雷葉飛

摘 要： 地方政府大部制改革通過職能合并、機構(gòu)精簡和人員調(diào)整，已初步形成了較為完整的行政體制運行格局。隨著改革不斷深入，瓶頸問題逐漸顯露，如缺乏精準的部門職責分工、內(nèi)外監(jiān)督不力等。協(xié)同理論與地方政府大部制在一定程度上彌合，一方面積極穩(wěn)妥地推進機構(gòu)改革，要求充分認識大部制改革的協(xié)同內(nèi)涵，重點把握轉(zhuǎn)變政府職能，完善行政法律及法規(guī)，理順部門權(quán)責關(guān)系，實現(xiàn)決策權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)的協(xié)調(diào)運作；另一方面輔之以外部監(jiān)督，以求內(nèi)外協(xié)同地推進改革進程。

關(guān)鍵詞： 協(xié)同理論；地方政府；大部制；改革；應然；實然

中圖分類號：D523 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.02.09

黨的十七大報告提出“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”以來，中央和地方政府圍繞加強機構(gòu)整合、轉(zhuǎn)變政府職能、理順部門職責關(guān)系，開展了豐富的改革實踐，取得了顯著成效。如中央的五大部委改革、地方政府“合并同類項”的隨州模式、“行政三分”的深圳模式、“專委會管理”的富陽模式及“黨政聯(lián)動”的順德模式等，這些改革模式為我國政府機構(gòu)的改革提供了新視角。十八大報告再次明確提出“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。但就地方政府大部門制（簡稱大部制）改革情況來看，部際的協(xié)調(diào)機制和部內(nèi)協(xié)調(diào)機制的建設尚不完善，同時外部大環(huán)境協(xié)同缺失，協(xié)調(diào)機制、尤其是部際協(xié)調(diào)機制的建設已經(jīng)成為新一輪大部制改革中亟待解決的問題之一。[1]176-179

一、協(xié)同理論與地方政府大部制改革的契合

內(nèi)涵結(jié)構(gòu)的契合。協(xié)同理論與大部制改革存在著很大程度的契合。協(xié)同理論，一詞來源于希臘文，意為協(xié)調(diào)合作之學，是自上個世紀70年代以來在多學科研究基礎(chǔ)上逐漸形成和發(fā)展起來的一門新興學科。赫爾曼·哈肯認為自然界和人類社會都具有由無序向有序發(fā)展的普遍規(guī)律。由于子系統(tǒng)雜亂無章沒有形成合作關(guān)系，系統(tǒng)呈現(xiàn)出一種無序狀態(tài)，當漲落達到閾值時，系統(tǒng)因一個或幾個參數(shù)的變化產(chǎn)生臨界漲落，并迅速以一種巨大的協(xié)同力量支配其他子系統(tǒng)，子系統(tǒng)之間形成的合作關(guān)系引起系統(tǒng)整體結(jié)構(gòu)和功能的突變，這個過程就是協(xié)同過程，也是系統(tǒng)產(chǎn)生動力的過程。[2]5協(xié)同理論主要研究的不是個別組成部分的功能，而是對系統(tǒng)的整體性研究。由于經(jīng)過前幾次操作層面的改革，如部門職能合并、人員裁減等，目前中央和地方已經(jīng)形成基本的大部門制框架，黨的十八大報告再次明確提出“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。 大部制改革發(fā)展趨勢將更加注重部內(nèi)和部際彌合與協(xié)調(diào)。這就要求大部制改革必須由外延式轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式、精細化，將焦點轉(zhuǎn)向部門內(nèi)部協(xié)同，建立從無序到有序的長效機制。

源動力的契合。兩者都是依靠“自組織原理”運行。自組織是相對于外部他組織而言，他組織中指令和動力均來自于系統(tǒng)外部，而自組織指系統(tǒng)在沒有外部指令的條件下，其內(nèi)部子系統(tǒng)之間能夠按照某種規(guī)則自動形成一定的結(jié)構(gòu)或功能，具有內(nèi)在性和自生性特點。協(xié)同理論由內(nèi)部序參量變化引起子系統(tǒng)的變化，繼而引起系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及功能的改變。同理，影響大部制改革的成效多種多樣，但部門間與部門內(nèi)的協(xié)調(diào)是關(guān)鍵，地方政府大部制改革的關(guān)鍵問題即為利益問題，以各部門之間的交叉利益及公共利益作為序參量，序參量的變化引起各子部門加強合作與溝通，形成良性循環(huán)，并以規(guī)章、制度和法律法規(guī)作為規(guī)范，完善職責體系，最終使部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)形成常態(tài)化的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。

控制量的契合。體制內(nèi)改革與體制外的協(xié)同也起著重要的作用。協(xié)同過程是復雜、開放系統(tǒng)中大量子系統(tǒng)相互作用而產(chǎn)生的整體效應或集體效應，因此外部控制量必不可少。同理，缺乏體制外的監(jiān)督和公民參與的反饋與合作，地方政府大部制改革目標就會出現(xiàn)偏差。

