云宇龍

摘要：契約治理作為一種新興的理念和方式，具有較強(qiáng)的應(yīng)變性和科學(xué)性，有利于在倡導(dǎo)多元主體的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)平等、自由、公平和正義。將契約治理理論與農(nóng)村公共服務(wù)供給相結(jié)合，借助契約治理的內(nèi)涵、特點(diǎn)、要素和過(guò)程，運(yùn)用合并、添加、分解、整合等方法對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給框架進(jìn)行重構(gòu)，并分析這一重構(gòu)框架的運(yùn)行與機(jī)制完善路徑，以此滿足農(nóng)村群眾的公共需求，倡導(dǎo)契約精神，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)的活力。

關(guān)鍵詞：契約治理；農(nóng)村；公共服務(wù)供給；框架重構(gòu)

今年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出了許多有關(guān)農(nóng)村公共服務(wù)的新舉措，包括“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的美麗家園”、“整合利用現(xiàn)有設(shè)施場(chǎng)地和資源，構(gòu)建農(nóng)村基層綜合公共服務(wù)平臺(tái)”、“擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制試點(diǎn)范圍”、“將適合社會(huì)興辦的公共服務(wù)交由社會(huì)組織承擔(dān)”等內(nèi)容[1]，這些無(wú)不凸顯出黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)的關(guān)心和支持。確實(shí)隨著農(nóng)村社會(huì)的全面發(fā)展，農(nóng)村群眾對(duì)公共服務(wù)水平提出了更高的要求，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)背景下單一、片面的公共需求向多層次、多類型的公共需求轉(zhuǎn)變。層次上而言，包括全國(guó)普惠性的公共產(chǎn)品、地方區(qū)域性的公共產(chǎn)品和某些具體針對(duì)性的公共產(chǎn)品；類型上而言，包括生態(tài)型需求、民生型需求、安全型需求、生產(chǎn)型需求和文化型需求等[2]。這就要求包括政府、市場(chǎng)、個(gè)人在內(nèi)的公共服務(wù)供給主體在厘清農(nóng)村公共服務(wù)層次、類型的基礎(chǔ)上，通過(guò)多方協(xié)作來(lái)提供科學(xué)持久的公共產(chǎn)品。

一、契約治理理論闡釋

（一）契約治理的內(nèi)涵與特點(diǎn)

契約治理作為一種新興的治理模式，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、公民社會(huì)日益興起和信息時(shí)代業(yè)已來(lái)臨的背景下出現(xiàn)的[3]。那么何謂契約治理呢？本文對(duì)契約治理做了廣義的界定：在多元網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)上和市場(chǎng)化趨勢(shì)下，通過(guò)一整套的契約安排，形成包括政府、社會(huì)組織團(tuán)體、個(gè)人等主體在內(nèi)的治理體系，踐行契約精神，實(shí)現(xiàn)平等競(jìng)爭(zhēng)、互利共贏、合作互動(dòng)地參與管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的目標(biāo)。

其特點(diǎn)是：第一，契約形式的全面性，通過(guò)協(xié)議、合同、約定等廣義契約形式來(lái)保障契約治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第二，契約精神的普遍性，一改傳統(tǒng)政府管理模式利用自上而下的正式權(quán)威進(jìn)行管理的做法，轉(zhuǎn)變?yōu)檎c其他組織或個(gè)體平等、互利地參與治理過(guò)程，內(nèi)化為契約精神，外化為合作共贏的行動(dòng)。第三，治理主體的多元化，既有正式組織又有非正式組織，既有公民個(gè)體又包括公民集體，即“契約治理的含義不能局限于一般意義上的公私合作契約方式，公共服務(wù)中契約化了的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置都應(yīng)納入這一范圍中”[4] 。第四，治理目標(biāo)的共同性，多元主體致力于共同地參與管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)。

（二）契約治理的要素及主要過(guò)程

具有上述特點(diǎn)的契約治理僅僅在理論內(nèi)涵上具有可分析性，要探討其實(shí)踐意義和價(jià)值，就必須借助其外延的擴(kuò)展并統(tǒng)一于動(dòng)態(tài)的分析過(guò)程之中。契約治理能否在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中實(shí)現(xiàn)并創(chuàng)造價(jià)值取決于它所需具備的幾大要素是否齊全，這些要素有：一是完善全面的契約形式；二是眾多平等的契約各方；三是契約治理過(guò)程中強(qiáng)烈的契約意識(shí)和契約精神；四是共同的公共服務(wù)供給參與過(guò)程；五是循環(huán)的良性契約結(jié)果。這些要素分別構(gòu)成了契約治理的前提、主體、紐帶、過(guò)程及結(jié)果，其中尤以契約治理的過(guò)程最為重要。

