周琬謦

摘 要： 從表征、制訂、內(nèi)容、實施等分析地方本科院校發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)狀與問題，并從政府和高校層面提出制定與完善地方本科院校發(fā)展戰(zhàn)略的對策。

關(guān)鍵詞： 地方本科院校； 發(fā)展戰(zhàn)略； 問題； 對策

中圖分類號： G640 文獻標志碼： A 文章編號： 1671-2153（2015）03-0018-04

發(fā)展戰(zhàn)略是高校作為組織謀求生存和發(fā)展所做的具有全局性、前瞻性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性的重大謀劃。在生源市場和就業(yè)市場競爭激烈的今天，在以地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展為主題的新一輪高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下，地方本科院校應怎樣制定合適的發(fā)展戰(zhàn)略以引領(lǐng)自身的科學發(fā)展，是其面臨的重大問題。本文通過分析地方本科院校發(fā)展戰(zhàn)略存在的問題，探析相應的對策，以期為地方本科院校的戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計提供參考。

一、地方本科院校發(fā)展戰(zhàn)略存在的問題

目前，非211地方本科院校有1055所，占全國本科院校數(shù)的90.17%。[1]從某種程度上講，地方本科院校的發(fā)展樣態(tài)決定了我國本科院校的發(fā)展樣態(tài)，左右著我國高等教育的質(zhì)量，地方本科院校的發(fā)展戰(zhàn)略又決定著地方本科院校的發(fā)展樣態(tài)。20世紀中期以來，世界高等教育發(fā)展進入了一個新的戰(zhàn)略時代[2]171，很多高校都制定明確的發(fā)展戰(zhàn)略并用其主導學校的發(fā)展[2]201。令人遺憾的是，我國多數(shù)高校還處于無戰(zhàn)略發(fā)展狀態(tài)，戰(zhàn)略缺失導致高校對長遠發(fā)展缺乏設(shè)計，無法形成明確、清晰、持久的發(fā)展道路，不能在發(fā)展中不斷積累優(yōu)勢、持續(xù)成長。[2]201

（一）發(fā)展戰(zhàn)略的表征：空架子

1. 發(fā)展戰(zhàn)略=發(fā)展規(guī)劃文本。從形式上看，地方本科院校都制定了發(fā)展規(guī)劃，原因有三：《高等教育法》明確要求，設(shè)立高校必須提交發(fā)展規(guī)劃；與經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃相配套，各高校都要制定發(fā)展規(guī)劃；教育部明確要求高校制定學校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、學科建設(shè)和隊伍建設(shè)規(guī)劃、校園建設(shè)規(guī)劃。[2]201從實施情況看，地方本科院校的發(fā)展規(guī)劃多等同于發(fā)展規(guī)劃文本，“只是應景之作，很多規(guī)劃制訂出來便完成了使命，不再被人提起，更不用說指導學校的改革和發(fā)展了?！盵3]

2. 發(fā)展戰(zhàn)略=五年規(guī)劃。發(fā)展戰(zhàn)略是高校圍繞高等教育核心價值、結(jié)合現(xiàn)實狀況與長遠利益所做出的根本發(fā)展路徑選擇，既要著眼于現(xiàn)實又要放眼于未來。一個相對完善的發(fā)展戰(zhàn)略至少應包含三個戰(zhàn)略期，即戰(zhàn)略規(guī)劃=戰(zhàn)略準備期規(guī)劃+戰(zhàn)略發(fā)展期規(guī)劃+戰(zhàn)略完善期規(guī)劃，每個戰(zhàn)略期不少于五年[2]。當下，地方本科院校的發(fā)展規(guī)劃多以五年為限，只有一個戰(zhàn)略期，等同于計劃，作用有限。潘懋元先生說過，與其在稿紙上計算精確的計劃，不如研究高等教育的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略。[4]再加上學校領(lǐng)導的頻繁變換，“領(lǐng)導的專業(yè)化水平過低，對高等教育缺乏理性認識，缺少高校辦學的專業(yè)修養(yǎng)，往往是在崗位見習中領(lǐng)導學校，而每一任領(lǐng)導都要從頭來過，所以，總有一種力量使學校發(fā)展走回頭路，換一任領(lǐng)導學校就重新回到起跑線上”[2]173，地方本科院校容易陷在相同或相似的小戰(zhàn)略期停滯不前，難以放眼一個大的戰(zhàn)略期并以發(fā)展戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)獲得可持續(xù)的快速發(fā)展。

3. 發(fā)展戰(zhàn)略=學?？傮w規(guī)劃。發(fā)展戰(zhàn)略由不同戰(zhàn)略期的發(fā)展規(guī)劃構(gòu)成，每個戰(zhàn)略期的發(fā)展規(guī)劃包含三個層次：學?？傮w戰(zhàn)略規(guī)劃、學院（職能部門）戰(zhàn)略規(guī)劃、系（科）戰(zhàn)略規(guī)劃[5]。當下，地方本科院校的發(fā)展戰(zhàn)略多等同于學校層面的總體規(guī)劃，對學院（職能部門）、系（科）層面的戰(zhàn)略規(guī)劃沒有給予足夠重視，發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)性和層次性欠缺，沒能形成上下統(tǒng)一的發(fā)展戰(zhàn)略認識以及上下同心為戰(zhàn)略目標奮斗的合力，以致“上面說一套、下面做一套”，發(fā)展戰(zhàn)略常被架空。

