舒可心

法律、法規(guī)和政策的寬松甚至推動(dòng)，并未使業(yè)主組織數(shù)量發(fā)生飛躍的變化。這背后既有外部環(huán)境的制約，也有業(yè)主群體自身的局限

改革開放和商品房制度，使得從1981年開始，中國有了第一批商品房業(yè)主群體（1981年9月，深圳東湖麗苑216套商品住宅交付使用）。從這一天起，城市管理就多出了一個(gè)新的群體——業(yè)主。他們對(duì)外反抗壟斷機(jī)關(guān)、發(fā)展商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的侵權(quán)，對(duì)內(nèi)防止互相侵犯權(quán)利。這些博弈導(dǎo)致各種形式的沖突不斷，這就使得發(fā)展商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和政府不得不思考如何管理和解決這些沖突。

“以漢治漢，以旗治旗”

1991年，中國第一個(gè)業(yè)主組織的誕生（1991年3月，有190套住宅的深圳市天景花園成立了全國第一個(gè)業(yè)主管理委員會(huì)），是因發(fā)展商當(dāng)初設(shè)計(jì)小區(qū)住宅和商鋪用電容量分配的失誤，指揮物業(yè)服務(wù)企業(yè)，利用業(yè)主群體的力量向政府電力部門轉(zhuǎn)移施加壓力，從而解決問題的戰(zhàn)術(shù)勝利。但同時(shí)也開啟了解決諸如“增設(shè)休閑椅和果皮箱、管理費(fèi)構(gòu)成等問題”的“業(yè)主自治”序幕。

這種建立以“業(yè)主”命名的組織，既從形式上與現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家接軌，實(shí)際上也可以從制度設(shè)計(jì)上符合中國歷代政府的執(zhí)政方法。例如清代北京的旗人住宅和漢人住宅機(jī)制，就有“以漢治漢，以旗治旗”的理念和體系。這里的“以”是“利用”的意思，即利用漢族人管理漢族的住宅，而不是讓漢族人自己決定自己的住宅如何使用和管理。

隨后的1994年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》中，名義上的“業(yè)主大會(huì)及管委會(huì)”便正式納入這部地方法規(guī)之中。但該條例同時(shí)規(guī)定，“區(qū)住宅管理部門應(yīng)會(huì)同開發(fā)建設(shè)單位及時(shí)召集第一次業(yè)主大會(huì)，選舉產(chǎn)生管委會(huì)”，從而剝奪了業(yè)主們自己召集第一次業(yè)主大會(huì)的權(quán)利;還規(guī)定“管委會(huì)可聘請(qǐng)派出所、居民委員會(huì)等有關(guān)單位的人員擔(dān)任管委會(huì)委員”。通過這種人員部署，實(shí)現(xiàn)對(duì)管委會(huì)產(chǎn)生過程和運(yùn)行過程的控制。

這種做法，其實(shí)就是利用業(yè)主身份的人士組成的“委員會(huì)”，管理業(yè)主群體的“以漢治漢”的管理模式。這個(gè)委員會(huì)中各個(gè)委員的產(chǎn)生，與中國所有的居民委員會(huì)委員的產(chǎn)生過程如出一轍——候選人由政府挑選和確認(rèn)，經(jīng)過“選舉”流程，最后被政府登記（委任）。所以僅僅是從名義上冠以“業(yè)主”或“居民”而已，實(shí)際主導(dǎo)者還是政府。

立法軌跡

由于業(yè)主身份的委員們畢竟更關(guān)心小區(qū)樓宇、設(shè)備、環(huán)境的管理這些價(jià)值因素，很難隨時(shí)與政府愿望保持高度一致，這便導(dǎo)致業(yè)主管理委員會(huì)的“異化”——“我的財(cái)產(chǎn)我做主”的愿望便越來越強(qiáng)烈。

但這時(shí)的“我”是相對(duì)政府而言，主要是管委會(huì)幾個(gè)業(yè)主身份的委員，不再愿意由政府有關(guān)部門做主而頑強(qiáng)地嘗試自己做主。但這個(gè)階段，仍然是業(yè)主中的精英分子覺醒和有強(qiáng)烈做主愿望的階段。

時(shí)至2002年10月份，國務(wù)院法制辦分別在《人民日?qǐng)?bào)》和《法制日?qǐng)?bào)》上公布了《物業(yè)管理?xiàng)l例》的草案全文，面向社會(huì)公開征求意見。它不僅是中國第一個(gè)全國性的物業(yè)管理?xiàng)l例，同時(shí)也是中國第一部面向社會(huì)公開征求意見的行政法規(guī)。

