高桂林 陳云

交通是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)能否健康穩(wěn)定發(fā)展在一定程度上取決于區(qū)域交通可持續(xù)發(fā)展的能力。一方面，高效通達(dá)的區(qū)域交通系統(tǒng)，能夠降低物流成本，促進(jìn)區(qū)域資源的快速流通，進(jìn)而提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競爭力，有效推動(dòng)區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；另一方面，隨著城市化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，交通運(yùn)輸進(jìn)入了跨越式發(fā)展階段，引發(fā)了大氣污染、噪音污染、交通擁堵、交通事故以及土地、能源緊張等一系列問題，給環(huán)境、能源、市政等帶來了巨大的壓力，嚴(yán)重影響到了人們的生活質(zhì)量。

當(dāng)前，交通問題已成為我國城市可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問題之一，且我國是世界上交通問題最為復(fù)雜的國家之一。我國交通發(fā)展的主要問題不再是單純地緩解供需矛盾，而是如何在解決人和物的移動(dòng)的同時(shí)處理好城市交通增長與資源緊張和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。在今后的一段時(shí)間內(nèi)，我國交通與能源、環(huán)境的矛盾將更加集中。與此同時(shí)，交通公共治理也正進(jìn)入新階段，更加強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和綠色經(jīng)濟(jì)增長方式。從法律制度層面加以規(guī)范梳理，直面剖析問題，尋找關(guān)鍵癥結(jié)，是解決既有問題、轉(zhuǎn)變交通治理模式的良機(jī)。由此可見，研究制定適合我國基本國情的可持續(xù)交通機(jī)制顯得尤為重要。

我國落實(shí)可持續(xù)交通機(jī)制的制約因素

可持續(xù)交通機(jī)制是指以解決現(xiàn)代復(fù)合型交通問題為目標(biāo)，依靠地方政府間對區(qū)域整體利益所達(dá)成的共識(shí)，運(yùn)用法律和體制資源打破固有的行政區(qū)域界線，讓區(qū)內(nèi)各省、市從區(qū)域整體出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同治理，統(tǒng)一執(zhí)法，互相監(jiān)督，最終達(dá)到交通、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相互協(xié)調(diào)的具體運(yùn)行方式?？沙掷m(xù)交通機(jī)制在新加坡、首爾等地的順利開展，充分證明了可持續(xù)交通機(jī)制在解決交通問題，保障交通安全、通暢、環(huán)保、舒適、節(jié)能等方面的顯著成效。但我國在落實(shí)可持續(xù)交通機(jī)制的過程中，仍存在一些制約因素：

一是基礎(chǔ)理論研究不足，缺乏堅(jiān)實(shí)的科學(xué)支撐。國內(nèi)外的成功實(shí)踐表明，可持續(xù)交通機(jī)制建立在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，以解決復(fù)雜的交通問題為目的，并豐富和完善現(xiàn)有的交通治理模式。我國以北京、上海等特大城市為代表的交通問題的凸顯，促使該領(lǐng)域逐漸成為新的學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。但在浩如煙海的現(xiàn)有文獻(xiàn)中，關(guān)于可持續(xù)交通機(jī)制的基礎(chǔ)理論研究甚是匱乏，已有成果無法滿足我國可持續(xù)交通機(jī)制構(gòu)建的需求。當(dāng)前，我國交通自身、交通與土地規(guī)劃以及交通與大氣污染之間相互作用關(guān)系的機(jī)理尚未厘清，區(qū)域交通監(jiān)控、預(yù)報(bào)、預(yù)警和反饋綜合平臺(tái)等尚未架構(gòu)，上述問題的解決缺乏堅(jiān)實(shí)的科學(xué)支撐，導(dǎo)致我國的可持續(xù)交通機(jī)制根基尚淺，短期內(nèi)無法落實(shí)可持續(xù)交通機(jī)制的美好夙愿。

