張偉平

摘 要：中層行政領(lǐng)導(dǎo)者是行政組織中承上啟下的重要橋梁，也是政策執(zhí)行和實施的中堅力量。隨著我國行政管理體制改革趨勢的不斷推進，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行力問題逐步顯現(xiàn)，并且成為困擾政府決策執(zhí)行工作的重要因素。通過分析中層行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政執(zhí)行工作中反映出的問題，提出執(zhí)行力提升的方法和路徑，比如理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的工作關(guān)系、健全中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的考核與監(jiān)督體制以及提升地方政府執(zhí)行力建設(shè)與擴大地區(qū)政策協(xié)調(diào)等。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)行力；中層行政領(lǐng)導(dǎo)；路徑選擇

中圖分類號：C933 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）09-0198-02

中層管理人員或者中層領(lǐng)導(dǎo)，是指企業(yè)、政府等組織中處于決策層之下和基層員工之間的管理工作人員，其既是上層決策意見和意圖的執(zhí)行者，也是下層員工的指揮和協(xié)調(diào)人員，處于組織的脊梁位置[1]。根據(jù)行政法的解釋，“行政行為的執(zhí)行力是指行政行為的內(nèi)容如果是命令相對人為一定行為或不為一定行為，則相對人必須執(zhí)行；如果相對人不履行其義務(wù)時，行政機關(guān)可依法定程序強制執(zhí)行，有時還可申請人民法院通過民事訴訟程序強制執(zhí)行。”[2]而一項組織目標的達成，方案決策階段的功效只占到10%，而其余90%的功效依賴于決策方案在工作中的有效執(zhí)行[3]。這種決策與執(zhí)行的功能匹配，同樣適用于公共行政執(zhí)行力[4]。

一、中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行力問題剖析

當前我國政府的行政執(zhí)行力主要問題表現(xiàn)為不能準確理解政策意圖，或者死板執(zhí)行而缺乏創(chuàng)新和靈活技能[5]。我國中層行政領(lǐng)導(dǎo)群體的執(zhí)行力在取得促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了很多制度性問題以及工作環(huán)節(jié)等方面的問題，而工作人員本身也存在個人能力和素質(zhì)的局限性。具體來說，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行力問題主要有以下幾點：

（一）中層行政領(lǐng)導(dǎo)的決策位置不清晰

從我國中層行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行活動歷史可以看出，我國中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行工模式經(jīng)歷了三個階段，即領(lǐng)導(dǎo)推動階段，職能推動階段以及需求推動階段。領(lǐng)導(dǎo)推動階段已經(jīng)隨著我國改革開放以及新時期行政管理體制改革而逐漸消退，目前大都實行的是職能推動模式。在中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行過程中，首先缺少的是清晰的決策位置。中層行政領(lǐng)導(dǎo)的位置處于呈上啟下位置，而中層行政領(lǐng)導(dǎo)的工作難度就在于往上進行決策的領(lǐng)悟、體會以及堅決執(zhí)行，往下進行政策執(zhí)行的具體安排。因此，一個中層行政領(lǐng)導(dǎo)，既是執(zhí)行人員，也是決策人員。當前行政管理結(jié)構(gòu)中，對于中層行政領(lǐng)導(dǎo)的決策和執(zhí)行權(quán)力劃分沒有明確規(guī)定，單純讓領(lǐng)導(dǎo)者自身進行把握還有一定難度，領(lǐng)導(dǎo)者既要保證上級決策精神，還要進行靈活的基層實施協(xié)調(diào)，也要根據(jù)自身體驗和經(jīng)歷將上級決策進行適當加工并在實施中進行符合于實際工作規(guī)律的具體實施，因此他們面臨著協(xié)調(diào)各方利益的重任，還擔負著推進公共政策實施的核心角色。

