林軼瓊

摘 要： 軌道交通項(xiàng)目需要占用大量建設(shè)資金，給政府帶來(lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。寧波的軌道交通項(xiàng)目資金來(lái)源為傳統(tǒng)的“政府+銀行”模式。該模式無(wú)法改變寧波軌道交通投融資渠道狹窄的局面，政府依然承載投資、經(jīng)營(yíng)及還債的沉重壓力。公私合作的PPP模式在軌道交通上已有良好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，該模式通過(guò)讓社會(huì)資本承擔(dān)軌道交通項(xiàng)目可營(yíng)利部分的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮了社會(huì)資本擅長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)、擅長(zhǎng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，讓政府回到市場(chǎng)監(jiān)督與社會(huì)服務(wù)的最初角色。

關(guān)鍵詞： 軌道交通； 融資模式； PPP模式

中圖分類號(hào)： F512.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)： 1671-2153（2015）03-0054-03

一

根據(jù)寧波規(guī)劃文件，有5條軌道交通線路在列。全部建成后軌道總長(zhǎng)度將達(dá)到172.2公里，覆蓋市中心，連接周邊縣區(qū)；市中心規(guī)劃為地鐵，周邊縣區(qū)則規(guī)劃為輕軌。2014年5月30日開(kāi)通的軌道交通1號(hào)線一期工程均為地鐵項(xiàng)目。軌道交通是投入浩大而曠日持久的工程，為寧波迄今投資最大的基建項(xiàng)目。已建成的軌道1號(hào)線一期總共20個(gè)站點(diǎn)，前后建設(shè)了5年，可謂耗資巨大、曠日持久。

寧波市政府公開(kāi)信息顯示：2006年2月7日，寧波市軌道交通籌建辦公室成立；該年的11月29日，寧波市政府批復(fù)同意成立寧波市軌道交通集團(tuán)有限公司，該公司為市國(guó)資委出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，統(tǒng)一指揮軌道交通建設(shè)的各項(xiàng)工作；2006年12月25日，市政府與寧波下屬各縣（市）、區(qū)政府、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)等共計(jì)15個(gè)財(cái)政主體簽訂了籌資責(zé)任書(shū)，落實(shí)了寧波市近期軌道交通建設(shè)的資金籌集任務(wù)；2009年4月21日，軌道交通1號(hào)線一期工程銀團(tuán)貸款簽約儀式舉行，標(biāo)志著軌道交通1號(hào)線一期工程建設(shè)資金全部落實(shí)。由此可見(jiàn)，寧波的軌道交通項(xiàng)目資金來(lái)源為“政府+銀行”模式。

二

“政府+銀行”模式為國(guó)內(nèi)基建項(xiàng)目傳統(tǒng)的融資模式，該模式建立國(guó)有企業(yè)承接政府財(cái)政投資并作為銀行融資平臺(tái)。這與國(guó)內(nèi)銀行系統(tǒng)受地方政府管轄，長(zhǎng)期受制聽(tīng)命于地方政府的現(xiàn)狀是分不開(kāi)的。大量的銀行資金放貸給政府融資平臺(tái)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成了大量的政府債務(wù)。實(shí)際上，作為個(gè)人向銀行貸款通常是不得已的辦法，畢竟欠一筆債是有還債壓力的。然而，政府不同于個(gè)人，借錢的是這一屆政府，而還錢的是下一屆政府。如果政府不顧當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展水平和財(cái)政能力，為追求GDP而強(qiáng)行上馬大項(xiàng)目，是存在地方債務(wù)危機(jī)的可能性的。

況且，軌道交通項(xiàng)目在全世界絕少盈利，不僅建設(shè)期間需要占用大量資金，建成后還要投入大量運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，即使在北京、上海這樣人口稠密的城市都無(wú)法避免虧損。寧波地鐵由于乘客人數(shù)稀少，地鐵運(yùn)營(yíng)的虧損也成為了人們街頭巷尾的談資。雖然軌道交通對(duì)地價(jià)的刺激作用為地方政府賣地創(chuàng)收提供了便利。以北京為例，由于1號(hào)地鐵線向東延伸到通州區(qū)，通州的房?jī)r(jià)很快就提升了3000～5000元/平方米。地價(jià)合理上漲反映了交通便利對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)是好事情。只是，所有資本品的上漲都存在過(guò)熱和泡沫的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)《財(cái)經(jīng)》2012年載《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》一文統(tǒng)計(jì)，地方政府的負(fù)債項(xiàng)目已超過(guò)了資產(chǎn)項(xiàng)目，地方還貸風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。

