寧波民盟機(jī)關(guān)支部課題組

一、調(diào)研背景

城市地下管線是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，埋設(shè)在城市規(guī)劃道路下的給水、排水、燃?xì)?、熱力、工業(yè)等各種管道、電力、電信電纜以及地下管線綜合管溝（廊）等。從管線傳輸或排放物質(zhì)的性質(zhì)來(lái)分，城市地下管線可分為給水、排水、燃?xì)?、熱力、電信、電力、工業(yè)和綜合管溝（廊）八大類管線。

城市地下管線擔(dān)負(fù)著城市的信息傳遞、能源輸送、排澇減災(zāi)、廢物排棄的功能，是城市賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是發(fā)揮城市功能、確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障。城市地下管線就像人體內(nèi)的“血管”和“神經(jīng)”，因此，被人們稱為城市的“生命線”。

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，城市地下管線建設(shè)發(fā)展非常迅猛，但隨之而來(lái)的地下管線管理方面的問(wèn)題也越來(lái)越多。施工破壞地下管線造成的停水、停氣、停電以及通信中斷事故頻發(fā)；“馬路拉鏈”現(xiàn)象已經(jīng)成為城市建設(shè)的痼疾；由于排水管道排水不暢引發(fā)的道路積水和城市水澇災(zāi)害司空見(jiàn)慣。地下管線引發(fā)的問(wèn)題已成為城市百姓心中難以消除的痛。

2010年7月28日，位于南京市棲霞區(qū)邁皋橋街道的南京塑料四廠地塊拆除工地發(fā)生地下丙烯管道泄漏爆燃事故，共造成22人死亡，120人住院治療，其中14人重傷，直接經(jīng)濟(jì)損失4784萬(wàn)元。

2013年11月22日，位于山東省青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的中國(guó)石油化工股份有限公司管道儲(chǔ)運(yùn)分公司東黃輸油管道泄漏原油進(jìn)入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內(nèi)油氣積聚遇火花發(fā)生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失75172萬(wàn)元。

頻頻發(fā)生的城市地下管線事故讓人們認(rèn)識(shí)到，原來(lái)我們腳下堅(jiān)實(shí)的大地有時(shí)其實(shí)很脆弱，地下管線的任何“風(fēng)吹草動(dòng)”，都可能將給城市帶來(lái)巨大影響，地下管線與城市運(yùn)行以及居民的生活原來(lái)是那么息息相關(guān)。地下管線的重要性正日益被各級(jí)政府部門和城市居民所重視。

二、現(xiàn)狀分析

（一）寧波市地下管線基本情況

寧波市（以下簡(jiǎn)稱“我市”）規(guī)劃局于2005年開(kāi)始進(jìn)行第二次地下管線普查，至2007年底全面完成，普查范圍覆蓋寧波市區(qū)，包括三江片（含國(guó)家高新園區(qū)和東部新城）、鎮(zhèn)海區(qū)、北侖區(qū)，鄞州區(qū)，具體為繞城高速以內(nèi)，同三高速和穿山疏港公路以北陸域，以及慈城鎮(zhèn)、澥浦鎮(zhèn)和駱駝街道范圍，總面積約850平方公里，普查對(duì)象包括電力、電信、給水、排水、燃?xì)?、熱力、工業(yè)、人防、綜合管溝、不明管線等10大類管線，普查管線總長(zhǎng)度共計(jì)約12771公里。具體普查情況如圖1所示：

普查工作結(jié)束6年以來(lái)（2008年至2013年），共更新管線5883公里，年均更新980公里。如圖2所示：

截至目前，規(guī)劃六區(qū)內(nèi)的管線總長(zhǎng)21385多公里，較2007年普查完成時(shí)，增加8990余公里，如表1所示。目前，工程管線綜合信息系統(tǒng)中管線已達(dá)18700公里。

為強(qiáng)化對(duì)?；芫€的排查工作，我市規(guī)劃局今年上半年開(kāi)始會(huì)同市發(fā)改委、市安監(jiān)局開(kāi)展了全市油氣化工管線數(shù)據(jù)排查工作，已完成900公里的數(shù)據(jù)核查工作和外業(yè)測(cè)繪工作，完成了第一批的質(zhì)量檢查工作，下一步將為“寧波市油氣管道智能化安全管理體系建設(shè)”提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。市規(guī)劃局與市城管局聯(lián)合推進(jìn)的市區(qū)燃?xì)夤芫€排查入庫(kù)工作也已啟動(dòng)，預(yù)計(jì)于2015年上半年完成相關(guān)工作。

