宋黎磊

[提要] 歐盟“東部伙伴關(guān)系”計劃實施五年來，已構(gòu)筑了對東部鄰國基于雙邊和多邊關(guān)系的治理網(wǎng)絡(luò)，雙方在加強政治對話、增進經(jīng)貿(mào)往來、促進司法和內(nèi)政事務(wù)合作方面取得了一些成效。但由于入盟前景未包含在該計劃中，歐盟對東部鄰國的義務(wù)感和財政資源投入遜于入盟目標(biāo)國，且東部伙伴國在深化與歐盟關(guān)系的意愿與步伐上并不一致，歐盟東部周邊治理難以取得預(yù)期成效。俄羅斯視“東部伙伴關(guān)系”計劃擠壓其“勢力范圍”而不斷抵制。2013年底歐盟推進與烏克蘭雙邊合作的步驟激化了俄歐地緣政治博弈，烏克蘭危機的持續(xù)效應(yīng)使歐盟不得不對“東部伙伴關(guān)系”計劃進行調(diào)整。

[關(guān)鍵詞] “東部伙伴關(guān)系”計劃、歐盟、周邊治理、烏克蘭危機、俄歐關(guān)系

[中圖分類號] D814.1

[文獻標(biāo)識碼] A

[文章編號]

0452 8832（2015）2期0085-18

歐盟“東部伙伴關(guān)系”計劃（Eastern Partnership，EaP）是2009年5月起歐盟與烏克蘭、摩爾多瓦、白俄羅斯、亞美尼亞、阿塞拜疆和格魯吉亞6個東部鄰國在現(xiàn)有合作工具“歐洲睦鄰政策”（ENP）基礎(chǔ)上的“深化和加強版”。歐盟試圖在其東部邊界之外，建立一個穩(wěn)定、繁榮的地區(qū)，更大程度地促進經(jīng)濟一體化和人員流動性，在維護地區(qū)安全與解決沖突時擁有更多渠道并能開展多邊合作。雙方簽署的《東部伙伴關(guān)系宣言》以“民主”、“經(jīng)濟”、“安全”為關(guān)鍵詞。該計劃實施五年以來，已在歐盟原睦鄰政策的基礎(chǔ)上構(gòu)筑了歐盟與東部鄰國雙邊和多邊合作的完整框架，但烏克蘭危機及歐俄之爭給該計劃的前景蒙上陰影，歐洲政壇和學(xué)界也掀起對該計劃的新一輪反思和討論。本文將以歐盟周邊治理的視角，評析“東部伙伴關(guān)系”計劃推進的情況和存在的問題。

一、“東部伙伴關(guān)系”計劃的實施

作為一個強有力的地區(qū)性行為體和一種規(guī)范性力量，歐盟從成立之初起就懷有推廣其成功經(jīng)驗，使其規(guī)范和價值超越地區(qū)邊界，與歐盟周邊國家建立深層次的政治與經(jīng)濟關(guān)系，進而達到外部區(qū)域“歐洲化”（Europeani-zation）的使命感。歐盟價值觀輸出的使命感體現(xiàn)在其周邊治理中就是對半內(nèi)部國家（semi-insiders）的擴大政策以及對半外部國家（semi-outsiders）的睦鄰政策。擴大政策一直是歐盟用以擴展其安全與民主空間最有效、最主要的工具，極大地促進了歐洲的和平與繁榮，也是歐盟運用軟實力的典型范例。歐盟依靠自身強大的經(jīng)濟實力和價值與制度引力，用嚴(yán)格的條件性（conditionality）約束和塑造了周邊的候選國，強制或誘導(dǎo)這些國家心甘情愿地順從和適應(yīng)自己的價值觀和制度設(shè)計。但鑒于內(nèi)部整合和行動能力的諸多困境，以及東擴后復(fù)雜的安全環(huán)境，歐盟于2004年推出了“歐洲睦鄰政策”，將其對半外部國家的治理作為周邊治理的重點，即以歐盟條件性為前提，通過推廣價值與規(guī)范來影響和塑造周邊國家，實現(xiàn)從“擴大式歐洲化”到“睦鄰式歐洲化”的重心轉(zhuǎn)移。

