劉成偉

2015年7月6日，國家信訪局副局長許杰因涉嫌受賄，被檢察機關提起公訴。根據(jù)公訴機關的指控，2006年至2013年間，許杰在國家信訪局副局長任上，非法收受賄賂約610萬元。此前，信訪系統(tǒng)已經有多人被判刑。

2005年6月至2013年11月，許杰在國家信訪局黨組成員、副局長崗位上待了8年半。而自1989年始，除了有1年多時間掛職山東省昌邑縣副縣長外，他一直在國家信訪局任職，是信訪系統(tǒng)名符其實的“老人”。

在許杰最有權勢的8年里，他多次利用職權單獨或伙同信訪系統(tǒng)內部人員，在修改信訪數(shù)據(jù)、處理信訪事項等方面為地方政府提供方便，先后接受地方政府相關人員行賄，這項賄賂款物折合人民幣550余萬元。

一個事關信訪系統(tǒng)權錢交易的窩案浮出水面。

剛性需求

在許杰擔任國家信訪局副局長的前一個月，修訂后的中華人民共和國《信訪條例》開始施行。國家信訪部門以該條例為依據(jù)，每月會對各省、市、自治區(qū)“非正常上訪”人次數(shù)進行排名，各省市信訪部門也開始對省行政轄區(qū)內的單位進行排名，排名單位一直涵蓋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。而除了《信訪條例》，多個地方也出臺了有關信訪排名的地方文件。

2008年，國家監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國家信訪局聯(lián)合出臺《關于違反信訪工作紀律處分暫行規(guī)定》，對責任追究做出具體規(guī)定。

《規(guī)定》第六條提到，“有下列情形之一的，對負有直接責任者，給予記大過、降級、撤職或者開除處分；負有主要領導責任者，給予記過、記大過、降級或者撤職處分；負有重要領導責任者，給予警告、記過、記大過或者降級處分。”其中包括，“本地區(qū)、單位或部門發(fā)生越級集體上訪或群體性事件后，未認真落實上級機關的明確處理意見，導致矛盾激化、事態(tài)擴大或引發(fā)重復越級集體上訪，造成較大社會影響的?！?/p>

這樣的壓力在省級政府之下，轉變?yōu)檩^之責任追究更嚴厲的“信訪一票否決”制。在這一背景下，地方政府截訪成為常態(tài)。

在永定門西街的中共中央辦公廳、國務院辦公廳“人民來訪接待處”，常年駐扎著一批地方信訪辦人員。7月10日這天，此地的馬路上停了山東、遼寧、吉林三個省份的警車。一位來自山東省某縣的信訪辦人員對《中國新聞周刊》說，她的家已經安在了北京，而與其同來的兩位男士則是實行輪換制，每半月與單位其他人員輪換一次。

這些來自縣級單位的信訪辦人員頗多抱怨，但是依然盡職盡責。他們不想在自己當班的時候出現(xiàn)亂子。在有屬地上訪人員到來的時候，他們會每天六點到達此地門口，將標有“警察”字樣的車?？吭诼愤叄耆辉诤踯嚺粕巷@示著“魯M”標號。他們偶爾會待在車里，更多數(shù)時候，他們會拿個馬扎，坐在路邊的樹蔭下，不斷張望信訪處門口。有時候，他們還要承擔將屬地上訪人員拉回本地的職責。即便是如此縝密的嚴守，仍難保證萬無一失。

2013年2月，國家信訪局叫停非正常上訪排名制度；2014年5月，《國家信訪局進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》實施，不再受理涉法涉訴及未依法逐級上訪的信訪事項。上述山東省某縣信訪辦人員對《中國新聞周刊》說：“雖然國家取消了信訪排名，但是省里對地方仍有些要求?！?/p>

截訪的情況，在2013年信訪排名取消之前更甚。在許杰主管信訪數(shù)據(jù)的時候，地方截訪未果，上訪者在信訪部門、綜合治理部門登記后，便會留下歷史記錄，影響屬地排名。而信訪工作，是地方政府對當?shù)攸h政干部政績考核的主要指標之一。在嚴厲的考核指標壓力下，有人想到了通過修改信訪數(shù)據(jù)來達到考核指標，銷號的生意于是應運而生。

銷號利益鏈

在長期的操作中，銷號形成了一條畸形利益鏈。上述山東省某縣信訪人員向《中國新聞周刊》披露，目前在北京，各個省份的縣市均有大量信訪辦人員駐扎北京，要么屬于舉家搬遷落地于此，常年工作在國家主要信訪部門門口，要么隔期輪換進京駐扎。這些地方干部在北京都有常駐住所，并配有當?shù)氐膱?zhí)法警車。

各省市的駐京辦以及辦事處，也擔當此功能，并負責關系疏通。他們除了對屬地上訪人員進行觀察盯梢之外，還要及時和敏感轄區(qū)的公安部門保持溝通，以便隨時得到上訪情報，進行截訪和銷號。

