趙新生

摘要：責令改正或責令限期改正是一種常見的行政手段，既有實體功能又有程序功能。責令改正或者限期改正違法行為有三種適用形態(tài)。實施行政處罰時，適用責令改正或責令限期改正的，實施行政處罰的法律依據(jù)有規(guī)定的，適用該規(guī)定；實施行政處罰的法律依據(jù)未對適用責令改正或責令限期改正作出規(guī)定的，應依據(jù)《行政處罰法》作出責令改正或責令限期改正。在實際辦案過程中，要充分重視責令改正或責令限期改正這一程序，積極發(fā)揮它的效能，真正做到依法行政。

關(guān)鍵詞：責令改正；農(nóng)業(yè)；執(zhí)法

責令改正或責令限期改正（以下簡稱責令改正）是一種常見的行政手段，從法律對責令改正的設置上看，既有實體功能又有程序功能。《行政處罰法》第二十三條規(guī)定，行政機關(guān)實施行政處罰時，應當責令當事人改正或限期改正違法行為。也就是說，適用責令改正是行政處罰案件的一個重要的必備環(huán)節(jié)。嚴格意義上講，行政機關(guān)實施行政處罰，都必須適用責令改正，或者說，沒有適用責令改正的行政處罰案件，是不完整的。同時，部分農(nóng)業(yè)法律條款將責令改正設置為實施行政處罰的前置條件。經(jīng)責令改正后，逾期未改正的，行政機關(guān)方可實施處罰。因此，正確適用責令改正對農(nóng)業(yè)行政機關(guān)管理公共事務和履行監(jiān)督管理職責具有重要意義。因此，在實際辦案過程中，要充分重視責令改正這一程序，同時也要積極發(fā)揮它的效能，真正做到依法行政。

一、“責令改正”的概念及其特征

所謂責令改正違法行為，是指行政主體責令違法行為人停止和糾正違法行為，以恢復原狀，維持法定的秩序或者狀態(tài)，具有事后救濟性。對違法行為人給予處罰，目的在于維護社會秩序。因此，在對違法行為人給予行政處罰的時候，要同時責令行為人改正違法行為，不能以罰了事，讓違法行為繼續(xù)下去。否則就使行政處罰成了違法行為的“通行證”，這是絕對禁止的。

責令改正既有內(nèi)部行政行為，也有外部行政行為。其主要特征是：

（一）責令改正是行政主體依職權(quán)作出的具體行政行為

作出責令改正的行政主體必須是具有行政管理職能的組織，即只有行政機關(guān)、法定授權(quán)組織或行政委托組織在其職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)作出責令改正的具體行政行為，其他任何非行政組織或者個人都無權(quán)作出行政法意義上的責令改正行為。

（二）責令改正的前提是相對人違反了行政法律規(guī)范

只有相對人實施了違反行政法律規(guī)范的行為，行政主體才能責令改正。沒有行政違法行為的存在，也就不存在責令改正的問題。否則必然導致違法行政或行政不當，侵害相對人的合法權(quán)益。對于相對人違反民事法律規(guī)范的行為，行政主體不能介入，無權(quán)作出責令改正的行為。

（三）責令改正具有執(zhí)行力

責令改正的具體行政行為一旦作出，對行政主體和行政相對人都有約束力，行政相對人必須履行改正的義務，否則行政主體就應當采取其他行政管理手段，包括予以行政制裁，或者依職權(quán)自行強制執(zhí)行，或者申請人民法院強制執(zhí)行，保證責令改正的行政行為得以執(zhí)行。

（四）責令改正的行政行為是可訴的

責令改正對行政相對人的權(quán)利、義務產(chǎn)生直接影響，就應當有法律救濟的途徑。行政相對人如果認為這種行政行為侵害了自己的合法權(quán)益，就有提起行政復議、行政訴訟的權(quán)利，有請求國家賠償?shù)臋?quán)利。

二、適用責令改正的法律依據(jù)

實施行政處罰時，適用責令改正的，實施行政處罰的法律依據(jù)未對適用責令改正作出明確規(guī)定的，應依據(jù)《行政處罰法》第二十三條作出責令改正決定；實施行政處罰的法律依據(jù)有明確規(guī)定的，適用該規(guī)定。