在理論上，歐盟的周邊治理不是要在擴張（wider）與深化（deeper）之間做出單一選擇，而是要努力找出一條可行的路徑，使治理沒有人盟前景的周邊國家成為“內(nèi)部政策的外部擴展”。在實踐中，自2007年羅馬尼亞和保加利亞人盟后，邊界的進一步向東和東南方向延伸使歐盟意識到了與獨聯(lián)體伙伴國建立更緊密關(guān)系的重要性。2008年8月的俄格沖突和2009年年初的俄烏天然氣之爭更加強了歐盟鞏固周邊安全的決心。烏克蘭、格魯吉亞等東部鄰國在政治和經(jīng)濟上都存在嚴(yán)重危機，歐盟希望幫助這些國家應(yīng)對內(nèi)部挑戰(zhàn)，在經(jīng)濟和政治上進一步向歐盟靠攏。波蘭和瑞典兩國在2008年5月的歐盟總務(wù)與外交會議上提出，“歐洲睦鄰政策”現(xiàn)有的合作框架在某些方面已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢，歐盟需要大幅度提高與東部鄰國的政治接觸級別。這一倡議在當(dāng)年6月的歐盟峰會上通過。2009年5月7日，歐盟27國代表同東部6國的政府首腦或代表在布拉格就建立“東部伙伴關(guān)系”計劃達成一致，簽署了《東部伙伴關(guān)系宣言》。至此，歐盟的“東部伙伴關(guān)系”計劃正式啟動。

2004年歐盟將東部鄰國納入“歐洲睦鄰政策”合作框架內(nèi)，“東部伙伴關(guān)系”計劃則在“歐洲睦鄰政策”中的“行動計劃”（Action A-greements）基礎(chǔ)上，力圖進一步加強雙邊和多邊領(lǐng)域的合作。在歐盟層面，“東部伙伴關(guān)系”計劃強調(diào)共同利益和共同價值觀，沒有明確賦予目標(biāo)國家最終的入盟前景。在雙邊層面，伙伴國與歐盟簽署聯(lián)系國協(xié)定（Association Agreements）取代1994年簽署的“伙伴關(guān)系與合作協(xié)定”（PCA），作為規(guī)范雙邊關(guān)系的新的基礎(chǔ)性文件。聯(lián)系國協(xié)定中最有價值的經(jīng)濟部分，即深入全面的自由貿(mào)易協(xié)定（DCFTA），其目標(biāo)是減少關(guān)稅壁壘，按照歐盟標(biāo)準(zhǔn)和歐盟既有法規(guī)與伙伴國就貿(mào)易有關(guān)的法律取得一致，建立雙邊自由貿(mào)易區(qū)以構(gòu)建一個深入和廣泛的經(jīng)濟共同體。歐盟以自由貿(mào)易為誘餌，采取逐步趨同方式，使歐盟的單一市場法律成為聯(lián)系國自身法律。此外，“雙邊軌道”合作還強調(diào)“多對多原則”（“more for more”principle），如2011年設(shè)立的“東部伙伴一體化與合作項目”通過評估東部伙伴國在政治改革方面的進展給予各國額外獎勵?！皷|部伙伴關(guān)系”計劃中的多邊合作體制框架則由每兩年一次的東部伙伴關(guān)系峰會、年度部長級會議、歐盟一東部鄰居年度會議（EURON-EST）、地方性和區(qū)域性領(lǐng)導(dǎo)人會議（CORLEAP）、公民社會論壇（Civil Soci-ety Forum）等組成。在公民社會層面，每年圍繞“務(wù)實與核心目標(biāo)”進行至少兩次討論，根據(jù)“實際情況原則”（case-by-case basis）和政府部門、議會、公民社會組織、國際組織、國際金融機構(gòu)、私人部門等不同領(lǐng)域的相關(guān)方進行交流與合作。

“東部伙伴關(guān)系”計劃是歐盟期望中的從政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域逐一對六個東部鄰國進行“歐洲化改造”的漫長進程。在政策層面上，歐盟將與這些國家建立自由貿(mào)易區(qū)，讓東部鄰國進入歐盟單一市場。該計劃可以為東部國家公民進入歐盟提供簽證便利，加強能源合作，提高財政援助，推動歐盟與東部鄰國就安全與防務(wù)問題進行磋商，鼓勵這些鄰國相互開展合作，拉近歐盟同其東部鄰國的政治關(guān)系并以此帶動后者內(nèi)外政策的變化。在戰(zhàn)略層面上，“東部伙伴關(guān)系”計劃是一項重要的地緣政治舉措，標(biāo)志著歐盟對獨聯(lián)體政策的新發(fā)展。歐盟意在確保東部邊界的穩(wěn)定、安全與繁榮，同時加強能源供應(yīng)安全，擴大在獨聯(lián)體地區(qū)的影響力，促使獨聯(lián)體伙伴國從中立的立場轉(zhuǎn)向疏俄親歐，進而實現(xiàn)擠壓俄羅斯利益空間的目的。在制度層面上，“東部伙伴關(guān)系”計劃基于歐盟與東部鄰國的雙邊和多邊合作機制，結(jié)合規(guī)范的文明化和物質(zhì)上的不對稱關(guān)系，堅持內(nèi)部治理模式的普遍適用性，體現(xiàn)了歐盟周邊治理的規(guī)范性力量維度。必須承認(rèn)的是，歐盟的周邊戰(zhàn)略雖然強調(diào)經(jīng)濟實力，通過經(jīng)濟一體化吸引前獨聯(lián)體國家，但仍難逃與俄羅斯對抗的傳統(tǒng)地緣政治與安全困境。