二是缺少相應(yīng)法律法規(guī)保障，行動(dòng)乏力。盡管我國部分地區(qū)開展了構(gòu)建可持續(xù)交通機(jī)制的有益探索，但與之對應(yīng)的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系卻十分滯后，二者嚴(yán)重不匹配。我國現(xiàn)行交通領(lǐng)域和相關(guān)領(lǐng)域所制定的法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系均是專門針對環(huán)境保護(hù)、能源緊張、交通擁堵等單一型交通問題。而現(xiàn)階段我國特大城市群正不斷向交通擁堵、交通污染、能源緊張等相互交融的現(xiàn)代復(fù)合型交通問題轉(zhuǎn)變，既有的法律制度在解決現(xiàn)代復(fù)合型交通問題時(shí)顯得非常乏力，難以招架。缺失完善的法律制度導(dǎo)致可持續(xù)交通機(jī)制在實(shí)踐中多流于短期行為，對各級地方政府的約束力有限，難以保持持之以恒的行動(dòng)力，區(qū)域內(nèi)的協(xié)同治理更會(huì)舉步維艱。

三是地方政府“各自為戰(zhàn)”，無法形成合力。交通要想可持續(xù)發(fā)展，離不開區(qū)域協(xié)作，原因較為簡單。其一，這是由交通自身的邊界模糊特性所決定的。居民出行、貨物運(yùn)輸具有流動(dòng)性，由交通工具引發(fā)的交通環(huán)境污染更具有流動(dòng)性，往往會(huì)跨越行政區(qū)域。例如，一旦某一區(qū)域由交通工具造成大氣污染，很快就會(huì)擴(kuò)散到毗鄰區(qū)域。其二，政府有效控制交通問題，要建立在信息精確、規(guī)制有效、監(jiān)督到位、行政費(fèi)用為零等前提下?，F(xiàn)實(shí)中，同時(shí)滿足這些條件的情形幾乎是不存在的，甚至由于政府掌握的信息不完全，會(huì)出現(xiàn)“政府失效”等問題。交通問題作為一個(gè)公共議題，已經(jīng)超越了任何單一組織、部門或地方政府層級的管轄權(quán)，單一主體已經(jīng)不能單獨(dú)有效解決好交通問題。因此，需要不同區(qū)域之間聯(lián)合協(xié)作才能有效治理交通問題。然而，現(xiàn)狀卻是我國各級地方政府按照行政區(qū)劃對交通實(shí)行屬地管理，即“各自為戰(zhàn)”，無法形成合力。

四是管理體制分散，交通部門挑“大梁”。當(dāng)前，與交通治理有關(guān)的國家行政管理機(jī)構(gòu)主要有交通運(yùn)輸部、環(huán)保部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及公安部等。一方面，多部門分頭管理造成交通治理領(lǐng)域分工不清、職能交叉的情形，各職能部門間缺乏統(tǒng)一的治理行動(dòng)，難以形成縱橫結(jié)合的交通治理結(jié)構(gòu)；另一方面，交通問題應(yīng)由交通運(yùn)輸管理部門擔(dān)責(zé)的狹隘思想已深入人心。交通治理不同一般的治理，所涉及的領(lǐng)域和行業(yè)眾多，如規(guī)劃、監(jiān)控、預(yù)報(bào)、預(yù)警、應(yīng)急、征稅、環(huán)評等，幾乎滲透到社會(huì)領(lǐng)域的方方面面，但我國交通運(yùn)輸管理部門所擁有的職能權(quán)限無法支撐其開展上述工作。