（一）《種子法》

《種子法》規(guī)定，適用責令改正的情形主要有：生產(chǎn)、經(jīng)營假、劣種子的；未取得種子生產(chǎn)（經(jīng)營）許可證或者偽造、變造、買賣、租借種子生產(chǎn)（經(jīng)營）許可證，或者未按照種子生產(chǎn)（經(jīng)營）許可證的規(guī)定生產(chǎn)種子（經(jīng)營）的；為境外制種的種子在國內(nèi)銷售的；從境外引進農(nóng)作物種子進行引種試驗的收獲物在國內(nèi)作商品種子銷售的；未經(jīng)批準私自采集或者采伐國家的；經(jīng)營的種子應當包裝而沒有包裝的；經(jīng)營的種子沒有標簽或者標簽內(nèi)容不符合本法規(guī)定的；偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數(shù)據(jù)的；未按規(guī)定制作、保存種子生產(chǎn)、經(jīng)營檔案的；種子經(jīng)營者在異地設立分支機構(gòu)未按規(guī)定備案的；經(jīng)營、推廣應當審定而未經(jīng)審定通過的種子的。

（二）《農(nóng)藥管理條例》

《農(nóng)藥管理條例》規(guī)定，適用責令改正的情形主要有：未取得農(nóng)藥登記證或者農(nóng)藥臨時登記證，擅自生產(chǎn)、經(jīng)營農(nóng)藥的；生產(chǎn)、經(jīng)營已撤銷登記的農(nóng)藥的； 農(nóng)藥登記證或者農(nóng)藥臨時登記證有效期限屆滿未辦理續(xù)展登記，擅自繼續(xù)生產(chǎn)該農(nóng)藥的。

（三）《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定，適用責令改正的情形主要有：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織未建立或者未按照規(guī)定保存農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄的；偽造農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄的；銷售的農(nóng)產(chǎn)品未按照規(guī)定進行包裝、標識的；使用的保鮮劑、防腐劑、添加劑等材料不符合國家有關(guān)強制性的技術(shù)規(guī)范的；冒用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標志的。

（四）《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》

《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》規(guī)定，適用責令改正的情形主要有：農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營者未建立或者未按照規(guī)定保存農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營檔案，或者偽造農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營檔案的；偽造、冒用或者超期使用無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標志，或者偽造、冒用農(nóng)產(chǎn)品地理標志和登記證書的。

（五）《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理規(guī)定》

《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理規(guī)定》規(guī)定，適用責令改正的情形主要有：農(nóng)藥、獸藥經(jīng)營者未按規(guī)定執(zhí)行經(jīng)營告知制度，或者未按規(guī)定要求購買者退回和回收劇毒、高毒農(nóng)藥的容器、包裝物的；農(nóng)藥經(jīng)營者在禁止區(qū)域內(nèi)銷售劇毒、高毒農(nóng)藥的；農(nóng)藥經(jīng)營者向未成年人等人員出售劇毒、高毒農(nóng)藥的；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織未按規(guī)定建立和實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測制度的。

三、作出責令改正的形式

理論上，責令改正可以口頭，也可以書面形式作出，但是，口頭形式不利于證據(jù)的固定保存，容易引起爭議，因此，責令改正應當以書面形式作出。特別是對將責令改正作為行政處罰的前置性行政行為的，更應以書面形式單獨作出，避免后續(xù)的行政處罰因無程序證據(jù)而處于被動。

責令改正違法行為有三種具體適用形態(tài)：其一是單獨適用，并不伴隨行政處罰；其二是作為行政處罰實施的前置程序；其三是和行政處罰并行適用。

（一）責令改正單獨適用

如《植物新品種保護條例》第四十二條，銷售授權(quán)品種未使用其注冊登記的名稱的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政部門依據(jù)職權(quán)責令限期改正，可以處1000元以下的罰款。此種情形，農(nóng)業(yè)局可以單獨適用責令限期改正，而不伴隨行政處罰。

（二）責令改正是行政處罰的前置程序

行政機關(guān)先下達責令改正通知書，當行政相對人拒不改正或逾期不改正時，行政機關(guān)則依法采取行政處罰手段給以制裁。如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第四十七條，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織未建立或者未按照規(guī)定保存農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄的，或者偽造農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄的，責令限期改正；逾期不改正的，可以處二千元以下罰款；《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》第五十五條 ，違反本條例規(guī)定，農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營者未建立或者未按照規(guī)定保存農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營檔案，或者偽造農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營檔案的，由縣級以上人民政府農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門責令限期改正；逾期不改正的，處以二千元以下的罰款。

