jiān)督權(quán)。

(二)加強(qiáng)懲罰力度

對(duì)于中央政府而言，需要加強(qiáng)對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債的懲罰力度，特別是要對(duì)地方政府融資平臺(tái)加大監(jiān)管力度，嚴(yán)厲懲處違法違規(guī)舉債行為。中央政府要建立相應(yīng)的監(jiān)督管理體系，完善制度，包括地方政府舉債額度限制、債務(wù)來源渠道、債務(wù)組成比例及借貸擔(dān)保機(jī)制等。對(duì)于違反相關(guān)制度條例的地方政府要給予嚴(yán)厲的懲罰，避免地方政府抱有僥幸心理，寄希望于“打擦邊球”。2014年，中央政府對(duì)地方干部增加了債務(wù)方面的考核指標(biāo)，這是中央政府加強(qiáng)懲罰力度的信號(hào)之一。

(三)壓縮超額收益

積極推進(jìn)市場(chǎng)化改革，地方政府舉債的目的應(yīng)以公益性項(xiàng)目為主，提高PPP模式(Public－Private－Partnership)在政府融資中所占的比例，保證透明公開，壓縮超額收益。43號(hào)文明確指出，地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，例如商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等，要與政府脫鉤，完全推向市場(chǎng)。對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，例如供水供氣等，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事前約定，承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予、政府補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，但不承擔(dān)償債責(zé)任。對(duì)于其他難以吸引社會(huì)資本參與又確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目，由政府發(fā)行債券進(jìn)行融資。

(四)改革財(cái)政體制，引入市場(chǎng)機(jī)制

地方政府在客觀上具有推高地價(jià)以償還存量債務(wù)、擴(kuò)大政績(jī)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，不可避免地會(huì)出現(xiàn)超前投資，加劇產(chǎn)能過剩，從而帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，要限制政府的權(quán)利，改革現(xiàn)有的財(cái)政制度，落實(shí)并解決房地產(chǎn)和土地政策，合理調(diào)整地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系。市場(chǎng)是一只“無形之手”，應(yīng)當(dāng)更多地發(fā)揮市場(chǎng)有效配置資源的作用，提供市場(chǎng)化、公開透明可監(jiān)督的地方政府融資渠道。

(五)切實(shí)落實(shí)新型融資方式，合理解決存量債務(wù)

目前的存量債務(wù)主要以短期債務(wù)為主，但地方政府投資的方向主要是周期長(zhǎng)、外部性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而導(dǎo)致了期限的不配套問題，建議通過長(zhǎng)期債務(wù)替換短期債務(wù)等債務(wù)重組的方式來應(yīng)對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP公私合作伙伴關(guān)系也是一種有效的政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資模式。該模式鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，共同承擔(dān)責(zé)任，面對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，既能擺脫政府在行政方面的諸多干預(yù)和限制，又可以充分發(fā)揮民營(yíng)資本在資源整合與經(jīng)營(yíng)上的優(yōu)勢(shì)。