此時(shí)，商品房制度在中國已經(jīng)走過了20個(gè)年頭，期間積累了大量的業(yè)主群體。僅一個(gè)多月時(shí)間，就整理出大小修改意見4000多條。這些修改意見中，有近一半被吸收采納，從此也樹立了中國公民參與立法的里程碑。

立法者們?cè)谶^去10多年也看到，“業(yè)主管理委員會(huì)”等少數(shù)業(yè)主精英組成的小團(tuán)體，很容易反過來侵犯業(yè)主利益甚至腐敗和濫權(quán)，便在這部行政法規(guī)中確立了以業(yè)主和業(yè)主大會(huì)為組織核心，業(yè)主委員會(huì)僅僅為“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”的組織模式，取代了以業(yè)主管理委員會(huì)或業(yè)主委員會(huì)為核心的業(yè)主組織模式。此外，業(yè)主組織活動(dòng)監(jiān)管模式也從由政府操辦，變成了由居民委員會(huì)“監(jiān)督”和“指導(dǎo)”。

隨后，經(jīng)大量業(yè)主公民參與意見的《中華人民共和國物權(quán)法》的出臺(tái)，更加擴(kuò)大了業(yè)主組織的自主地位。以國家最高階位的法律地位，確定了業(yè)主可以決定包括“自行管理”和“聘請(qǐng)其他經(jīng)理人”的物業(yè)管理模式，終結(jié)了《物業(yè)管理?xiàng)l例》只能由物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理小區(qū)的行業(yè)壟斷狀態(tài);立法確立業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)可以成為業(yè)主訴訟的對(duì)象，從而給業(yè)主提供了一條法律程序化的救濟(jì)渠道，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)主組織侵犯業(yè)主利益的威懾作用;立法還明確了政府對(duì)業(yè)主組織建設(shè)的服務(wù)職責(zé)，即從《物業(yè)管理?xiàng)l例》的“監(jiān)督”“指導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“指導(dǎo)和協(xié)助”。

至此，中國住宅小區(qū)業(yè)主權(quán)利的立法和組織立法，除了業(yè)主組織在民商事活動(dòng)中的法律地位的行政配套法規(guī)外，基本上已經(jīng)完成。

“業(yè)委會(huì)”困境

法律環(huán)境似乎基本保障了業(yè)主組織的設(shè)立和運(yùn)轉(zhuǎn)，各地業(yè)主組織建設(shè)的困難程度也越來越低，政府、發(fā)展商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)阻礙業(yè)主組織的個(gè)案也越來越少。特別如北京市在2010年推出的《物業(yè)管理辦法》及相關(guān)配套文件，確立了發(fā)展商承擔(dān)前期物業(yè)管理責(zé)任，即沒有建立業(yè)主組織并向業(yè)主組織交接物業(yè)共用部分前，建設(shè)單位不得向業(yè)主收取物業(yè)服務(wù)費(fèi)。甚至在2011年9月，北京市住建委、民政局、社會(huì)辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)住宅區(qū)業(yè)主大會(huì)建設(shè)的意見》，計(jì)劃到“十二五”期末，北京市爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)有物業(yè)管理的住宅區(qū)業(yè)主大會(huì)全覆蓋。

但是，這些法律、法規(guī)和政策的寬松甚至推動(dòng)，并未使業(yè)主組織數(shù)量發(fā)生飛躍的變化。截至2013年9月的北京市建委官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字，北京市只有956個(gè)小區(qū)建立了業(yè)主組織，占全市小區(qū)總數(shù)的26.56%，甚至還低于2011年有關(guān)新聞報(bào)道的數(shù)字，當(dāng)年這一比例為28.3%！

究其原因，當(dāng)然是多方面的。業(yè)主組織領(lǐng)袖們普遍認(rèn)為，原因主要是政府中抵制業(yè)主自治的公務(wù)員和一些發(fā)展商、物業(yè)公司利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致;一些研究法律的人士認(rèn)為，中國法律對(duì)業(yè)主組織建立的門檻過高，直接阻礙了業(yè)主組織的建立。

15年以來，本人從親自參與組建和運(yùn)行本人所在商品房小區(qū)的業(yè)主組織，到先后協(xié)助全國范圍近百個(gè)小區(qū)業(yè)主組織的建設(shè)，認(rèn)為更主要的原因來自業(yè)主群體自身。