二、東部伙伴關(guān)系”計劃的推進

歐盟“東部伙伴關(guān)系”計劃推進的五年中，無論是治理的層級、手段和進展，都秉持歐盟周邊治理的傳統(tǒng)，既有歐盟經(jīng)濟力量的支持，又融入了歐盟制度性與規(guī)范性議程。

就治理層級而言，歐盟實現(xiàn)周邊治理目標(biāo)主要依靠歐盟層面各個機構(gòu)、相關(guān)成員國和市民社會的參與?！案骰锇閲筛鶕?jù)自身能力和時限決定如何發(fā)展與歐盟的關(guān)系”，選擇不同層次和層級加強合作與交流，同時“發(fā)展伙伴國之間的關(guān)系”。

對烏克蘭，歐盟委員會在2011-2013年度的國家指示性方案（NationalIndicative Program）中提出支持民主發(fā)展和善治、促進聯(lián)系國協(xié)定和深入全面的自貿(mào)協(xié)定生效、可持續(xù)發(fā)展等三個優(yōu)先領(lǐng)域。對三個南高加索國家，歐盟的治理側(cè)重經(jīng)濟和社會層面：對亞美尼亞，雙邊援助的重點領(lǐng)域是加強民主結(jié)構(gòu)和善治、規(guī)章制度改革和管理能力建設(shè)、提高公共服務(wù)水平；與阿塞拜疆合作的主要焦點是善治、社會經(jīng)濟改革和能源；對格魯吉亞，合作集中于就業(yè)與教育發(fā)展、貧困的減少以及社會改革和沖突的解決。簡言之，歐盟希望挖掘現(xiàn)有伙伴關(guān)系與合作協(xié)定的全部潛力，將更緊密的經(jīng)濟一體化作為有效實施改革的回報。

就治理手段而言，歐盟雖然不想對東部鄰國施加優(yōu)先權(quán)或限制性條款，但作為一個在經(jīng)濟和政治上都更為強大的聯(lián)合體，歐盟無論怎樣強調(diào)平等的伙伴關(guān)系，事實上這種關(guān)系天生就不平等。為了參與、并充分受益于歐盟委員會制定的雙邊具體方案，也為了獲得“內(nèi)部市場份額”，東部伙伴國要在歐盟幫助下滿足至少80%的歐盟既有法規(guī)，履行某些特別部門的兼容改革，以便更好地被歐盟內(nèi)部市場接納，例如必須與歐盟部分標(biāo)識規(guī)則與食品安全標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)，采用歐盟海關(guān)程序。由于沒有人盟的終極承諾，歐盟不能如同擴大政策那樣，對東部國家施加對入盟目標(biāo)國那樣的、積極和消極條件性并存的強制改革壓力，但“東部伙伴關(guān)系”計劃同擴大政策遵循同樣的積極條件性，周邊國家在改革方面取得的進展越大，就將獲得更大的獎勵和回饋。

經(jīng)濟力量始終是歐盟周邊治理的基礎(chǔ)性工具。隨著“歐洲睦鄰和伙伴關(guān)系工具”（ENPI）在2007年生效，歐盟對6個東部鄰國的援助總額從2008年的4.5億歐元逐步增至2013年的7.85億歐元。2009年12月17日，歐盟委員會出臺了“東部伙伴關(guān)系”框架下的融資計劃，對實施計劃的資金籌措和安排作出了部署，并建議對這些國家的援助增加1倍，使總額在2020年達到15億歐元。2010-2013年間，歐盟共撥款25億歐元用于“東部伙伴關(guān)系”計劃中的雙邊和多邊合作（參見表1、表2）。此外，東部伙伴國從2014年開始也可以參與歐盟新的研究與創(chuàng)新框架計劃——“展望2020”（Horizon 2020）。