在截訪人員有限的情況下，也有地方信訪辦會與北京的地下黑保安公司進行合作。但是隨著前幾年黑監(jiān)獄的查處與曝光，這種方式逐漸減少。無論采用何種方式，目的之一就是在信訪排名影響政績的背景下，盡量減少或者消除進京上訪。

中國社科院農村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任于建嶸長期對中國信訪制度進行研究。他告訴《中國新聞周刊》，信訪排名有可能推動地方政府去解決上訪者的問題，但在政績壓力下，地方政府為了不被追究責任，對信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，甚至公開行賄去銷號?！斑@個階段還產生了大量的中介機構，進行利益輸送，包括黑保安公司，以及訓誡中心黑監(jiān)獄?！?/p>

銷號是地方政府挽救信訪排名的最后一條路。

《中國新聞周刊》記者從永定門西街一位守候屬地上訪人員的信訪工作人員處得知，銷號的費用，一般的個人上訪需要2000多元，集體上訪會在4000元左右，而事關廳級官員或單位的上訪，一個號會在5000元左右。

據(jù)此前媒體的報道，各地信訪工作人員銷號的資金，有的是直接由涉案鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市縣直部門提供，有的則是來自涉案地方駐京工作組的信訪保證金。而國家信訪局原工作人員李斌及孫盈科的裁判文書，則對此提供了一個印證。

相關的司法文書顯示，信訪系統(tǒng)上訪銷號主要有三種方式：第一種是變更歸屬地，就是把市里、區(qū)縣的問題故意模糊歸屬地，登記成省里的或者省直機關的；第二種是口頭勸返，就是不按照信訪條例的要求往地方交辦和轉送處理，而是直接選擇口頭勸返，這樣地方就看不到信訪的數(shù)據(jù)；第三種，因為有些地方對集體上訪考核時會對人數(shù)有考核約束，信訪機關就會把集體上訪故意登記為個人上訪，或者少登記上訪人數(shù)。

上述三種方式，都需要對國家信訪局內部人員進行利益輸送。

308房間內的交易

2008年7月，26歲的李斌成為河北省邯鄲市大名縣信訪局的一名工作人員。7個月之后，他被借調至邯鄲市信訪局工作。2010年4月，李斌被借調至國家信訪局來訪司工作。在此期間，李斌長期居住在國家信訪局賓館的308房間。正是在這個房間，發(fā)生了多起交易黑幕。

邯鄲地區(qū)對信訪考核很重視。當?shù)卣辉敢庥凶约旱脑L民到國家信訪局登記信訪，或是來京后去非正常上訪，于是就找李斌幫忙，同時給其辦事費。當?shù)卣墓ぷ魅藛T每次都是把現(xiàn)金裝在信封里，直接送到國家信訪局賓館308房間。

在辦事過程中，當?shù)卣旁L辦人員給李斌打電話或發(fā)短信，告之哪些訪民來了。李斌則通過疏通關系，找到國家信訪局的孫盈科、陸洋、馬積育、李淑華、孫鳳先等人，讓他們幫忙想辦法，不給那些訪民登記信息。

事成后，當?shù)匦旁L部門從信訪信息系統(tǒng)網(wǎng)確證沒有登記后，地方信訪辦的人就會給李斌送錢，李斌會自己留一部分，余下部分用來行賄來訪司相關人員。

邯鄲市信訪局駐京辦處長孫立軍，主要負責和下轄市縣信訪局駐京人員聯(lián)系，并接走邯鄲市市區(qū)及下轄市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)來京上訪人員。當然，在這個主要職責之外，他還肩負發(fā)現(xiàn)上訪人員，做工作勸返；對已經進入國家信訪局要上訪的，他要想辦法和國家信訪局的接訪人員聯(lián)系，進行銷訪或銷號。

在得知李斌借調國家信訪局之后，孫立軍看到了希望。他通過李斌拿錢疏通國家信訪局來訪司接訪人員，減少或者不登記上訪信息。通過人為降低信訪數(shù)據(jù)，提升邯鄲地區(qū)在河北省的排名。

從2012年到2013年期間，孫立軍從上訪人員屬地市縣信訪局或者駐京辦，拿了大量現(xiàn)金支付給李斌，至少有60萬元。孫立軍經常到國家信訪局賓館308房間單獨會見李斌，然后將裝滿百元面額鈔票的信封送給他，有時候因為錢多一個信封裝不下，孫立軍會帶幾個信封。

李華平2009年由河北省武安市派駐北京做信訪工作，主要職責之一就是與李斌聯(lián)系進行銷號。李斌會通知上訪人員屬地相應單位來京接人。李華平則拿著屬地交付的裝有現(xiàn)金的信封交給李斌。國家信訪局賓館308號房間，成了李斌收錢的固定場所。在這個房間，李華平給了李斌近70萬元的好處費，資金全部由涉案鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市直部門提供。以同樣的手法，邯鄲的各所轄區(qū)縣的駐京工作組也對李斌進行賄賂。