總體上講，契約治理的動(dòng)態(tài)過(guò)程就是一個(gè)“訂約—履約—監(jiān)督”的過(guò)程。具體來(lái)說(shuō)：訂約包括內(nèi)部與外部契約過(guò)程。內(nèi)部契約過(guò)程即治理主體通過(guò)內(nèi)部事先明確規(guī)定的權(quán)責(zé)劃分、程序要求等達(dá)成目標(biāo)，如政府上下層級(jí)間的決策與執(zhí)行；而外部契約過(guò)程則是包括治理主體自身在內(nèi)的諸多主體通過(guò)共同的契約達(dá)成各自的目標(biāo)，如政府將某些公共服務(wù)供給進(jìn)行外包。履約過(guò)程則是指在訂約基礎(chǔ)上，多元主體根據(jù)所定契約通過(guò)自身和外部的人員、經(jīng)費(fèi)、制度等實(shí)現(xiàn)契約目標(biāo)，并為以后的訂約、履約提供借鑒。監(jiān)督過(guò)程則是自上而下與自下而上地監(jiān)督，既包括對(duì)訂約形式、目標(biāo)、內(nèi)容的監(jiān)督，也包括對(duì)履約手段方式、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、影響作用等的監(jiān)督。

二、契約治理——我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)

供給框架重構(gòu)的理性選擇

（一）實(shí)際適用性分析

首先是與農(nóng)村公共服務(wù)需求實(shí)際相適用。目前農(nóng)村公共服務(wù)需求不再單純局限于與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)銷售保障等，也不僅僅局囿于與農(nóng)村生活相關(guān)的諸如子女教育、看病就醫(yī)、道路建設(shè)、文化娛樂(lè)設(shè)施等基本生活類公共需求。農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)容涉及非常廣泛，一方面涵蓋了由中央提供給農(nóng)村的全國(guó)性公共服務(wù)，另一方面也涵蓋了地方提供給當(dāng)?shù)鼗虿糠滞庖缰林苓叺赜虻牡胤叫怨卜?wù)[5]。這種逐步擴(kuò)展到社會(huì)生活方方面面的公共服務(wù)，更加注重質(zhì)量與效率，并追求更大的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和自主權(quán)。這種數(shù)量上與質(zhì)量上的要求需要更多的公共服務(wù)供給主體，也需要一整套的體制機(jī)制保障。契約治理恰恰是倡導(dǎo)多元主體的合作互利，并通過(guò)有效的契約形式來(lái)保障這種合作互利行為。

其次是與農(nóng)民轉(zhuǎn)型實(shí)際相符合。隨著城市一體化進(jìn)程的推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，他們的主體意識(shí)和維權(quán)意識(shí)更加強(qiáng)烈。而隨著人口流動(dòng)的加速，越來(lái)越多的農(nóng)民到城市務(wù)工甚至舉家遷往城市，在城市中所享受到的公共服務(wù)使其對(duì)公共服務(wù)觀念的體驗(yàn)更為透徹，當(dāng)然也希望在農(nóng)村居住地能享受到便利的交通、良好的治安、完善的公共設(shè)施等與城市一致或相似的公共服務(wù)。這種在轉(zhuǎn)變中產(chǎn)生的意識(shí)和需求與契約治理的動(dòng)態(tài)過(guò)程和良性結(jié)果循環(huán)形成了對(duì)應(yīng)。

最后是與農(nóng)村傳統(tǒng)觀念實(shí)際相契合。隨著血親共同體的解體，農(nóng)村社會(huì)許多事務(wù)無(wú)法依靠傳統(tǒng)道德解決，而是必須借助法規(guī)、契約、典章等正式的制度文化才能解決問(wèn)題，保障個(gè)人合理利益[6]。隨著觀念轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，諸如小額貸款、工程承包、實(shí)物租賃等契約性交易行為日漸繁盛。這潛移默化地改變著帶有小農(nóng)意識(shí)烙印的傳統(tǒng)觀念，急切需求新的觀念形式來(lái)滿足農(nóng)村群眾的心理需求并支撐農(nóng)村社會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。契約治理正是通過(guò)倡導(dǎo)平等的契約精神，既可優(yōu)化傳統(tǒng)觀念，又可提供新的觀念形式并形成有效的引導(dǎo)規(guī)范機(jī)制。