構(gòu)建我國可持續(xù)交通機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

完善可持續(xù)交通法律體系。由于交通問題涉及面廣，現(xiàn)有立法同可持續(xù)交通密切相關(guān)的有很多，如：《道路交通安全法》《城市規(guī)劃法》《建筑法》《節(jié)約能源法》《大氣污染防治法》《交通建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》《環(huán)境影響評價(jià)法》《環(huán)境保護(hù)法》等。但上述法律法規(guī)主要針對單一型交通問題制定?，F(xiàn)階段我國特大城市群正不斷向交通擁堵、交通污染、能源緊張等相互交融的現(xiàn)代復(fù)合型交通問題轉(zhuǎn)變，既有的法律制度在解決現(xiàn)代復(fù)合型交通問題時(shí)顯得非常乏力，難以招架，亟須完善可持續(xù)交通法律體系?，F(xiàn)有立法同可持續(xù)交通立法的關(guān)系主要有兩種選擇模式：其一，對上述領(lǐng)域的一部或多部法律法規(guī)根據(jù)可持續(xù)交通機(jī)制構(gòu)建的需求進(jìn)行修訂，將可持續(xù)交通的基本原則和主要制度反映到這些已有立法中去；其二，為解決由交通污染、交通擁堵、能源緊張等構(gòu)成的現(xiàn)代復(fù)合型交通問題，制定一部專門的可持續(xù)交通法，將可持續(xù)交通機(jī)制的指導(dǎo)思想、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施等進(jìn)行集中梳理統(tǒng)一。當(dāng)然，只要是選擇皆會(huì)有利弊，應(yīng)綜合權(quán)衡考量。鑒于落實(shí)可持續(xù)交通機(jī)制的時(shí)代緊迫性，從長遠(yuǎn)看，制定一部專門適用的可持續(xù)交通發(fā)展法比較適宜。在立法的位階上，現(xiàn)階段不妨考慮先由國務(wù)院制定一部專門的可持續(xù)交通發(fā)展條例，待今后時(shí)機(jī)成熟時(shí)再上升為專門法。

設(shè)定明確的指導(dǎo)思想，轉(zhuǎn)變思維方式。應(yīng)結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通質(zhì)量現(xiàn)狀和交通治理水平等要素，將全國劃分為重點(diǎn)交通治理區(qū)域和一般交通治理區(qū)域。對重點(diǎn)交通治理區(qū)域和一般交通治理區(qū)域應(yīng)實(shí)行分類指導(dǎo)，著重在治理目標(biāo)和治理時(shí)限上制定因地制宜的可持續(xù)交通治理規(guī)劃。此外，在區(qū)域協(xié)作、統(tǒng)一執(zhí)法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)針對重點(diǎn)交通治理區(qū)域規(guī)定特別限值，實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域和一般區(qū)域的差別化治理，以期構(gòu)建起我國“共同但有區(qū)別”的可持續(xù)交通監(jiān)管和規(guī)劃體系。一方面，交通問題具有整體性，區(qū)域內(nèi)各地方政府對交通問題都負(fù)有治理責(zé)任。另一方面，區(qū)域內(nèi)各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通資源容量以及交通污染程度等方面會(huì)存在差異，不應(yīng)該要求各地承擔(dān)完全相同的責(zé)任。區(qū)域內(nèi)各地方政府在一系列相對公平的責(zé)任分配機(jī)制基礎(chǔ)上才會(huì)產(chǎn)生合作治理交通問題的意向，因而在區(qū)域交通環(huán)境整體得到改善的目標(biāo)下，應(yīng)設(shè)計(jì)一套相對公平的責(zé)任分配機(jī)制，明確區(qū)域內(nèi)各地方政府的交通治理任務(wù)，并根據(jù)其交通問題嚴(yán)重程度、自身經(jīng)濟(jì)承受能力等分配相應(yīng)的責(zé)任，對受到損害的特定地區(qū)還要進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