二、地方政府大部制改革的實然表現(xiàn)

雖然大部制改革的推行取得了一定成效， 但也出現(xiàn)了很多值得關(guān)注的問題。以協(xié)同論視角考量大部制改革，主要問題有以下幾個方面：

（一）制度環(huán)境的不協(xié)調(diào)

只有政府職能真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，大部制的內(nèi)部機構(gòu)、編制設置才會科學合理。而現(xiàn)在的大部制改革多是“合并同類項”或者“強強聯(lián)合”，忽略了職能轉(zhuǎn)變問題。大部制改革的核心不在于機構(gòu)的合并與減少，而在于政府職能的根本轉(zhuǎn)變，“在于行政組織的設置與其內(nèi)在職能的吻合”。[3]108我國自1982年開始行政體制改革以來，無不是以政府職能轉(zhuǎn)變和精簡機構(gòu)提高行政效率為出發(fā)點，但是目前我國政府職能轉(zhuǎn)變的動力仍然不足，職能轉(zhuǎn)變的意識仍然不夠強烈，從而出現(xiàn)“關(guān)起門來搞改革”的現(xiàn)象，結(jié)果往往是忽視各職能部門合作，隨著時間的推移，重新陷入“精簡——膨脹”的模式。

（二）“一體多制”現(xiàn)象，缺乏內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機制

從某種意義上說，大部門體制是在一定程度上對專業(yè)化管理與職能分工的延續(xù)和重新調(diào)整。[4]52-55目前我國大部制改革將職能相似、功能相近的機構(gòu)合并，實際上很多大部門內(nèi)部存在著“一體多制”，雖然幾個部門搬到一起辦公，卻各自按原來體系為政，部門間缺乏溝通與協(xié)作，缺乏有效的協(xié)同機制。主要表現(xiàn)為：一是大部門內(nèi)各機構(gòu)之間或部際之間存在利益掣肘，二是部際及部內(nèi)缺乏溝通，三是大部門內(nèi)部缺乏綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。

（三）決策權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)協(xié)調(diào)不到位

奧爾森對集體形成邏輯的經(jīng)典表述是：“如果一個集團中的所有個人在實現(xiàn)了集團目標以后都能獲利，由此也不能推出他們會采取行動以實現(xiàn)那一目標，即使他們都是有理性的、尋求自我利益的。實際上，除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他一些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益?！盵5]2大部門意味著大權(quán)力，監(jiān)督部門往往處于弱勢地位，由于行政權(quán)力的級別，對權(quán)力監(jiān)督就處于弱勢地位，并且我國大部制改革尚未做到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的有效配合，影響了大部制改革的推進。

（四）外部協(xié)同參與不足

我國現(xiàn)行的大部制改革，體現(xiàn)了大部制改革的規(guī)模效應，實際是政府系統(tǒng)內(nèi)部的整合，改革的成效也是政府系統(tǒng)內(nèi)部自評，而忽視了以社會公眾為導向、以服務為導向，缺乏外部協(xié)同的機制。一是多元主體的協(xié)同不足。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，公眾民主意識和權(quán)利意識不斷提高，政府的社會管理和公共服務的職能更加突出，政府職能的轉(zhuǎn)變不可能靠政府單中心供給實現(xiàn)，政府在實施內(nèi)部改革的同時，也要引進社會因素，引導企業(yè)、非營利組織和公民個人等多方參與，適當分步驟地將部分職能向社會轉(zhuǎn)移。二是外部監(jiān)督機制協(xié)同不足。只有以社會的需要和公眾的滿意為標準進行大部制改革，才能實現(xiàn)改革的初衷。目前由于缺乏有效的外部社會監(jiān)督和不科學的考核體制，導致政府部門“門難進，臉難看”。

二、 大部制改革的協(xié)同治理對策

針對大部制改革目前存在的問題，從內(nèi)部協(xié)同和外部協(xié)同兩個維度提出完善對策具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（一）多維度體制改革協(xié)同推進

一是完善配套體制的建設，保證大部制改革成果的進一步鞏固。要共同推進行政審批制度改革、行政管理方式改革、行政人事制度改革，要加強各部分改革的聯(lián)系，防止改革出現(xiàn)相互掣肘現(xiàn)象，只有這樣才能為積極穩(wěn)妥地推進大部制改革提供更大的外部支持。二是要進一步推進社會體制和政治體制改革。大部制改革要取得全面成功，就要進一步推進政治體制改革，理順中央和地方政府關(guān)系，明確政府職責，從而為改革提供不竭動力；就要推進社會體制改革，使社會組織和公民個人參加到改革的評價與監(jiān)督中來，為改革提供充足的新鮮血液，推動大部制改革不斷完善。