在治理成效方面，“東部伙伴關(guān)系”計劃在過去五年的推進情況如下：第一，東部伙伴國與歐盟的雙邊合作關(guān)系獲得提升。歐盟與摩爾多瓦、格魯吉亞和烏克蘭簽訂聯(lián)系國協(xié)定，與格魯吉亞和摩爾多瓦簽署了深入全面的自由貿(mào)易協(xié)定；與烏克蘭、格魯吉亞、亞美尼亞和阿塞拜疆的簽證自由化問題已取得進展：摩爾多瓦獲得短期赴歐盟免簽證待遇：與白俄羅斯就簽證便利化和重新接納協(xié)議的談判正在進行中。第二，在多邊合作層面，涉及28個成員國、歐盟和6個伙伴國的網(wǎng)絡(luò)性治理架構(gòu)已經(jīng)建立。第三，雙方在能源、環(huán)境、交通和教育領(lǐng)域的合作得到加強，歐盟除了政策指導(dǎo)外，還提供金融和技術(shù)支持。第四，歐盟與東部伙伴國加強了公民社會層面的聯(lián)系。包括公民社會論壇、歐盟一東部鄰居年度會議、地方性和區(qū)域性領(lǐng)導(dǎo)人會議、東部企業(yè)和青年論壇在內(nèi)的次國家層面治理平臺已經(jīng)搭建。

2014年9月，烏克蘭最終與歐盟簽署聯(lián)系國協(xié)定是“東部伙伴關(guān)系”計劃推進的重要標(biāo)志。但圍繞這一烏克蘭向歐盟靠攏的協(xié)議引發(fā)的歐俄博弈說明，“東部伙伴關(guān)系”計劃沒有深入考慮俄羅斯對該地區(qū)的影響力，歐盟東進目標(biāo)的實現(xiàn)離不開與俄羅斯的合作。為了不再進一步觸怒俄羅斯，烏歐聯(lián)系國協(xié)定被部分推遲至2016年履行。同時，烏克蘭的動蕩局勢也使歐洲認(rèn)識到，簽署聯(lián)系國協(xié)定雖然滿足了烏克蘭親歐人士的意愿，但可能給未來的烏俄、歐俄關(guān)系帶來深遠的沖擊，因此堅持“東部伙伴關(guān)系”計劃、發(fā)展東部鄰國與歐盟的關(guān)系至關(guān)重要。歐盟擴大與睦鄰政策委員（European Commlssioner for Enlargement and European Neighbourhood Poli-cy）菲萊（Stefan Fule）呼吁在推行“東部伙伴關(guān)系”計劃上展示更大決心和力量，賦予烏克蘭、格魯吉亞和摩爾多瓦人盟前景。歐盟國家的學(xué)者也秉持類似觀點。捷克國際事務(wù)協(xié)會在與歐盟委員會代表召開的名為“東部伙伴關(guān)系五年：新戰(zhàn)略時刻”的國際會議中提出三點：（1）新組建的歐盟委員會應(yīng)拿出新的合作框架并切實考慮東部鄰國的需求，賦予6個東部鄰國人盟的可能性。歐盟的擴員仍是促進這些國家轉(zhuǎn)型最有效的工具，歐洲一體化可以有效抵御來自俄羅斯的滲透。（2）歐盟應(yīng)該讓俄羅斯參與“東部伙伴關(guān)系”計劃，在歐盟一俄羅斯峰會上討論該計劃。歐盟一俄羅斯邊界的討論不是簡單的勢力范圍劃分。（3）歐盟應(yīng)協(xié)助東部鄰國面對“深入全面的自由貿(mào)易協(xié)定”實施后帶來的潛在經(jīng)濟沖擊。未來歐盟對東部伙伴國的援助應(yīng)更重質(zhì)而非量。

三、“東部伙伴關(guān)系”計劃的問題

雖然“東部伙伴關(guān)系”計劃執(zhí)行五年以來取得了歐盟預(yù)期的一些推進，但該計劃如果不提供人盟前景，終究難以擺脫歐盟周邊治理的困境。由于入盟前景一直未包含在計劃中，歐盟對東部鄰國的義務(wù)感和財政資源的投入也比其對人盟目標(biāo)國少得多。歐盟希望能夠?qū)⑵湟?guī)范秩序施加于鄰國，又不愿為這些國家提供明確的人盟前景或其他強大的激勵措施，因而不能取得歐盟所預(yù)想的治理成效。目前的批評意見主要圍繞歐盟對東部鄰國治理的三大問題。