（二）地下管線管理機(jī)構(gòu)情況

寧波的地下管線規(guī)劃、建設(shè)、施工、安全按照職責(zé)分工分屬不同的部門進(jìn)行管理。而國(guó)內(nèi)的其他城市如蘇州、天津、南京會(huì)確定一個(gè)牽頭部門進(jìn)行綜合管理，如蘇州在市容市政管理局（蘇州市城管局）設(shè)立了蘇州市地下管線管理所，負(fù)責(zé)城市地下管線工程的日常管理和綜合協(xié)調(diào)等。在檔案報(bào)送和接收方面，按照國(guó)家《城市地下管線檔案管理辦法》和《浙江省城市建設(shè)檔案管理辦法》，城市地下管線工程檔案的收集、保管和利用等具體工作，由市城建檔案館負(fù)責(zé)。而根據(jù)測(cè)繪管理規(guī)定，市測(cè)繪行政主管部門負(fù)責(zé)管線數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)工作，負(fù)責(zé)竣工測(cè)量成果的接收和入庫(kù)工作。

（三）地下管線信息化建設(shè)情況

在系統(tǒng)建設(shè)方面，目前工程管線綜合信息系統(tǒng)由市規(guī)劃局統(tǒng)一維護(hù)、管理和提供服務(wù)。能夠?qū)崿F(xiàn)管線數(shù)據(jù)庫(kù)的入庫(kù)、管理和查詢統(tǒng)計(jì)等功能，同時(shí)為了強(qiáng)化對(duì)管線的精細(xì)化和立體化管理，我局目前進(jìn)行管線三維信息系統(tǒng)建設(shè)的前期研究工作，準(zhǔn)備2015年啟動(dòng)建設(shè)。所有管線數(shù)據(jù)集中在市規(guī)劃局管理、存儲(chǔ)。鄞州、鎮(zhèn)海分局維護(hù)各自轄區(qū)內(nèi)的數(shù)據(jù)；老三區(qū)和東部新城由市局維護(hù)；北侖和園區(qū)分局委托市局進(jìn)行維護(hù)。

（四）地下管線數(shù)據(jù)查詢利用情況

地下管線的查詢利用主要通過(guò)規(guī)劃局各窗口或市局（大批量管線）進(jìn)行數(shù)據(jù)提供。主要使用“綜合出圖系統(tǒng)”對(duì)外提供地下管線數(shù)據(jù)，管線數(shù)據(jù)為涉密數(shù)據(jù)，因此在提供過(guò)程中需要與使用方簽訂保密協(xié)議。對(duì)外提供的管線主要用于重大項(xiàng)目的建設(shè)，例如，寧波市軌道交通工程建設(shè)指揮部使用提供的地下管線圖用于軌道交通3號(hào)線設(shè)計(jì)、建設(shè)的工作。寧波市城市管理局使用提供的地下管線圖用于下立交排水系統(tǒng)、城區(qū)主干道管網(wǎng)提標(biāo)工程的建設(shè)等等。歷年對(duì)外提供管線數(shù)據(jù)情況如表2所示：

（五）地下管線的政策法規(guī)與執(zhí)行情況

我市向來(lái)高度重視管線的規(guī)劃管理工作，一是強(qiáng)化管線規(guī)劃編制工作，在總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃中均嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行編制，目前已相繼編制完成了供水、排水、供熱、通信、燃?xì)?、電力等專?xiàng)規(guī)劃；二是理順了管線規(guī)劃管理體制。我市2002年就著手探索建立工程管線竣工測(cè)量驗(yàn)收制度，市政府印發(fā)了《轉(zhuǎn)發(fā)市規(guī)劃局關(guān)于開(kāi)展城市地下管線工程竣工測(cè)量驗(yàn)收工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》（甬政發(fā)【2002】275號(hào)）。為了規(guī)范地下管線規(guī)劃管理體制，2004年市規(guī)劃局印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目配套市政管理工程規(guī)劃管理的通知》（甬規(guī)字【2004】8號(hào)）。為了更好地推動(dòng)管線信息系統(tǒng)的應(yīng)用，2007年市政府印發(fā)了《轉(zhuǎn)發(fā)市規(guī)劃局關(guān)于寧波市工程管線信息管理辦法的通知》（甬政辦發(fā)【2008】157號(hào)），初步理順了我市工程管線信息儲(chǔ)備、更新、提供、利用的體制機(jī)制。