（二）理論適用性分析

首先是在農(nóng)村公共服務(wù)供給中，國(guó)家與村民個(gè)體（集體）存在隱性契約關(guān)系。我國(guó)憲法規(guī)定，人民是國(guó)家權(quán)力的主人，人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本制度，并從實(shí)踐上保障了人民主權(quán)。歸根結(jié)底，這是一種類似“委托-代理”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，國(guó)家與人民相互之間存在一種內(nèi)在的契約認(rèn)可和接受，盡管這種認(rèn)可與接受以一種難以言明的隱性形式表現(xiàn)出來(lái)，但充分體現(xiàn)了契約治理的內(nèi)在理念，即依據(jù)協(xié)議行事，而此處的協(xié)議恰恰就是成文或不成文的法律法規(guī)。

其次是在農(nóng)村公共服務(wù)供給中，其他組織（本文指經(jīng)濟(jì)性組織、群團(tuán)性組織、村民自治組織、服務(wù)性事業(yè)組織等）與村民個(gè)體（集體）存在顯性或半顯性契約關(guān)系。以農(nóng)村村民自治組織為例，召開(kāi)村民大會(huì)是確立顯性的契約，進(jìn)行村務(wù)公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)契約監(jiān)督，組織村民進(jìn)行公共基本設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)是半顯性的契約的自我實(shí)現(xiàn)。其他組織在提供公共服務(wù)過(guò)程中也存在類似的契約關(guān)系。

最后是從契約治理的出發(fā)點(diǎn)與歸宿來(lái)看，其出發(fā)點(diǎn)是倡導(dǎo)多元平等主體參與管理和供給公共服務(wù)，歸宿是提供滿足人們需求的公共服務(wù)。農(nóng)村公共服務(wù)供給需要打破當(dāng)前的單一供給模式，需要更加具有針對(duì)性和選擇性的公共產(chǎn)品。這恰好與契約治理的內(nèi)涵如出一轍，因而在理論上具有充分的可探討性空間。

三、契約治理視域下的農(nóng)村公共服務(wù)

供給框架建構(gòu)

通過(guò)上述分析，農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的首要職責(zé)是持續(xù)滿足農(nóng)村公共服務(wù)需求，而怎樣持續(xù)滿足這一需求取決于農(nóng)村公共服務(wù)供給主體涵蓋哪些范圍、履行哪些職責(zé)、供給過(guò)程怎樣安排、供給目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)等。本文將闡述利用添加、合并、分解、整合等方法對(duì)現(xiàn)行的單一金字塔型框架進(jìn)行重構(gòu)，并結(jié)合建構(gòu)方法闡述新框架的內(nèi)容。

（一）主體合并與添加

根據(jù)契約治理的要求整合現(xiàn)在的農(nóng)村公共服務(wù)供給主體，既加入一些必要的供給主體，又合并一些供給主體。具體過(guò)程如下：中央、省、市級(jí)政府（市級(jí)及以上政府）合并為主體A，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合并為主體C；添加村民自治組織為主體B，添加如前文所述的經(jīng)濟(jì)性組織、群團(tuán)性組織、村民自治組織等其他組織為主體D。

通過(guò)主體合并與添加，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上形成多中心供給體系。在農(nóng)村公共服務(wù)供給層次上，普惠性、全局性的公共服務(wù)以上級(jí)政府為中心予以提供，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。具體的、區(qū)域性的公共服務(wù)以下級(jí)政府和其他致力于提供農(nóng)村公共服務(wù)的組織為中心予以保障，以回應(yīng)效率和民主的訴求。某些具有針對(duì)性和特定性的公共服務(wù)以自治組織為中心予以供給，以調(diào)動(dòng)自治組織的積極性完善農(nóng)村公共服務(wù)的供給途徑。不管是以哪個(gè)主體為中心，在新的公共服務(wù)供給框架中，均處于平等競(jìng)爭(zhēng)地位，通過(guò)法律、規(guī)章、協(xié)議、合同等明確的契約形式進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給效率與質(zhì)量、數(shù)量與類型的統(tǒng)一。