（三）和行政處罰并行適用，責令改正并予以行政處罰

如《種子法》第六十四條，違反本法規(guī)定，經(jīng)營、推廣應當審定而未經(jīng)審定通過的種子的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門責令停止種子的經(jīng)營、推廣，沒收種子和違法所得，并處以一萬元以上五萬元以下罰款。

《行政處罰決定書》記載的是：“ 依據(jù)《種子法》第六十四條的規(guī)定，責令停止種子的經(jīng)營、推廣，并處罰如下：1.……；2.……；3.……” 既將責令改正整合到《行政處罰決定書》之中，又避免因責令改正不屬于處罰種類而可能帶來的法律風險。

四、作出責令改正的程序及期限

（一）程序

責令改正作為一種具體行政行為，對行政相對人的權(quán)利義務產(chǎn)生直接影響，甚至是重大影響，因此除對輕微違法行為，可以當場或立即責令糾正的以外，其他責令改正的行為，都應當有程序要求。尤其是當責令改正成為行政處罰的前置條件時，更應當嚴格遵循程序規(guī)則。一般說來，對責令改正應當設置以下程序：

1.調(diào)查取證的程序

任何一個具體行政行為，不僅要有法律依據(jù)，還要有事實依據(jù)。調(diào)查取證是作出責令改正決定前的必經(jīng)程序。只有對行政相對人的違法行為進行調(diào)查，對其違法行為的性質(zhì)和事實予以確認，才能做出責令改正的決定。如果行政相對人實施的行為并不構(gòu)成違法，行政機關(guān)作出責令改正只能導致違法行政。

2.事先告知和聽取行政相對人意見的程序

尤其是當責令改正對行政相對人權(quán)利義務將會產(chǎn)生重大影響時，更應當堅持事先告知的制度，接受行政相對人陳述、申辯，充分聽取其意見，既能防止行政行為出現(xiàn)偏差和失誤，也能保證行政相對人的合法權(quán)益不受損害，更有助于把告知的過程變成教育、疏導的過程，使行政相對人對即將實施的責令改正的行政行為有思想準備，真正把自我糾正變?yōu)樽杂X、自愿行為。

3.做出責令改正決定的程序

責令改正一般應采用書面形式。《責令改正通知書》的內(nèi)容應當包括：認定其違法行為的法律依據(jù)和事實依據(jù)、責令改正的具體要求和期限、拒不改正或逾期改正的法律后果、行政相對人的權(quán)利和法律救濟途徑等。

4.監(jiān)督行政相對人履行改正義務的程序

對行政相對人改正違法行為的情況進行檢查，并記錄在案，作為下一步是否進行行政處罰的依據(jù)。亦作為今后可能出現(xiàn)的行政復議和司法審查的證據(jù)。

（二）期限

現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章一般未對責令改正的期限作出規(guī)定，實際工作中，應根據(jù)違法行為的性質(zhì)確定責令改正的期限，可以當場改正的，應當當場改正。需要一定期限改正的，應當根據(jù)實際情況確定改正期限。

五、責令改正與相關(guān)概念的聯(lián)系和區(qū)別

責令改正是行政管理中經(jīng)常使用的一個手段，也是行政職權(quán)的具體表現(xiàn)形式，它與其他行政職權(quán)、行政管理手段有廣泛的、密切的聯(lián)系。但由于它本身又是一個獨立存在的行政行為，與其他概念又有明顯的區(qū)別。

（一）與行政處罰的聯(lián)系與區(qū)別

責令改正與行政處罰都是行政主體在行政相對人違反了行政法律規(guī)范的情況下依職權(quán)采用的行政管理手段，因此必然有較多的聯(lián)系，主要表現(xiàn)在：