在邯鄲市邯鄲縣信訪局北京工作組工作的張紅杰，在與其單位同事李莆交接工作時，李給他介紹認識了李斌。李莆囑咐張紅杰，以后處理邯鄲縣在京信訪問題，需要幫忙就找李斌。

作為“老鄉(xiāng)”，張紅杰開始頻繁和李斌接觸，并托其幫忙給集體上訪的人員銷號。疏通關系辦成事之后，張紅杰也是用牛皮紙信封送現(xiàn)金的方式，在308房間先后給了李斌共10萬元好處費。

邯鄲市魏縣信訪組組長劉瑞昌，是主要負責在國家信訪局門口值班的一名蹲守人員，發(fā)現(xiàn)屬地上訪者就聯(lián)系當?shù)卣M京接人。如果有人沒攔住進了國家信訪局，他也去找李斌幫忙銷號。劉瑞昌先后把6萬多元人民幣直接送進國家信訪局賓館308房間。劉瑞昌把這些來源于魏縣駐京工作組的信訪保證金，還有一部分是上訪人員所屬相關責任單位支付的錢，記錄在筆記本上，并且詳細記錄了送錢的時間和數(shù)目。

李斌共收受河北省邯鄲市及下轄部分區(qū)縣的信訪局工作人員孫立軍給予的人民幣60萬元，李章杰、李華平給予的人民幣150萬元，張紅杰給予的人民幣10萬元，劉瑞昌給予的人民幣6.8萬元，共計人民幣226.8萬元。李斌自己分得人民幣30萬元，給予國家信訪局來訪司孫盈科30萬元、馬積育70萬元、陸洋20萬元。

2013年7月2日，李斌因破壞信訪系統(tǒng)內的計算機數(shù)據(jù)系統(tǒng)獲罪。李斌被抓，引發(fā)了國家信訪局信訪銷號窩案的連鎖反應。

多省卷入

與借調人員李斌只為邯鄲市銷號不同，國家信訪局來訪司的工作人員則參與了多省份的信訪銷號，并收受了巨額好處費。

2006年至2013年間，孫盈科擔任國家信訪局來訪接待司接待二處、接待三處、接待五處副處長和接待二處處長期間，先后為河北省、遼寧省、黑龍江省、河南省、山東省、江蘇省、浙江省、四川省、江西省等地方信訪部門銷號。這些地方的信訪人員通過登記后，孫盈科就選擇“口頭勸返”的處理方式、“改變問題歸屬地”“集體訪改個人訪”等手段，減少地方信訪部門在國家信訪局登記的數(shù)量。孫盈科也通過這些手段，獲得了這些省份信訪人員的不同數(shù)量的金錢賄賂。

李斌接受邯鄲市及下轄市縣信訪部門的請托，曾分多次把30萬元錢送到孫盈科的辦公室及汽車內。原遼寧省大連市信訪局駐京工作組的組長潘洋，曾負責大連上京信訪民眾的接待和勸返工作，他伙同國家信訪局接待人員進行銷號。潘洋前后找過孫盈科20次，在國家信訪局來訪接待司辦公樓樓道、辦公室等地給了孫盈科8萬余元。在國家信訪局的辦公場所，孫盈科收受100多名全國各地信訪部門工作人員賄款共計人民幣522.5萬元。

孫盈科使用受賄所得，在位于北京市門頭溝區(qū)永定鎮(zhèn)東辛秤村北的梧桐嘉苑14號樓購置房產一套，并與其妻弟在位于北京市通州區(qū)梨園鎮(zhèn)磚廠村的北京金隅花石苑15號樓為岳母購置房產一套。

除孫盈科之外，國家信訪局的陸洋、馬積育、李淑華、孫鳳先等人相繼被調查起訴。不足半年時間后，2013年11月28日，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息，國家信訪局黨組成員、副局長許杰涉嫌嚴重違紀違法，接受組織調查。

2015年7月6日，許杰涉嫌受賄罪一案在北京市二中院召開庭前會議。根據(jù)檢察機關的指控，許杰涉貪的數(shù)額約610余萬元。

在這一系列被稱作“信訪局窩案”的貪腐大案中，涉案者既有前副局長、前處長，也有前來掛職鍛煉的工作人員。行賄涉案范圍波及多個職位的信訪官員，銷號窩案也將全部浮出水面。雖然多起案件的一審已經終結，但依然讓人心有余悸。

當前中國的信訪職能過于寬泛，由少數(shù)機構擔負著許多尚未分化的功能，造成信訪總量居高不下。另外，信訪機構缺乏統(tǒng)一的協(xié)調機制，現(xiàn)行信訪機構龐雜分散，歸口不一。除此之外，信訪處理的隨意性較大，人治色彩濃厚。

于建嶸說，要從國家政權建設和執(zhí)政安全的高度來認識信訪制度改革的重要性，并從政治體制現(xiàn)代化的視野，來重新確定信訪的功能目標和信訪體制。

按照于建嶸的設想，在強化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，要把公民權利救濟方面的功能從信訪制度中分離出去，以確定司法救濟的權威性。“可以考慮撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，以加強系統(tǒng)性和協(xié)調性?！?/p>