寧波市軌道交通建設(shè)部副總指揮金建明先生2009年在文章中透露：“軌道交通1號(hào)線和2號(hào)線一期項(xiàng)目總投資約360億，其中資本金約180億。”也就是說(shuō)財(cái)政與銀行資金為五五開(kāi)。根據(jù)媒體報(bào)道：“2009年4月21日5家銀行組成銀團(tuán)為軌道1號(hào)線一期工程貸款62億元，1號(hào)線一期工程50%的項(xiàng)目資本金已由市及各縣（市）、區(qū)共同籌資完畢，其余的50%債務(wù)資金須通過(guò)銀行貸款解決，即總共124億元的投資額?！庇指鶕?jù)媒體報(bào)道：“2010年6月17日6家銀行組成銀團(tuán)為軌道2號(hào)線貸款130億元?！比?號(hào)線一期工程的財(cái)政與貸款資金依然為五五開(kāi)，則兩條線路的總投資額達(dá)到384億元，比金建明先生在2009年文章提出的360億元多出24億元，其中的原因可能是后期成本升高，也有可能是2號(hào)線一期比1號(hào)線一期更加倚重銀行貸款。若因?yàn)楹笃诔杀旧撸瑒t與政府項(xiàng)目建設(shè)普遍超預(yù)算的現(xiàn)象吻合；若因?yàn)楦右兄劂y行貸款，則似乎折射了銀行長(zhǎng)期作為政府的第二財(cái)政被政府項(xiàng)目綁架的現(xiàn)狀。

金建明先生還在文中透露：“2006年12月，市政府與寧波下屬財(cái)政主體簽訂的資本金籌措責(zé)任書(shū)中用于軌道交通項(xiàng)目的約為110億元?！蹦敲凑鲑Y180元中除了110億元得到落實(shí)之外，還剩70億元需要落實(shí)?？梢?jiàn)，預(yù)算內(nèi)財(cái)政難以完成政府出資任務(wù)。金建明先生指出了三點(diǎn)預(yù)算外籌資的渠道，分別是地方政府債券、信托基金和軌道交通專項(xiàng)基金。

地方政府債券和政府平臺(tái)貸款產(chǎn)生的隱性政府債在本質(zhì)上是類似的，政府都需要承擔(dān)還債風(fēng)險(xiǎn)，但是畢竟地方政府債券把隱性的政府債顯性化和規(guī)范化了，并且風(fēng)險(xiǎn)不再集中于銀行而分散到更廣大的人群之中，所以地方政府債券是值得嘗試的途徑。只是，目前地方政府債券市場(chǎng)沒(méi)有放開(kāi)，更沒(méi)有形成成熟的融資市場(chǎng)。而信托基金的利率通常較高，勢(shì)必推高政府的融資成本，并不是首選的融資渠道。軌道交通專項(xiàng)基金的來(lái)源主要為政府的土地出讓金，而基建的主要所得為土地溢價(jià)，把收益與成本做了一定程度的關(guān)聯(lián)。這三種融資渠道中除了軌道交通專項(xiàng)基金可以不以回報(bào)為前提外，另兩種方式都類似銀行貸款，需要建立在項(xiàng)目的可營(yíng)利基礎(chǔ)上。它們均無(wú)法改變寧波軌道交通投資以政府為主體、融資渠道狹窄的局面，無(wú)法從根本上減輕政府所承載的投資、經(jīng)營(yíng)及還債壓力。

雖然中央政府審計(jì)的結(jié)果是地方債的還款有基建推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的收益保障，但是收益總伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，如果系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)來(lái)了，GDP漲不動(dòng)了，地價(jià)不漲了，那么政府靠什么還債呢？企業(yè)還不了債是可以破產(chǎn)的，政府可以破產(chǎn)嗎？至少在中國(guó)不能。所以，對(duì)政府最重要的事情不是創(chuàng)造收益，而是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。而有收益的項(xiàng)目必定不乏社會(huì)資本的興趣，把收益讓與社會(huì)資本就是把風(fēng)險(xiǎn)讓與社會(huì)資本。故軌道交通項(xiàng)目最好的投融資方式莫過(guò)于政府與社會(huì)資本合作的PPP模式。

三

PPP模式在軌道交通上已有良好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，比較典型的有兩種經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健５谝环N是把交通便利造成的正外部性內(nèi)部化，讓承擔(dān)開(kāi)發(fā)軌道交通成本的人同時(shí)去享受軌道交通帶來(lái)的收益，通過(guò)把非營(yíng)利性的軌道項(xiàng)目與營(yíng)利性的軌道周邊物業(yè)打包，讓整個(gè)項(xiàng)目變成可經(jīng)營(yíng)的商業(yè)項(xiàng)目。第二種是把地鐵的營(yíng)利部分與非營(yíng)利部分分開(kāi)，非營(yíng)利部分由政府的財(cái)政解決資金，營(yíng)利部分通過(guò)招標(biāo)讓企業(yè)去投資經(jīng)營(yíng)。