（1）責令改正與行政處罰同時采用，實施行政處罰，必然責令其改正或限期改正。

（2）責令改正往往是行政處罰的前置程序。當行政相對人拒不改正或逾期不改正時，行政主體往往依法采取行政處罰手段給以制裁。

責令改正與行政處罰的主要區(qū)別在于性質(zhì)不同。行政處罰屬于法律制裁范疇，是對違法行為人人身自由、財產(chǎn)權(quán)利的限制和剝奪；而責令改正本身不具有制裁性質(zhì)，它是責令違法行為人自行糾正或停止違法行為，履行法定義務，消除不良影響。

（二）與行政強制的聯(lián)系和區(qū)別

責令改正與行政強制有密切的聯(lián)系，當必須啟動行政強制程序時，責令改正的具體行政行為是行政強制執(zhí)行的前提和依據(jù)，行政強制執(zhí)行是責令改正的行政權(quán)得以實現(xiàn)的保障制度。

責令改正與行政處罰的主要區(qū)別在于強制性不同。行政強制措施直接表現(xiàn)為采取強制手段迫使當事人作為或不作為，責令改正是以行政命令要求當事人糾正或停止違法行為，不具直接強制性。

六、存在問題及建議

（一） 存在問題

由于理解上的不同，個別行政機關(guān)在具體實施中往往存在以下一些問題：

1.個別行政機關(guān)往往輕視責令改正

《行政處罰法》第二十三條規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為?！钡谝恍┬姓C關(guān)制作和下達的文書中缺少責令改正環(huán)節(jié)，存在重處罰、輕整改傾向。部分監(jiān)管執(zhí)法人員為避免麻煩，在對當事人作出責令改正時多使用口頭責令的方式，雖然口頭責令改正也是責令改正的其中一種手段，但與書面的責令改正通知書相比，其法律效力和對當事人起到的實際效果顯然就小得多了。

2.個別行政機關(guān)把責令改正與行政處罰相混淆

《行政處罰法》第八條規(guī)定了行政處罰的種類共有七種，但不包含“責令改正”。一些行政機關(guān)把“責令改正”列在下達給當事人的行政處罰決定書的處罰種類中，同責令停止生產(chǎn)銷售、沒收違法產(chǎn)品、沒收違法所得和處以罰款等處罰種類并列，顯然是不恰當?shù)摹?/p>

3.個別行政機關(guān)責令改正的內(nèi)容不明確

執(zhí)法人員在作出責令改正時，沒有根據(jù)實際情況來表述，往往是“一刀切”表述為“責令改正違法行為”等，既沒有提出整改的方式方法，又沒有提出整改時限，使當事人既不知道如何改，又不知道何時改，直接影響改正效果。由于過于簡單化，往往改正的效果不佳，甚至流于形式，起不到責令改正的應有作用。

4.事后跟進不到位

執(zhí)法人員在發(fā)出責令改正后，往往就有了“我已經(jīng)對當事人進行了處理”的想法，接下來就不了了之，沒有及時對當事人違法行為的改正情況進行跟進。

（二）建議

1.盡量使用書面的《責令改正通知書》，書面的責令改正對當事人而言比口頭的責令改正更有威懾力，從而增大其執(zhí)行有關(guān)行政措施的可能性。同時要告知當事人不服責令改正通知的救濟途徑，一般采用固定的格式化用語表述當事人申請救濟途徑的內(nèi)容。

2.注意相關(guān)證據(jù)的搜集和文書的制作，先有違法行為的存在，才能作出責令改正，不論在哪種情況下，制作《現(xiàn)場檢查筆錄》都是必須的，要在《現(xiàn)場檢查筆錄》中，清楚、真實、全面地記錄現(xiàn)場檢查情況，并將《責令改正通知書》附后，保證對當事人處理的“名正言順”。

3.完善責令改正的內(nèi)容，根據(jù)不同的情況作出具體的責令改正內(nèi)容，要寫得清清楚楚。如未建立農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營檔案的，責令“限期建立農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營檔案”；農(nóng)藥登記證或者農(nóng)藥臨時登記證有效期限屆滿未辦理續(xù)展登記，擅自繼續(xù)生產(chǎn)該農(nóng)藥的，責令“限期補辦續(xù)展手續(xù)”，“限”的這個“期”，也要根據(jù)實際情況來作出。

4.做好事后跟進，根據(jù)責令改正的期限及時對當事人的改正情況進行跟進，并做好記錄。發(fā)現(xiàn)當事人未按照規(guī)定進行改正的，進行相應的處理。

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