（二）完善法律，明確權(quán)責

我們需要的不是什么大政府小政府，我們需要一個更好的政府治理，也就是政府職能清晰的界定。[6]序言25大部制改革的目標不是徹底解決職能交叉問題，也無法從根本上解決此問題，而是跨職能的機構(gòu)協(xié)同重組，達到各部門無縫隙的彌合與積極合作。以食品監(jiān)管為例，美國是食品監(jiān)管體制最完善的國家之一，其專業(yè)食品安全監(jiān)管機構(gòu)為美國食品藥品監(jiān)督管理局，但涉及食品安全監(jiān)管的機構(gòu)實際上還包括農(nóng)業(yè)部、商務部、財政部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會以及美國海關(guān)等，并沒有完全解決職能交叉的問題。這就需要完善的行政法配套，以法律形式明確政府職能權(quán)責，對存在職能交叉的機構(gòu)，進一步明確規(guī)定各自的職責邊界，促使各機構(gòu)各司其職、各負其責。各部門依據(jù)職責分工，相互配合，該管的管，不該管的不管?，F(xiàn)有的大部制改革屬于地方實驗性的改革，大多是頂層設計的產(chǎn)物，和現(xiàn)有的《組織法》和《國家機構(gòu)法》的內(nèi)容存在一定沖突。如何在制度層面上保持對接，使得有益經(jīng)驗和改革成果通過法律保留下來，從而避免機構(gòu)改革走回頭路，應該是思考的起點。

（三）建立內(nèi)外協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系

大部制使得部門公權(quán)力擴大， 這就需要對權(quán)利尋租及濫用行為進行監(jiān)督，能否建立起有效的權(quán)利約束機制，成為大部制改革成敗的關(guān)鍵。首先要加強體制內(nèi)即行政監(jiān)督，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。其次，完善外部監(jiān)督機制，要求充分發(fā)揮人大的作用，以人大為核心，以社會組織和媒體及公眾積極參與為基礎(chǔ)，形成有效的外部監(jiān)督機制，并對網(wǎng)絡監(jiān)督加以規(guī)范和引導，使其發(fā)揮應有作用，達到多元監(jiān)督主體各司其職，共同作用，形成完善的監(jiān)督體系。

（四）建立部門內(nèi)協(xié)同機制

逐步建立起大部門內(nèi)的協(xié)同機制。首先，加強組織內(nèi)部共同文化建設。機制設計之父赫維茨認為，貫徹激勵相容原則，能夠有效地解決個人利益與集體利益之間的矛盾沖突，使行為人的行為方式和結(jié)果符合集體價值最大化的目標，即實現(xiàn)個人價值與集體價值兩個目標函數(shù)的一體化。[7]1-30其次，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺，推進部門間信息共享。電子政務，得益于網(wǎng)絡的發(fā)展，為地方政府各職能部門的協(xié)作提供了發(fā)展的契機。由于電子政務的便捷性和無界性，使得政府各職能部門可以采取一站式服務的方式，為公民提供服務，也便于將政策法規(guī)等公示，方便人民監(jiān)督。再次，建立部門間利益協(xié)調(diào)機制及補償機制。大部制改革之所以阻力重重，說到底是各部門利益的博弈，只有建立起利益共享、責任共擔的規(guī)范化和程序化的利益分配機制，才能從根本上推動大部制改革的進一步發(fā)展。

（五）加快政府職能轉(zhuǎn)變

加快政府職能轉(zhuǎn)變不能僅停留在一般原則和號召上，要有可操作性的保障機制。大部制改革最終方向是服務型政府，大部制改革將向外部尋求“服務型”改革，正如張康之所言，可以預見，隨著新一屆政府的大部制改革達到預期目標后，機構(gòu)改革這一主題下所要做的工作可以告一段落，在相對長的一段時間內(nèi)，可以把政府行政改革工作的重心轉(zhuǎn)移到其他方面。[8]7-10改革目標就是充分發(fā)揮市場的決定性作用，政府根據(jù)人民的需要設置機構(gòu)，將不適應市場經(jīng)濟的機構(gòu)撤并，明確界定機構(gòu)權(quán)責，實現(xiàn)小政府大社會；以結(jié)果為導向，以公眾為導向，以服務為導向，實現(xiàn)服務型政府建設，這就要求進一步推進大部制改革與外部大環(huán)境的協(xié)同。

總之，大部制改革是一項復雜的、綜合的、系統(tǒng)的改革過程，不可能一蹴而就，就像克羅齊耶所言，“社會既不是柔軟的面團，可供改革者任意揉捏塑形，也不是堅固的整體結(jié)構(gòu)，必須用炸藥將其炸開，而是處在運動過程之中的整體，其間運行著巨大的能量。假如我們可以如此看待社會的話，那么改革所提出的問題，從根本上講，是這樣一個問題：使這類巨大的能量得以耗散，或更為準確地說，使這類能量不向消極的指向或保守的維度轉(zhuǎn)化。”[9]61在改革基本框架形成的基礎(chǔ)上，只有進一步在根本上轉(zhuǎn)變政府職能，加強大部門內(nèi)各職能部門之間職責精準化分工，完善行政法律法規(guī)，加大行政監(jiān)督力度，大部門之間協(xié)同合作，全局彌合，輔之以外部的法律、財政體制改革及監(jiān)督保障機制，才能建立無縫隙的以結(jié)果為導向的服務型政府。

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