成立可持續(xù)交通工作委員會(huì)。在重點(diǎn)交通治理區(qū)域或一般交通治理區(qū)域內(nèi)，“平級”之間可能出現(xiàn)管理權(quán)限沖突、矛盾的現(xiàn)象。有鑒于此，在中央層面，可以成立由國務(wù)院和交通運(yùn)輸部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)保部以及其他相關(guān)部門組成的國家可持續(xù)交通工作委員會(huì)；在地方層面，由前者下設(shè)各區(qū)域可持續(xù)交通工作委員分會(huì)。上述工作委員會(huì)或工作委員分會(huì)應(yīng)分別具有高于各自對應(yīng)的行政單元所擁有的交通治理的權(quán)責(zé)，進(jìn)而可以直接調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)落實(shí)可持續(xù)交通行動(dòng)的相關(guān)部門和各方力量，并為各方提供一個(gè)公平對話的平臺(tái)，采取統(tǒng)一治理行動(dòng)，監(jiān)督并督促區(qū)域內(nèi)各主體在已達(dá)成有關(guān)共識(shí)的基礎(chǔ)上落實(shí)可持續(xù)交通行動(dòng)。

建立明晰的層級劃分。構(gòu)建“國家級—重點(diǎn)區(qū)域級—地市級”三級多維立體、橫縱聯(lián)合的可持續(xù)交通治理機(jī)制。其中，第一層國家級主要進(jìn)行全國層面的居中管控，以解決全國性的交通問題為目標(biāo)，以期實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡治理交通問題的總體架構(gòu)。第二層重點(diǎn)區(qū)域級主要針對以長三角、珠三角和京津冀為代表的重點(diǎn)交通治理區(qū)域。這些區(qū)域以交通擁堵、交通污染、能源緊張等相互交融為代表的現(xiàn)代復(fù)合型交通污染日趨嚴(yán)重，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)民生和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。該層級應(yīng)集中針對交通污染、交通擁堵的治理方面和能源緊張的緩解方面。第三層地市級須在第一、第二層級的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下開展具體落實(shí)行動(dòng)。地市級交通運(yùn)輸管理部門作為主要的可持續(xù)交通機(jī)制地方落實(shí)主體，為徹底改變其現(xiàn)階段軟硬件普遍薄弱的不利局面，應(yīng)加大對交通運(yùn)輸管理部門人力、物力、科研等的全方面投入，以便更好的使其服務(wù)于我國可持續(xù)交通機(jī)制的構(gòu)建。

建立科學(xué)研究中心，加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究。重點(diǎn)是以現(xiàn)有的區(qū)域交通監(jiān)控網(wǎng)為骨架，同時(shí)新建一批獨(dú)立于省級、地市級交通監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)控點(diǎn)位作為區(qū)域交通科學(xué)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)體系的必要補(bǔ)充，以確保監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)能夠更加客觀公正地反映區(qū)域交通情況，最終實(shí)現(xiàn)對區(qū)域交通的實(shí)時(shí)、無縫、綜合監(jiān)控與研究。在此標(biāo)尺下開展的區(qū)域可持續(xù)交通專項(xiàng)研究，將形成公正、客觀、有效的產(chǎn)出和成果，為梳理可持續(xù)交通機(jī)理，建立區(qū)域交通源頭和過程控制體系，架構(gòu)區(qū)域交通監(jiān)控、預(yù)報(bào)、預(yù)警和反饋機(jī)制提供理論支撐。在上述基礎(chǔ)上開展的相關(guān)法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)的研究將更加科學(xué)合理。

京津冀及其周邊地區(qū)先行落實(shí)。京津冀及其周邊地區(qū)在我國具有特殊的、全局性的示范作用。近年來，該區(qū)域內(nèi)的交通擁堵、交通污染、能源緊張等一系列問題日趨嚴(yán)重，在京津冀及其周邊地區(qū)率先開展可持續(xù)交通機(jī)制的架構(gòu)和實(shí)踐，將能夠明顯改善區(qū)域內(nèi)的整體交通環(huán)境，有效提高區(qū)域內(nèi)的整體人居環(huán)境，同時(shí)為我國下一步在其他重點(diǎn)區(qū)域落實(shí)可持續(xù)交通機(jī)制提供范例，未來還將為可持續(xù)交通機(jī)制在全國范圍內(nèi)的落實(shí)提供理論和實(shí)踐支撐。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：申 潔