我市依托優(yōu)越的港口條件，在北侖區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)、大榭開(kāi)發(fā)區(qū)等布置有大量的石化企業(yè)、碼頭、油庫(kù)和大型電廠，產(chǎn)業(yè)和大型設(shè)施的布局決定了我市需要布置大量的區(qū)域性油氣輸送管道。按照我市《中心城管廊布局專項(xiàng)規(guī)劃》，輸油輸氣管道、化工物料管道及高壓電力線、輸水管道等占地大且安全間距要求高的管線均統(tǒng)一納入管廊帶布置，規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，中心城區(qū)基本形成了布局合理的管廊通道體系，對(duì)我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的支撐作用。但在發(fā)展過(guò)程中，暴露出了一些與城市用地空間拓展、管道空間預(yù)留、管道保護(hù)等問(wèn)題，因此，我市規(guī)劃局于去年啟動(dòng)了管廊專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估及修編工作，旨在貫徹落實(shí)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的理念，綜合考慮各類廊道與城市發(fā)展的關(guān)系，合理布置管廊通道，建立規(guī)劃統(tǒng)籌、布局合理、預(yù)留有度、管理有序的管廊體系。針對(duì)現(xiàn)狀我市北侖、鎮(zhèn)海等區(qū)域存在的現(xiàn)有管廊帶逐漸被城市建成區(qū)所包圍，安全隱患顯現(xiàn)等問(wèn)題，同時(shí)結(jié)合北侖鎮(zhèn)海原煉化管廊帶隱患排除、大榭—鎮(zhèn)海煉化原油管道、中金化工物料管道建設(shè)需要，我局在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，目前正著手啟動(dòng)相關(guān)管廊帶整改、外遷等規(guī)劃研究工作。

近年來(lái)，我市不斷加強(qiáng)地下管線信息服務(wù)能力的建設(shè)：一是全面服務(wù)于規(guī)劃審批，為工程建設(shè)項(xiàng)目審批提供管線信息服務(wù)；二是深化服務(wù)于政務(wù)應(yīng)用，為智慧城管建設(shè)等提供信息支撐，實(shí)現(xiàn)了城市管理的地上地下一體化；三是切實(shí)保障重點(diǎn)工程建設(shè)，管線數(shù)據(jù)成果在軌道交通建設(shè)、省天然氣春曉油田管道工程等重大工程中得到了充分應(yīng)用，有效避免了建設(shè)、改造施工過(guò)程中破壞管線事故的發(fā)生；四是積極推動(dòng)管線應(yīng)用共享，為寧波市燃?xì)夤芫W(wǎng)信息系統(tǒng)建設(shè)提供了準(zhǔn)確權(quán)威的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，節(jié)約了大量建設(shè)資金。

三、我市地下管線管理工作中存在的問(wèn)題

（一）地下管線法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

國(guó)家層面尚未出臺(tái)地下管線方面的法律法規(guī)，地方性法規(guī)與管理規(guī)定缺失，領(lǐng)域內(nèi)綜合性標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，由于各方利益牽扯，現(xiàn)有的相關(guān)政策規(guī)定，在地下管線規(guī)劃、立項(xiàng)、建設(shè)、維護(hù)整個(gè)過(guò)程中難以形成有效的約束。法律法規(guī)的不健全，一方面使城市政府相關(guān)部門對(duì)地下管線管理方面的職責(zé)不明，另一方面在地下管線的規(guī)劃方案論證、報(bào)審、報(bào)建等方面難以引起足夠的重視。

（二）地下管線管理體制不完善，監(jiān)管不到位

地下管線缺乏統(tǒng)一管理單位，有關(guān)職能部門、管線產(chǎn)權(quán)單位、建設(shè)單位、勘測(cè)單位的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)不夠明確，缺乏信息溝通和協(xié)調(diào)反饋機(jī)制。地下管線建設(shè)各自為政、多頭敷設(shè)管理，難以形成聯(lián)合監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，管線工程無(wú)證施工或者完工后不申報(bào)規(guī)劃竣工核實(shí)等違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。長(zhǎng)期以來(lái)地下管線存在“重建設(shè)、輕管理”，“重使用、輕維護(hù)”的問(wèn)題，早期建設(shè)的地下管線老化、腐蝕、失修等現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