第一種模式最好的例子是香港地鐵。香港地鐵是世界上少數(shù)幾個(gè)能正常盈利的軌道交通線路之一。香港政府把軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來(lái)，讓香港地鐵公司不僅擁有地鐵線路的經(jīng)營(yíng)權(quán)，還擁有地鐵周邊物業(yè)的開(kāi)發(fā)權(quán)。于是，香港地鐵的盈利主要有兩個(gè)來(lái)源，一個(gè)是地鐵售票收入，另一個(gè)是物業(yè)開(kāi)發(fā)收入。地鐵為周邊物業(yè)帶來(lái)大量客流，客流帶動(dòng)周邊物業(yè)的蓬勃發(fā)展，周邊物業(yè)的發(fā)展又使客流穩(wěn)定繼而穩(wěn)定售票收益。兩種盈利模式互相促進(jìn)，相得益彰。由于地鐵帶來(lái)商業(yè)繁榮的正外部性被內(nèi)化到物業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)中，香港地鐵不再類似準(zhǔn)公共物品，而更類似可經(jīng)營(yíng)、可營(yíng)利的私人物品。于是，政府自然可以把投資運(yùn)營(yíng)事務(wù)交予社會(huì)資本完成。

第二種模式最好的例子是北京地鐵4號(hào)線。北京地鐵4號(hào)線在建設(shè)上將公益性與營(yíng)利性部分分開(kāi)：公益性部分包括洞體、車站等土建工程的投資和建設(shè)，營(yíng)利性部分包括車輛、信號(hào)燈設(shè)備資產(chǎn)的投資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。公益性部分由北京市政府負(fù)責(zé)籌集資金并建設(shè)，具體由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司負(fù)責(zé)實(shí)施；營(yíng)利性部分由政府投資方與社會(huì)投資方共同組建特許經(jīng)營(yíng)公司來(lái)完成。特許經(jīng)營(yíng)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)如圖1：

可見(jiàn)政府在營(yíng)利性項(xiàng)目中所占的股份非常少，只有2%，僅僅起到引導(dǎo)資金的作用。在營(yíng)利性項(xiàng)目建設(shè)完成后，北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)4號(hào)線的日常運(yùn)營(yíng)。公司需要和政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)議詳細(xì)規(guī)定企業(yè)的責(zé)、權(quán)、利，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。如果公司沒(méi)有遵守規(guī)定，政府就會(huì)處罰公司。于是，在新模式下政府的職能轉(zhuǎn)變了，從投資者和所有者變成了監(jiān)管者，回到了政府擅長(zhǎng)的本職工作。

四

寧波軌道交通官網(wǎng)的信息顯示：寧波軌道交通集團(tuán)公司下設(shè)寧波市軌道交通集團(tuán)有限公司運(yùn)營(yíng)分公司和寧波市軌道交通物產(chǎn)置業(yè)有限公司，運(yùn)營(yíng)分公司負(fù)責(zé)全市所有軌道交通線路的運(yùn)營(yíng)，物產(chǎn)置業(yè)公司負(fù)責(zé)全市軌道交通地塊等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)?？梢?jiàn)寧波軌道交通的盈利來(lái)源與香港地鐵較為類似，同樣主要為售票收入與物業(yè)開(kāi)發(fā)收入。兩地最大的區(qū)別在于寧波軌道交通公司為政府全資的國(guó)有企業(yè)，而香港地鐵公司則引入了公私合營(yíng)的PPP模式。

政府的投資與經(jīng)營(yíng)行為與市場(chǎng)行為相比，通常是花更多的錢辦更少的事。這是體制決定的弊病，也是國(guó)企的弊病。究其原因，如果國(guó)企效率提高了，那么國(guó)企人員的油水自然就少了，所以內(nèi)部人員并不愿意提高效率。作為一個(gè)政府全資的軌道交通公司，不禁讓人擔(dān)心其是否會(huì)走上政府部門經(jīng)營(yíng)企業(yè)效率缺失的老路。因此，建議寧波軌道交通項(xiàng)目采用PPP模式，根據(jù)實(shí)際情況分離出可經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，通過(guò)社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)的方式引入社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)。政府注入少量資本以引導(dǎo)資金投資，并協(xié)助做好拆遷等社會(huì)利益關(guān)系協(xié)調(diào)工作，政府不參與實(shí)際運(yùn)營(yíng)所以可以專注于投資監(jiān)管。社會(huì)資本則發(fā)揮好擅長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)、擅長(zhǎng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，有利于軌道交通按照市場(chǎng)規(guī)則向?qū)I(yè)化企業(yè)發(fā)展。如此一來(lái)，既降低了財(cái)政壓力、改善了服務(wù)水平，又引導(dǎo)了社會(huì)投資投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)三贏的局面。

（責(zé)任編輯：程勇）