（一）歐盟實施計劃的意志和能力

歐盟實施“東部伙伴關(guān)系”計劃的政治意志一直隨著內(nèi)部“東進”與“南下”外交偏好的變換而搖擺不定。例如在首次東部伙伴關(guān)系峰會開始前，法國、意大利、西班牙等國堅決反對公報草案中有關(guān)6個伙伴國為“歐洲國家”的稱謂，堅持將其更名為“歐盟的鄰國”，并在公報中加入了簽證便利化“是一個長期目標(biāo)”的限定語，以免伙伴國“誤解”。這些看似文字表述上的變動實際代表了歐盟東進與南下派的長期分歧。相較西歐國家，中東歐國家是東部伙伴國回歸歐洲的重要支持者，德國總理默克爾是唯一親自參加2009年峰會的歐盟大國首腦。波蘭積極推動烏克蘭和摩爾多瓦加入歐盟，并得到捷克、匈牙利等國支持，與歐盟此前確立的暫不考慮東部伙伴國人盟的政策相矛盾。波蘭認(rèn)為，參加“歐盟一地中?；锇殛P(guān)系”計劃（Euro-Mediterranean Partnership，EUROMED）的許多地中海沿岸國家僅僅是“歐盟的鄰國”，而“東部伙伴關(guān)系”計劃要支持的國家卻是“屬于歐洲的東部鄰國”。波蘭試圖在歐盟框架內(nèi)為構(gòu)建一個以其為核心的地區(qū)合作體系創(chuàng)造條件。

在烏克蘭危機中，隨著美歐與俄羅斯雙方制裁與反制裁不斷升溫，與俄羅斯保持密切經(jīng)濟來往的中東歐國家正放緩經(jīng)濟復(fù)蘇的步伐，但基于歷史記憶和地緣因素，波蘭、捷克等中東歐國家的立場仍然格外強硬，甚至表示俄羅斯對戰(zhàn)烏克蘭就是對戰(zhàn)整個歐盟。相比之下，德、法等大國在對俄羅斯維持強硬態(tài)度同時，更注意與俄接觸、對話，盡量爭取與俄合作，尋求解決危機途徑，再度顯現(xiàn)對歐洲全局的顧及和主導(dǎo)歐洲事務(wù)的意圖。因此，歐盟中東歐新成員國不得不在歐盟內(nèi)同對該政策興趣一般的成員國博弈，爭取它們的支持。歐盟內(nèi)部的討價還價增加了該政策的運營成本。

其次，“東部伙伴關(guān)系”計劃所提供的援助不足以消除東部國家內(nèi)部對實施歐盟規(guī)則的阻力，東部鄰國心有不滿。第一，比起地中海區(qū)域，歐盟對這一區(qū)域投入的資金整體過低。2013年，歐盟投入“歐盟一地中?；锇殛P(guān)系”的資金是15.35億歐元，而投入“東部伙伴關(guān)系”計劃的資金僅為7.85億歐元。此外，2011年“阿拉伯之春”后，歐盟委員會出臺“支持合作，改革和包容性增長”（SPRING）計劃，以“多對多原則”支持南部鄰國的民主轉(zhuǎn)型進程，僅在2011-2013年間就對南部地區(qū)額外資助5.4億歐元。第二，在資金分配方面，現(xiàn)有的激勵機制不能調(diào)動伙伴國的改革熱情。“東部伙伴關(guān)系”計劃的雙邊合作層面強調(diào)對象國改革與歐盟資金分配的正向關(guān)系。但在實際操作中，只有10%的資金是按照“多對多”原則支配，其他資金都是按照與合作伙伴事先約定的方式分配。第三，資金投入的成效有限。雖然該計劃得到了額外的援助，包括歐洲投資銀行的15億歐元和歐洲投資工具（European Investment Facility）的7億歐元，以及來自維謝格拉德集團（Visegrad Group）的注資，但由于歐盟內(nèi)部冗長的審批程序及公共資金透明化管理條件等原因，大部分援助計劃中途流產(chǎn)，即使已發(fā)放的援助資金也因?qū)υ鷩鴦e及重點領(lǐng)域存在誤判收效甚微。此外，自2008年經(jīng)濟危機以來，歐盟的視線更多轉(zhuǎn)向內(nèi)部，歐盟成員國本身的財政負(fù)擔(dān)使一些已達成的合作計劃被迫中斷，如納布科天然氣管道項目中匈牙利、羅馬尼亞等國的天然氣公司都先后撤資，該計劃從地緣經(jīng)濟角度不敵俄羅斯主導(dǎo)的“南溪”項目。有智庫評論，“東部伙伴關(guān)系”計劃更像是一個官僚色彩濃重的經(jīng)濟項目，沒有做好充分的政治準(zhǔn)備以應(yīng)對某些突發(fā)事件。