（二）中層行政領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力的監(jiān)督與考核體制不完善

中層行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行力之所以表現(xiàn)出選擇執(zhí)行、歪曲執(zhí)行甚至不執(zhí)行，歸根到底是由于缺乏對于執(zhí)行工作進行監(jiān)督的體系設(shè)置，同時也欠缺對于執(zhí)行工作進行績效考核的制度設(shè)置。監(jiān)督機制的缺乏首先會導(dǎo)致中層領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行工作中缺乏自控意識，對于決策的積極思考和參與就會相對減少；其次監(jiān)督機制的缺乏不能夠有效保障中層領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行工作中始終把握決策方案的方向和原則，一些不當執(zhí)行和隨意執(zhí)行就是集中表現(xiàn)。中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行力也欠缺工作考核體制建設(shè)?？己梭w制可以用來最終評判中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行力效果，對于其工作進行科學的評價與績效賞罰等。執(zhí)行工作考核體系的缺乏首先表現(xiàn)在對于執(zhí)行工作沒有明確而清晰的評價標準，無法引起行政領(lǐng)導(dǎo)者的重視，他們的執(zhí)行活動出于完成工作任務(wù)的目的而顯得缺乏責任感和積極主動的工作熱情；另外，執(zhí)行工作考核體系的缺乏，還會造成整個執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部不重視工作績效，這對于執(zhí)行活動的開展會產(chǎn)生消極的影響，會形成整個執(zhí)行體系內(nèi)部不重視工作結(jié)果的不利局面；績效考核體系的缺乏，也不利于對于執(zhí)行工作進行信息反饋和反思，無法通過工作實績改進行政執(zhí)行力。

（三）中層行政領(lǐng)導(dǎo)的能力水平與業(yè)務(wù)要求存在顯著差異

中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行力問題還與其本身的執(zhí)行能力和業(yè)務(wù)水平息息相關(guān)。中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)務(wù)素質(zhì)是引發(fā)行政執(zhí)行力問題的重要影響因素。當前，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行不利和失誤與自身素質(zhì)不高有很大關(guān)系，中層領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)不高首先會導(dǎo)致中層執(zhí)行人員不能夠準確地理解高層的決策目標和戰(zhàn)略意圖，因而無法在執(zhí)行過程中不能夠領(lǐng)會領(lǐng)導(dǎo)用意而拿出精確有效的執(zhí)行方案。中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的另一個問題表現(xiàn)在對于基層執(zhí)行工作的安排缺乏執(zhí)行跟進和追蹤。一些領(lǐng)導(dǎo)只關(guān)注任務(wù)，簡單陳述上級決策內(nèi)容，未經(jīng)仔細討論和研究盲目實施，持有事不關(guān)己的姿態(tài)，認為中層角色只是負責傳達精神，而不知曉中層領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該具有的決策研究和深化能力。其次，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者難以適應(yīng)外界環(huán)境的變化，缺乏應(yīng)急處理能力。在中層執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)能力上，一些中層行政領(lǐng)導(dǎo)者在面對多變的環(huán)境和突發(fā)狀況缺乏應(yīng)對變數(shù)的操縱技能，缺乏對于應(yīng)急處理事物能力的認知和把握，即使已經(jīng)形成了有效而穩(wěn)定的決策執(zhí)行機制，但是在面臨環(huán)境變化和突發(fā)局面過程中，也會出現(xiàn)突發(fā)狀況下執(zhí)行力無法推進的尷尬局面，因此執(zhí)行力水平不高。

二、提升中層行政領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行力的路徑選擇

西方發(fā)達國家已經(jīng)針對執(zhí)行力進行了持續(xù)的改進和深化提升，例如“政府再造”和行政過程中的管理主義導(dǎo)向，旨在提示政府行政執(zhí)行力，在全球化潮流中塑造高效、廉潔和靈活的政府組織新形象[6]。從提升黨政建設(shè)的角度可以看到行政執(zhí)行力的改善也是新形勢下加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的需要[7]。提升中層行政領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行力的路徑可以從以下幾個方面入手：