業(yè)主組織與政府、軍隊(duì)、學(xué)校等組織性質(zhì)完全不同，前者是“自組織”而后者是“他組織”。中國幾千年的歷史中，只有當(dāng)饑餓或群體感染憤怒到極端嚴(yán)重的情況下，才會(huì)產(chǎn)生如農(nóng)會(huì)等自組織。除了宗教之外，極少有和平狀態(tài)的自組織活動(dòng)。解放以后，每個(gè)人都生活在他組織當(dāng)中，使得國民的自組織能力喪失殆盡。

在已經(jīng)建立業(yè)主組織的小區(qū)中，絕大多數(shù)個(gè)案的組織動(dòng)力都來自外部——發(fā)展商造成的普遍房屋質(zhì)量問題，或物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理水平普遍嚴(yán)重下降。這就應(yīng)了中國的成語：多難興邦。只有在災(zāi)難的情況下，民眾才被激勵(lì)起來，一哄而起。而一旦和平了，則一哄而散。

拋開組織的對(duì)外侵略目的，僅從組織對(duì)內(nèi)的作用分析，則在中國民眾看來，組織的作用只是用來抵抗已經(jīng)或立即到來的災(zāi)難;但在西方民眾的觀念中，組織的作用則是防御那些未知的、但可能隨時(shí)發(fā)生的小風(fēng)險(xiǎn)以免釀成大災(zāi)難。這種文化的差異，自然就導(dǎo)致中國的業(yè)主群體的行為模式，只要自己還能忍受，就彎腰承受，內(nèi)心想著“天塌下來有大個(gè)頂著”。

這種觀念帶來了另外一個(gè)現(xiàn)象，就是即便外力迫使組織產(chǎn)生，也是少數(shù)組織領(lǐng)袖成為既得利益者，要么當(dāng)官，要么發(fā)財(cái)。而多數(shù)人只是為他們做嫁衣、做籌碼、當(dāng)炮灰。業(yè)主委員會(huì)委員的腐敗和濫權(quán)現(xiàn)象，就是這種文化的反映。它反過來更嚴(yán)重地教訓(xùn)著有一丁點(diǎn)組織熱情的個(gè)體，使他們望而卻步。這就使得組織建立和維系更加困難，需要更深重的壓迫和更持久的積累才能組織起反抗。

不參與，是中國國民在公共事務(wù)中表現(xiàn)出的文化特征，也是歷史上幾乎所有參與者一般都無好下場(chǎng)的反映?！俺鲱^的椽子先爛”“槍打出頭鳥”等諺語，時(shí)時(shí)深刻地提醒著每個(gè)中國人。經(jīng)濟(jì)體制改革開放后，“撐死膽大的、餓死膽小的”這種另一極端的唯利是圖的冒險(xiǎn)精神，也刺激了一些人為自己的利益或?yàn)槿后w的利益而奮斗。

成長的周期

那么，中國業(yè)主組織的前景到底如何呢？下圖也許能夠清晰地描繪出一些前景。

圖中描述的是在不同的周期：

無組織的業(yè)主群體內(nèi)部的組織動(dòng)力（向上）與外部負(fù)面壓力（向下）的關(guān)系，它導(dǎo)致業(yè)主組織建立的可能。

形成組織后的業(yè)主群體，內(nèi)部的負(fù)面（成員的不參與、腐敗等）與外部負(fù)面壓力（均向下）和內(nèi)部組織動(dòng)力（向上）之間的關(guān)系，當(dāng)負(fù)面壓力過大時(shí)則導(dǎo)致組織逐步渙散直至散伙。

第一階段，是孕育期。業(yè)主群體逐漸形成，發(fā)展商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)業(yè)主侵權(quán)的機(jī)會(huì)最大，往往侵權(quán)行為也最嚴(yán)重。這個(gè)時(shí)候，被壓抑的業(yè)主們便爆發(fā)出組織起來的動(dòng)力并最終組織起來。

第二階段，是嬰兒期。組織起來的業(yè)主們，具有了抵抗外部壓力的能力，使得外部壓力減小。但內(nèi)部治理能力的壓力（如無法提高業(yè)主們的參與熱情和不能防止腐敗等），又逐步瓦解組織自身。

第三階段，是成長階段的睡眠期。再次陷入無組織的業(yè)主群體，盡管不用被組織自身的內(nèi)部管理問題所困擾，但外部壓力自然會(huì)越來越大，直至再次刺激業(yè)主組織動(dòng)力，使得業(yè)主們?cè)俅谓M織起來。