再次，歐盟對東部伙伴國家政策的條件性明顯缺乏可信度。有學(xué)者認(rèn)為，在歐盟與第三國的關(guān)系中，民主條件性從來沒有得到過一致的遵守：當(dāng)締約的各周邊國家有不民主或違反人權(quán)的行為時，歐盟并沒有進行相應(yīng)的制裁，只有在時機便利之時才會推動民主和人權(quán)議程?；谧陨砝婧偷鼐壱蛩氐目紤]，歐盟對民主和人權(quán)原則在東部國家的適用并不一致，被批評采用雙重標(biāo)準(zhǔn)。例如，資源豐富的阿塞拜疆在人權(quán)記錄等方面較白俄羅斯不遑多讓，但歐盟對其人權(quán)政策的監(jiān)管要輕得多。必須承認(rèn)，“東部伙伴關(guān)系”計劃建立在共同價值觀基礎(chǔ)上，但每一個行動計劃中的諸多目標(biāo)都為不同的解釋和不連貫的執(zhí)行留有空間。這種對規(guī)則適用的不一致削弱了歐盟規(guī)則的合法性。

更重要的是，歐盟試圖通過“東部伙伴關(guān)系”計劃這一與周邊國家更深層次的政治關(guān)系和經(jīng)濟一體化框架安撫不能人盟的國家，但這些政策措施實際上很難滿足它們想加入歐盟、獲得成員國身份的要求。對烏克蘭、格魯吉亞等想擺脫俄羅斯控制的歐洲國家，加入歐盟是它們的首要目標(biāo)。五年以來，東部伙伴國在深化與歐盟關(guān)系的程度與步伐上并不一致，將它們共同置于一個總的政策框架下可能會影響計劃的整體效應(yīng)。烏克蘭在入盟意愿和要求上明顯快于其他5國，將它與白俄羅斯等國置于同一規(guī)格的政策框架中難以使這個歐盟最重要東部鄰國的要求和利益最大化。這一入盟前景問題在烏克蘭危機中充分顯露。

（二）東部伙伴國的改革意愿和力度

就東部伙伴國改革力度的大小而言，歐盟條件性的效果取決于對象國政府以及其他擁有否決權(quán)的行為體之偏好。實施政治條件性的核心部分如民主、人權(quán)規(guī)則會威脅到東部國家政府的自主權(quán)，改變政治行為體之間的力量結(jié)構(gòu)，而力量結(jié)構(gòu)的改變會威脅到現(xiàn)任政府及其他既得力量的利益。因此在事實上，“只要遵守歐盟規(guī)則可能導(dǎo)致改變現(xiàn)有政權(quán)，或?qū)ΜF(xiàn)有政府力量構(gòu)成威脅，目標(biāo)政府就不會遵守這些規(guī)則”。民主程度愈低的國家，其歐洲化的國內(nèi)成本愈高，政府及其他國內(nèi)行為體進行應(yīng)對的意愿和能力亦愈弱。歐盟能夠通過提供額外資源和激勵影響此類國家推行改革的意愿與能力，但多數(shù)東部國家實施政治條件性的環(huán)境還不成熟。東部國家加入該計劃是借歐盟平衡俄羅斯的影響力，它們在口頭上支持向民主和自由市場邁進的同時，往往以不變應(yīng)萬變。2013年9月，亞美尼亞總統(tǒng)薩爾基相（Serzh Sargsyan）宣布，亞美尼亞將加入俄羅斯主導(dǎo)的關(guān)稅同盟，這無疑是對歐盟希望在該區(qū)域推動的深入全面自貿(mào)協(xié)定的極大嘲諷。有學(xué)者評論說，該地區(qū)的民主和穩(wěn)定狀況并沒有什么改善，除了歐盟一東部鄰居年度會議和若干聲明，再沒有出現(xiàn)任何有意義的、實實在在的成果。