（二）過(guò)程分解與整合

通過(guò)合并添加的四大農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的目標(biāo)均在于提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村公共服務(wù)。靜態(tài)地看，四大主體A、B、C、D均具有各自的契約職責(zé)，并通過(guò)明確規(guī)定或約定履行職責(zé)。動(dòng)態(tài)地看，對(duì)市級(jí)及以上政府的具體供給過(guò)程要求為：一是必須完善原先單一的自上而下的公共財(cái)政資金流向模式，以財(cái)政資金的多方開(kāi)源確保農(nóng)村急迫性、普惠性公共需求的滿足；二是必須整合區(qū)域內(nèi)各部門、各單位分別制定的有關(guān)農(nóng)村公共服務(wù)供給的政策，形成既有專項(xiàng)又事關(guān)全局的政策文件。對(duì)村民自治組織供給過(guò)程的分解整合分為以下兩個(gè)方面：一方面是整合自身包括政治性、經(jīng)濟(jì)性、文化性職責(zé)等在內(nèi)的制度職責(zé)，另一方面分解出專門的農(nóng)村公共服務(wù)供給職責(zé)，尤其以準(zhǔn)確及時(shí)反饋村民個(gè)體（集體）的公共需求給上級(jí)部門為首要職責(zé)。

對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和其他組織兩大主體的供給過(guò)程的分解整合則采取“宜分則分，宜統(tǒng)則統(tǒng)”的思路。兩者是一種雙向契約關(guān)系，前者引導(dǎo)后者進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)供給并給予必要的保障，后者反饋、監(jiān)督前者農(nóng)村公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，兩者在平等自主的基礎(chǔ)上分解整合各自的供給行為：縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分解原來(lái)單一的執(zhí)行職能，利用自身處于農(nóng)村公共服務(wù)供給第一線地位所具有的信息和資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步調(diào)整自身決策行為，做到既不違背上級(jí)政府的決策要求，又滿足本區(qū)域農(nóng)村公共需求，邊有效執(zhí)行邊積極決策；另外，還必須整合包括人員、經(jīng)費(fèi)、政策等在內(nèi)的因素，在自身職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給保障最大效率。而其他組織則應(yīng)分解營(yíng)利性與非營(yíng)利性、公共性與私人性職能，增強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)供給的主動(dòng)性，以切實(shí)的成果與質(zhì)量獲得農(nóng)村群眾的支持，并實(shí)現(xiàn)自身及與其他主體相互之間的職能整合，形成農(nóng)村公共服務(wù)供給的最大合力。

總之，通過(guò)有序協(xié)調(diào)，分解整合各主體職責(zé)，實(shí)現(xiàn)契約治理動(dòng)態(tài)、循環(huán)的公共服務(wù)供給目標(biāo)，既全面把握農(nóng)村公共需求，又明確各供給主體所擔(dān)負(fù)的職責(zé)，既體現(xiàn)層級(jí)節(jié)制原則，又發(fā)揮契約行為的作用，真正達(dá)到公共服務(wù)供給中的長(zhǎng)效目標(biāo)。

（三）目標(biāo)監(jiān)控與反饋

在農(nóng)村公共服務(wù)供給中，建立在契約治理之上的框架結(jié)構(gòu)并不排斥當(dāng)前的層級(jí)節(jié)制原則，而是利用雙向契約形式來(lái)約束各主體供給公共服務(wù)的行為。四大主體的最終目標(biāo)一致，但由于各自職責(zé)劃分不同使各自階段性目標(biāo)不相同，因此以各主體階段性目標(biāo)來(lái)相互監(jiān)督，以最終目標(biāo)來(lái)約束各主體的契約行為，表現(xiàn)在以下兩方面：一是供給過(guò)程的相互監(jiān)督控制，既帶有層級(jí)節(jié)制的色彩，又體現(xiàn)契約精神內(nèi)涵；二是供給結(jié)果的相互反饋，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的偏好顯示外在地依賴于多方主體對(duì)已有公共服務(wù)供給結(jié)果的思考以及供給行為的自我調(diào)整，這種相互反饋行為使契約治理過(guò)程更為順暢持久。在協(xié)同管理的基礎(chǔ)上，以進(jìn)一步完善農(nóng)村公共服務(wù)供給。

綜上所述，形成以下基于契約治理視角下的重構(gòu)框架（詳見(jiàn)圖①），打破單一金字塔型的供給模式，形成網(wǎng)狀多元的供給模式，各主體各司其職。