第四階段，是成長階段的覺醒期。再次組織起來的業(yè)主們，一般會(huì)總結(jié)上次組織治理中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，找到解決自身問題的方法、對(duì)策。令組織能正常運(yùn)轉(zhuǎn)較長的時(shí)間。

第三、第四階段也許會(huì)重復(fù)幾次，但每次都不是與前次簡單地復(fù)制而是自主治理水平能力的逐漸提高。

最后達(dá)到的階段就是組織的成年期，隨著全國成千上萬不同小區(qū)業(yè)主組織對(duì)相同或類似問題（業(yè)主冷漠、領(lǐng)袖腐敗）解決方案的互相學(xué)習(xí)，隨著國家對(duì)相關(guān)瓶頸問題的立法對(duì)策的完善，最終業(yè)主群體會(huì)普遍地以組織的形式常態(tài)化存在。盡管組織治理過程中的內(nèi)部壓力永遠(yuǎn)都會(huì)伴隨組織自身，但業(yè)主們已經(jīng)找到了解決這些負(fù)面壓力的辦法，可以在這種壓力不至于令組織渙散時(shí)，就令其終結(jié)。

用于對(duì)付業(yè)主們冷漠的辦法主要有：國家法治大環(huán)境的改善;鄰里間友愛、互助觀念的逐步加強(qiáng);降低參與（例如投票、開會(huì)等）的難度和技術(shù)門檻，將目前動(dòng)輒幾千戶業(yè)主的小區(qū)降低至合理的300戶左右;從競(jìng)爭(zhēng)為社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)向抽簽輪流為社區(qū)服務(wù)制度的創(chuàng)立和運(yùn)用，也會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生人們智慧的其他結(jié)晶，不斷激發(fā)業(yè)主們的參與熱情。

用于對(duì)付業(yè)主領(lǐng)袖們?yōu)E權(quán)、腐敗的辦法主要有：建立監(jiān)督機(jī)制;保障每個(gè)業(yè)主監(jiān)督權(quán)利的行使;建立對(duì)領(lǐng)袖罷免相對(duì)容易的機(jī)制;隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，富有創(chuàng)造力的人們還會(huì)建立我們現(xiàn)在還不能想象到的其他各種機(jī)制。

伴隨著建筑物自身的壽命導(dǎo)致其價(jià)值的降低，業(yè)主組織也自然會(huì)到老年期，甚至業(yè)主組織隨建筑物的報(bào)廢而壽終正寢。但業(yè)主組織的最重要作用，其實(shí)就是通過向組織成員籌集資金，對(duì)大廈進(jìn)行維護(hù)，以使其盡可能延長大廈本身的壽命，即保護(hù)每個(gè)業(yè)主的財(cái)富價(jià)值。

當(dāng)然，即便在公民自主治理為立國之本的美國，也并不是所有的業(yè)主群體都能很好地組織起來和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。好比誰都知道一把筷子不容易被折斷，但沒有外部力量，一堆筷子并不會(huì)自動(dòng)地成為一把！因此，政府對(duì)業(yè)主組織的指導(dǎo)和協(xié)助，是提高社區(qū)“自穩(wěn)定”機(jī)制的重要“外部力量”。業(yè)主組織自我運(yùn)轉(zhuǎn)得越好，對(duì)侵權(quán)的隨時(shí)自救能力就越大，侵權(quán)方就越收斂，沖突就越少產(chǎn)生，居民生活就越安逸，社區(qū)就越和諧，就越不需要政府的干預(yù)和操心。來自每個(gè)社區(qū)的 “自穩(wěn)定”“自和諧”等 “自適應(yīng)”力量，就將成為社區(qū)乃至社會(huì)的主要力量。穩(wěn)定，就不再是政府的工作目標(biāo)，而是社會(huì)、社區(qū)、公民們的自我訴求。其實(shí)，那一天并不遙遠(yuǎn)，只要我們開始做起，只要我們相信群體內(nèi)部的力量會(huì)被外部力量激發(fā)起來這種自然規(guī)律，只要我們有一點(diǎn)社會(huì)責(zé)任感地去注意呵護(hù)、培養(yǎng)業(yè)主群體中的自組織力量的成長，這一天就會(huì)更快地到來。

一位前中國領(lǐng)導(dǎo)人說過：“我一直認(rèn)為，這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。但是要相信，群眾能管好一個(gè)村，也能管好一個(gè)鄉(xiāng)，也能管好一個(gè)縣，這需要一個(gè)過程。”我在后面加一句：也能自己管理好自己的社區(qū)。

（作者為知名物業(yè)管理專家）