（三）俄羅斯的態(tài)度和措施

“東部伙伴關(guān)系”計劃使歐盟東進的觸角拓展到了俄羅斯的“勢力范圍”甚至是邊界。俄羅斯將該計劃視為一個嚴(yán)格的反俄倡議，認(rèn)為這是北約東擴的替代品，通過三個渠道對計劃施加壓力。第一，通過與歐盟對話渠道，以直接或間接的聲明抗議歐盟機構(gòu)來影響“東部伙伴關(guān)系”計劃的推進。第二，利用與歐盟國家的雙邊關(guān)系來制衡計劃實施。一些歐洲國家不希望以更大的政治、經(jīng)濟及外交成本影響與俄羅斯關(guān)系的發(fā)展。例如，保加利亞支持俄羅斯主導(dǎo)的“南溪”項目：基于與俄羅斯更緊密的經(jīng)濟聯(lián)系，德國也很難把東部伙伴國的利益置于與俄羅斯的關(guān)系之上：“東部伙伴關(guān)系”的主要推動國波蘭也不愿因為竭力推動這一計劃而與俄羅斯交惡，擔(dān)心這樣做將大大影響其在歐盟的話語權(quán)。第三，基于文化和歷史因素，俄羅斯對大多數(shù)東部伙伴國仍然有相當(dāng)?shù)挠绊懥?。俄羅斯宣稱，這些國家很難推行西方的自由民主機制，支持白俄羅斯推行“主權(quán)民主或有管理的民主”（sovereign democracy or managed democracy）。此外，俄羅斯近年來大力推動“歐亞一體化”。俄總統(tǒng)普京認(rèn)為，實現(xiàn)原蘇聯(lián)空間的一體化是俄羅斯的歷史機遇和戰(zhàn)略目標(biāo)，是實現(xiàn)俄復(fù)興的唯一和關(guān)鍵路徑，關(guān)鍵看其發(fā)展模式是否有吸引力，能否為其他成員國提供資金、技術(shù)、市場、發(fā)展空間等公共產(chǎn)品。2011年第四季度到2012年上半年，俄羅斯對供給白俄羅斯的天然氣給出了40%的折扣，從263美元/千立方米降至166美元/千立方米。替代經(jīng)濟一體化的“關(guān)稅同盟”（CU）和推進中的“歐亞聯(lián)盟”（Eu-AsU）是“東部伙伴關(guān)系”計劃的有力競爭者。白俄羅斯已經(jīng)加入處于俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)下的關(guān)稅同盟，并在2014年5月簽署了《歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟條約》；亞美尼亞也計劃加入關(guān)稅同盟。

另一方面，烏克蘭危機效應(yīng)外溢并持續(xù)發(fā)酵也是俄羅斯決心展示硬實力的體現(xiàn)。尤其在克里米亞和塞瓦斯托波爾“公投”宣布加入俄羅斯后，烏俄關(guān)系雪上加霜?；诖?，烏克蘭、摩爾多瓦、格魯吉亞三國于2014年6月正式與歐盟簽署了聯(lián)系國協(xié)定。此外，歐盟與東部伙伴國繼續(xù)在共同安全與防務(wù)政策（CSDP）領(lǐng)域加強合作。在爭取烏克蘭的全面和平進程中，歐盟強調(diào)在調(diào)解烏克蘭危機三方聯(lián)絡(luò)小組（烏克蘭—俄羅斯—歐安組織）明斯克會議框架下共同解決烏克蘭危機，不承認(rèn)俄羅斯“吞并”克里米亞和塞瓦斯托波爾后在9月14日舉行的烏克蘭東部地方選舉。當(dāng)和平調(diào)解烏克蘭東部局勢的擁護者在10月26日烏克蘭議會選舉中獲得多數(shù)選票、提供重新履行明斯克協(xié)議的機會后，歐盟再次敦促俄羅斯協(xié)助烏克蘭東部兩州按照烏克蘭法律進行地方選舉。2015年2月烏克蘭、俄羅斯、德國和法國領(lǐng)導(dǎo)人簽署了基于明斯克協(xié)議的新版烏克蘭和平協(xié)議，但這一協(xié)議是否能被嚴(yán)格執(zhí)行的前景并不明朗。俄主導(dǎo)的歐亞聯(lián)盟與歐盟東擴戰(zhàn)略圍繞烏克蘭的地緣爭奪在未來相當(dāng)長的時間內(nèi)還將持續(xù)。俄歐關(guān)系的惡化會影響俄羅斯在一些急迫的非傳統(tǒng)安全問題上與歐盟的合作。此外，受到西方制裁的俄羅斯采取了針對性的反制裁措施，俄歐之間密切的貿(mào)易關(guān)系受損，俄羅斯重新尋找替代性的貿(mào)易和投資伙伴，長遠看勢必會對美歐主導(dǎo)的全球經(jīng)濟秩序造成沖擊。