（三）地下管線檔案不完備且缺乏統(tǒng)一管理

地下管線檔案沒(méi)有實(shí)現(xiàn)集中管理，實(shí)物檔案管理與管線檔案信息查詢利用分屬不同部門，地下管線工程竣工檔案驗(yàn)收制度和檔案移交機(jī)制尚未建立或者執(zhí)行不到位，無(wú)法對(duì)管線工程的檔案工作進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)管理，直接導(dǎo)致地下管線資料更新不及時(shí)，竣工圖與地下管線實(shí)際建設(shè)情況不符、管線資料不完整等問(wèn)題，不利于對(duì)城市管線建成后的運(yùn)行、維護(hù)和管理，也不利于新建管線的規(guī)劃、設(shè)計(jì)與施工。

（四）地下管線信息缺乏互聯(lián)共享

地下管線的信息分散存儲(chǔ)在城市規(guī)劃、建設(shè)、市政、城建檔案、管線權(quán)屬單位以及各企事業(yè)單位，由于單位利益和管線數(shù)據(jù)涉密等原因，彼此間缺少必要的信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)系，而且現(xiàn)有資料的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)格式也不一致，地下管網(wǎng)信息管理平臺(tái)尚未建立，影響了地下管線信息單位之間的信息共享，難以為地下開(kāi)挖施工提供有效的智能服務(wù)。

四、進(jìn)一步完善我市地下管線管理工作的建議

（一）健全地下管線法律法規(guī)體系

一是出臺(tái)我市地下管線管理辦法，將行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)用法規(guī)的形式固定下來(lái)，建立一套科學(xué)、系統(tǒng)的城市管線管理體系，確保城市地下管線安全運(yùn)行；二是評(píng)估修改我市地下管線信息管理辦法，建立多部門聯(lián)合的共建共享機(jī)制；三是修改完善規(guī)劃實(shí)施管理規(guī)定和批后管理規(guī)定，強(qiáng)化管線的規(guī)劃審批和竣工驗(yàn)收制度，未經(jīng)規(guī)劃核實(shí)與驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目不得投入運(yùn)營(yíng)。

（二）加強(qiáng)地下管線建設(shè)的統(tǒng)籌管理

借鑒國(guó)內(nèi)蘇州、北京、天津等城市做法，建議成立管線綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)管線建設(shè)維護(hù)的綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)管。一是要建立規(guī)劃、建設(shè)、城管、安監(jiān)等多部門聯(lián)動(dòng)的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)管線審批、建設(shè)、監(jiān)管等信息的溝通和反饋，探索相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法、監(jiān)管的機(jī)制；二是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市道路建設(shè)、街景整治與地下管線建設(shè)，研究探索市政管線代建、共建、共享等新方法和新模式，促進(jìn)地下空間的統(tǒng)一管理分配和合理利用。

（三）加強(qiáng)地下管線檔案資料的統(tǒng)籌管理

加強(qiáng)對(duì)城市地下管線檔案管理的工作力度，建立健全管線工程竣工驗(yàn)收備案和工程竣工資料歸檔管理制度，明確地下管線檔案應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由城建檔案館接收和保管，并做到及時(shí)更新；建立地下管線檔案查詢服務(wù)體系，細(xì)化地下管線查詢管理辦法，建設(shè)單位或管線權(quán)屬單位進(jìn)行地下管線敷設(shè)時(shí)，須在施工前到市城建檔案館查詢地下管線圖及相關(guān)數(shù)據(jù)，詳細(xì)掌握施工地段地下管線的分布情況。

（四）進(jìn)一步完善地下管線信息系統(tǒng)的建設(shè)

一是理清既有地下管線數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，建立管線數(shù)據(jù)庫(kù)的動(dòng)態(tài)核查機(jī)制，完善管線數(shù)據(jù)庫(kù)信息；二是進(jìn)一步完善地下管線竣工測(cè)量和更新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)寧波市區(qū)范圍的管線數(shù)據(jù)全覆蓋；三是完善地下管線信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地下管線信息系統(tǒng)三維立體化，促進(jìn)全面應(yīng)用。

（責(zé)任編輯：程勇）