四、重構(gòu)框架運(yùn)行過(guò)程及其機(jī)制完善

（一）重構(gòu)框架的運(yùn)行過(guò)程

如圖①所示，四大主體圍繞村民個(gè)體（集體）履行農(nóng)村公共服務(wù)供給職責(zé)。首先，由A、B、C、D四個(gè)供給主體分別感知村民個(gè)體（集體）的公共服務(wù)需求并接收各自之間及村民個(gè)體（集體）的需求信息反饋。其次，各契約主體在明確需求的基礎(chǔ)上分別根據(jù)自身角色定位與村民個(gè)體（集體）形成隱性或顯性的雙向契約，并形成書(shū)面或電子形式文件以備查看執(zhí)行進(jìn)度和落實(shí)情況。再次，各主體依據(jù)所訂立的供給契約履行職責(zé)，一方面各自依據(jù)所訂契約檢驗(yàn)供給效果和進(jìn)度，另一方面又實(shí)現(xiàn)與其他主體之間共享式的合作，既明確自身既定的職責(zé)又不推諉敷衍自身責(zé)任。最后，完成契約監(jiān)督過(guò)程，一則是主體對(duì)自身履職行為和結(jié)果的監(jiān)督，二則是各主體相互之間的監(jiān)督，并利用村民個(gè)體和集體的需求反饋信息作為最終的供給結(jié)果衡量標(biāo)準(zhǔn)。上述四大流程在控制成本、注重實(shí)效的基礎(chǔ)上進(jìn)入循環(huán)階段，在實(shí)際運(yùn)行中不斷趨于完善。

（二）重構(gòu)框架的機(jī)制完善路徑

重構(gòu)之后的多元平等、充溢契約精神的農(nóng)村公共服務(wù)供給框架，雖然優(yōu)勢(shì)明顯，但在實(shí)踐過(guò)程中存在偏差，還必須通過(guò)完善一系列體制機(jī)制，防止出現(xiàn)重構(gòu)框架回歸到以前狀態(tài)或者雖有框架但于現(xiàn)狀改觀無(wú)所裨益的情況。

第一是建立溝通與培訓(xùn)機(jī)制。基于契約治理下的農(nóng)村公共服務(wù)供給框架重構(gòu)矛盾的緩和及運(yùn)行摩擦的緩解都需要良好的溝通機(jī)制，這種溝通建立在平等不帶偏見(jiàn)和多元不挾私欲的基礎(chǔ)上，能更好的使契約各方相互了解、相互信任，從而緩和層級(jí)矛盾；而加強(qiáng)對(duì)供給各方的培訓(xùn)，樹(shù)立一種公共契約意識(shí)，自發(fā)遵守所定契約，有利于減輕“經(jīng)濟(jì)人”理性對(duì)官員農(nóng)村在公共服務(wù)供給中誘使和誤導(dǎo)的程度，增強(qiáng)供給行為的公共性。

第二是完善核算與評(píng)估機(jī)制。有效的成本控制過(guò)程建立在積極的成本核算基礎(chǔ)上，關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)供給新框架的重構(gòu)成本、運(yùn)行成本、完善成本等，不妨引入一套完整的成本核算機(jī)制，進(jìn)行精益控制，并根據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)需求程度和類型劃分評(píng)估結(jié)果，合理區(qū)分有形與無(wú)形成本、有效與無(wú)效成本，從而使交易成本降低，滿足各方的理性需求。

第三是健全共享與激勵(lì)機(jī)制。在框架重構(gòu)中，各方存在相互間的信息不對(duì)稱和資源不均等，加之信息和資源又有聚集效應(yīng)，將導(dǎo)致供給的某方擁有壟斷權(quán)而出現(xiàn)壟斷行為。因此，有必要建立一套信息資源共享和內(nèi)外激勵(lì)機(jī)制。以正式契約的約定來(lái)保障各主體相互之間的信息資源乃至公共服務(wù)的共享，通過(guò)適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制誘導(dǎo)各主體遵守正式契約，有利于促進(jìn)共事共享行為向互信互助行為的轉(zhuǎn)變，有利于調(diào)動(dòng)新框架中供給各方的積極性。

第四是優(yōu)化監(jiān)控與保障機(jī)制。在新框架供給農(nóng)村公共服務(wù)的過(guò)程中需要一套完整有效的監(jiān)控機(jī)制，通過(guò)明確的監(jiān)控對(duì)象及行為和嚴(yán)格規(guī)定的監(jiān)控程序及步驟，再加上高素質(zhì)的監(jiān)控主體，有利于使新框架的各主體的契約行為有所約束，強(qiáng)化其履約行為的動(dòng)機(jī)。另外，除了保障監(jiān)控的長(zhǎng)效執(zhí)行，還應(yīng)保障各主體的合法權(quán)益，保證其依據(jù)正式契約行事的自由與方便，從而促進(jìn)良性契約結(jié)果的循環(huán)，使農(nóng)村公共服務(wù)供給日臻完善。

參考文獻(xiàn)

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