四、余論

如何通過建立深層次的政治關(guān)系和經(jīng)濟一體化框架吸引和安撫周邊不能人盟的國家，是歐盟作為一個規(guī)范性區(qū)域強權(quán)所面臨的最大挑戰(zhàn)。歐盟在“東部伙伴關(guān)系”計劃實施進程中基于強大的經(jīng)濟實力和制度性引力，扮演著引領(lǐng)者、指示者的角色，分層次、有重點地推進與各伙伴國之間雙邊行動計劃的最初設(shè)想。但是歐盟的力量更多來自規(guī)范性的“軟實力”。2014年，歐盟落實與烏克蘭雙邊合作、給予其人盟前景是“東部伙伴關(guān)系”計劃的重要推進，但同時也觸發(fā)了該區(qū)域的動蕩。從目前的進展來看，歐盟既不可能使其內(nèi)部協(xié)調(diào)達到完全一致以保障政策的連貫，也難以如自身期望維持歐俄關(guān)系的總體穩(wěn)定。在“東部伙伴關(guān)系”計劃的調(diào)整中，是與俄羅斯進行激烈的地緣政治爭奪，還是作出更平衡、更全面的冷靜安排，將是歐盟面臨的重大選擇。

無論如何，歐盟的“睦鄰式歐洲化”之路還將繼續(xù)。歐盟對沒有人盟前景的周邊國家遵循“內(nèi)部政策的外部擴展”治理原則，但對歐盟周邊治理的困境，目前沒有解決辦法。歐盟清楚，沒有入盟前景的許諾而讓東部伙伴國服從歐盟價值觀和標(biāo)準(zhǔn)是不切實際的。歐盟周邊治理的現(xiàn)有規(guī)制只適用于那些接受歐盟價值觀念并且想融人歐盟體系的國家，如烏克蘭、摩爾多瓦和格魯吉亞。歐盟對其基本價值觀念外部化不會采取折中的態(tài)度，同時也認(rèn)識到不能將這些價值觀完全強加于他國。如果尋求與周邊非民主國家之間更大的靈活性，例如在處理與白俄羅斯關(guān)系的問題上，歐盟會淡化價值觀色彩。歐盟需要更為創(chuàng)新和靈活的手段，來鼓勵目前被排除在歐盟價值共同體之外的東部國家融人合作。

就“東部伙伴關(guān)系”計劃的未來而言，歐盟仍將聚焦三個方面：一是落實已經(jīng)簽署的聯(lián)系國協(xié)定和深入全面的自貿(mào)協(xié)定，向伙伴國提供堅定的政治支持和技術(shù)及經(jīng)濟援助，應(yīng)對地區(qū)局勢發(fā)展。二是恪守“差異化”原則，推進與伙伴國關(guān)系。在與簽署聯(lián)系國協(xié)定的伙伴國加強合作的同時，歐盟仍會在“東部伙伴關(guān)系”計劃框架中與亞美尼亞、阿塞拜疆和白俄羅斯推進雙邊關(guān)系。三是與俄羅斯進行對話，向俄羅斯表明歐盟與伙伴國提升關(guān)系并不以犧牲俄利益為代價，尋找雙方利益共同點。歐盟清楚，6個東部鄰國的安全穩(wěn)定和繁榮與歐盟密不可分。作為東擴后對東部鄰國推出的最大項目，蘊含歐盟治理理念的“東部伙伴關(guān)系”計劃主要滿足歐盟對周邊的期待，而不考慮對俄羅斯造成的戰(zhàn)略壓力，因而“東部伙伴關(guān)系”計劃并沒有給歐洲帶來安全和穩(wěn)定。一方面歐盟高度依賴俄羅斯能源，一方面歐盟推動的又不是真正包容俄羅斯的周邊外交戰(zhàn)略。歐盟應(yīng)與俄羅斯基本達成協(xié)議，并將俄羅斯視為這一政策的重要合作方。但這又是一個悖論，“東部伙伴關(guān)系”計劃中蘊含著歐盟的規(guī)范性原則，促進這些東部鄰國走向歐盟期望的歐洲經(jīng)濟一體化軌道是這一政策工具的重要目標(biāo)，烏克蘭朝著這個方向努力勢必動搖俄羅斯對其影響力。歐盟迫使烏克蘭在自己與俄羅斯之間做出選擇，烏克蘭已經(jīng)簽署聯(lián)系國協(xié)定，把加入歐盟作為長期目標(biāo)。因而，歐盟與俄羅斯關(guān)系的前景是黯淡的，這些行動者之間的合作將是困難的。盡管如此，歐盟沒有其他更好的政策選擇。在推進歐盟機制建設(shè)和克服成員國分歧的愿景下，歐盟仍將把“東部伙伴關(guān)系”計劃作為穩(wěn)定其東部邊界的一個重要環(huán)節(jié)而持續(xù)推進。