（一）理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的工作關(guān)系

中層行政領(lǐng)導(dǎo)者存在角色定位不準確的問題，在提升中層行政領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行力時首先要理順其工作關(guān)系，主要包括理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者與上級、下級、外部單位以及社會公眾的關(guān)系。首先，理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者與上級的關(guān)系。中層領(lǐng)導(dǎo)者處于行政管理環(huán)節(jié)中承上啟下的位置，首先需要處理好與上級的關(guān)系，包括上級政策的執(zhí)行和工作配合。在上級部門和上級領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略制定過程中，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者要時刻跟進決策進度，精確領(lǐng)會決策精神，理解決策的前因后果以及實施路徑。其次，理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者與下級的關(guān)系。中層行政領(lǐng)導(dǎo)者在下級工作人員面前，具有決策者的屬性，這個環(huán)節(jié)的中層行政領(lǐng)導(dǎo)者一定要處理好與下級之間的合作與分工問題，并做到合理和適度放權(quán)。再次，理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者與外部單位的關(guān)系。在具體執(zhí)行過程中，中層領(lǐng)導(dǎo)與其他部門的執(zhí)行人員進行真誠溝通，相互協(xié)調(diào)，盡量保證最低限度的公共利益沖突。最后，理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者與社會公眾的關(guān)系。隨著公民社會的興起以及基層群眾權(quán)利意識和參與積極性的提高，直接面對基層部門和群眾的中層行政領(lǐng)導(dǎo)者對于社會公眾而言就代表著決策者的話語和行為，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者更加具有政府代言人的性質(zhì)。在現(xiàn)代社會格局下，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者處理好與社會公眾的關(guān)系，首要就是調(diào)整權(quán)力觀念和權(quán)力格局，行政執(zhí)行活動要強調(diào)政策對象的認同感和主觀感知。endprint

（二）健全中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的考核與監(jiān)督體制

高效能的政府執(zhí)行工作需要從自身改革入手，首當其沖的就是改變以往行政工作監(jiān)督缺失的現(xiàn)狀，只有建立起有效和具體的行政執(zhí)行監(jiān)督和考核，才能保證基層執(zhí)行工作的務(wù)實和求真作風。首先，需要進行以執(zhí)行考核和評估及監(jiān)督為核心的執(zhí)行環(huán)境建設(shè)，構(gòu)筑執(zhí)行力考核監(jiān)督體系。其次，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行力還需要在已有成效基礎(chǔ)上進行效果評估，促進中層領(lǐng)導(dǎo)者們能夠及時有效地反思自身工作效果。目前還沒有形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督既互相協(xié)調(diào)又適度分離的機制，特別缺乏對行政執(zhí)行的監(jiān)督制約、激勵引導(dǎo)、績效評估和責任追究的機制，需要針對上述缺陷進行制度填補和機制補充，逐步消減行政執(zhí)行者機會主義和功利主義思維，減少官僚主義氛圍，通過績效考核評估強化政風建設(shè)，實行嚴格和明確的行政問責制度，防止隨意執(zhí)行和濫用執(zhí)行權(quán)力。

（三）構(gòu)筑具有針對性的中層領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)培訓(xùn)體制

中層行政領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力的提升，需要從執(zhí)行主體方面進行能力提升和相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。首先是提高能力培訓(xùn)。能力培訓(xùn)既可以是組織進行時政和社會發(fā)展問題的學習班，也可以是進行掛職調(diào)動和學校參與式培訓(xùn)。中層領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行活動基本面向社會公眾和社會各個部門，具有明顯的行政服務(wù)性質(zhì)，因而對于西方國家行政服務(wù)理念的學習借鑒要予以充分重視，應(yīng)該加大對國際經(jīng)濟發(fā)展趨勢、金融知識、管理理念以及業(yè)務(wù)技能等方面的學習。其次是手段培訓(xùn)，包括社交與司法手段的培訓(xùn)。社交手段的培訓(xùn)是中層行政領(lǐng)導(dǎo)者在執(zhí)行活動中處理好決策和執(zhí)行關(guān)系的有力途徑，行政執(zhí)行力既是明確任務(wù)導(dǎo)向，也是在原則指導(dǎo)下發(fā)揮個人能力的技能表現(xiàn)。中層行政領(lǐng)導(dǎo)者還應(yīng)該進行司法手段的培訓(xùn)，這是一種強制執(zhí)行得以保障的執(zhí)行技能，是中層行政領(lǐng)導(dǎo)在遇到執(zhí)行力阻礙并在合法合理前提下應(yīng)用司法手段促進執(zhí)行的必要手段。培訓(xùn)工作可以嘗試導(dǎo)師制、協(xié)作制等新形勢下的培訓(xùn)方法，通過自我提高、專家提高、橫向聯(lián)系等策略形成培訓(xùn)合力。

參考文獻：

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[4] 陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

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[7] 朱繼勝.強化行政執(zhí)行力建設(shè)淺議[J].山東省工會管理干部學院學報，2009，（6）：27-28.

[責任編輯 王玉妹]endprint