（二）發(fā)展戰(zhàn)略的制訂：民主性和科學性欠缺

發(fā)展戰(zhàn)略是戰(zhàn)略主體對戰(zhàn)略對象發(fā)展的宏觀謀劃，必然反映戰(zhàn)略主體的意旨。戰(zhàn)略主體是戰(zhàn)略的研究者、決策者、實施者的總稱，可分為三個層次：戰(zhàn)略的管理決策層、戰(zhàn)略的研究咨詢層、戰(zhàn)略的公眾參與層[6]。對地方本科院校而言，管理決策層主要由校領(lǐng)導及各職能部門領(lǐng)導構(gòu)成，研究咨詢層主要由學校發(fā)展規(guī)劃部門人員及相關(guān)學術(shù)力量構(gòu)成，公眾參與層主要包括師生員工代表及社會相關(guān)人士。發(fā)展戰(zhàn)略制訂的一般流程如下：管理決策層提出要求、研究咨詢層根據(jù)要求起草、征集公眾參與層的意見并修改完善、提交管理決策層審議并修改、提交管理決策層的民主決策機構(gòu)（教代會）審議通過。這并不能保障發(fā)展戰(zhàn)略制訂的民主性和科學性，原因如下：其一，公眾參與的不全面導致民主性的不足。研究咨詢層征集意見的主要對象是在管理決策層和研究咨詢層，對廣大教師的意見征集比較有限，學術(shù)權(quán)力的訴求難以在發(fā)展戰(zhàn)略中得到較好的主張；對有償接受高等教育服務(wù)的學生及其家長的意見鮮有征集，難以根據(jù)教育對象的需要進行戰(zhàn)略突破；對社會各界人士的意見鮮有征集，難以根據(jù)地方經(jīng)濟社會的發(fā)展需求進行戰(zhàn)略突破。其二，制訂者的專業(yè)局限導致科學性的欠缺。發(fā)展戰(zhàn)略的起草一般由發(fā)展規(guī)劃部門負責，起草的主要依據(jù)是國家政策、學校年度總結(jié)和高校戰(zhàn)略規(guī)劃范本。發(fā)展規(guī)劃部門人員少、專業(yè)性和權(quán)威性欠缺，對國家政策、法律法規(guī)、校情校史的了解相對全面，對高等教育發(fā)展規(guī)律、人才培養(yǎng)規(guī)律、學科發(fā)展規(guī)律、院校發(fā)展問題的科學把握相對欠缺，從而會影響發(fā)展態(tài)勢分析、戰(zhàn)略目標分析和戰(zhàn)略措施運用的科學性。而且，發(fā)展規(guī)劃部門以行政人員為主，學術(shù)素養(yǎng)和水平相對較低，對基層教學科研實際并不熟悉，不善于用科學的方法來研究現(xiàn)狀、把握問題和矛盾的關(guān)鍵，發(fā)展戰(zhàn)略的起草很難建立在客觀實際和科學理論依據(jù)的基礎(chǔ)上，其科學性也會打折扣。

（三）發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容：前瞻性和系統(tǒng)性欠缺

從戰(zhàn)略規(guī)劃的要素看，地方本科院校的發(fā)展戰(zhàn)略一般都包括辦學規(guī)模、學科專業(yè)建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、科學研究、教育教學、對外合作與交流、校園基本建設(shè)等發(fā)展要素。在辦學規(guī)模上，多提到要實現(xiàn)不同層次學生的規(guī)模擴張，甚少結(jié)合校園建設(shè)及生源規(guī)模變化實際來權(quán)衡不同學歷層次學生規(guī)模比例的調(diào)整；在學科專業(yè)建設(shè)上，多提到要實現(xiàn)從無到有、從少到多、從單科到多科的學科專業(yè)發(fā)展，甚少結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要來考慮學科專業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整；在師資隊伍建設(shè)上，多提到重視人才的培養(yǎng)和引進、師資隊伍結(jié)構(gòu)的調(diào)整，甚少結(jié)合學科專業(yè)發(fā)展和教學科研團隊建設(shè)的需要予以統(tǒng)籌考慮；在科學研究上，多提到要實現(xiàn)科研經(jīng)費的增長，實現(xiàn)SCI、EI、ISTP等收錄論文數(shù)量的增長，對橫向科研項目的增長、科研成果的轉(zhuǎn)化等不太關(guān)注；在教育教學上，多提到要實現(xiàn)教育質(zhì)量的內(nèi)涵提升，甚少結(jié)合優(yōu)秀學風、教風、管理作風的凝練來進行系統(tǒng)設(shè)計；在對外交流與合作上，多提到要實現(xiàn)對外交流與合作項目的突破，甚少結(jié)合區(qū)域特點、歷史文化優(yōu)勢以及本校辦學特色設(shè)計行之有效的戰(zhàn)略措施；在校園基本建設(shè)上，多熱衷于對教學樓、實驗樓、學生公寓等進行建設(shè)規(guī)劃，缺乏科學論證，對由此產(chǎn)生的經(jīng)濟壓力及影響也鮮有預估。

從戰(zhàn)略規(guī)劃的層次看，重視學校層面的總體戰(zhàn)略規(guī)劃，不重視學院（職能部門）以及系（科）的戰(zhàn)略規(guī)劃，往往是在學校層面的總體戰(zhàn)略規(guī)劃出臺后，才要求學院、職能部門和系（科）在對學校總體戰(zhàn)略規(guī)劃的理解把握基礎(chǔ)上制訂自身發(fā)展規(guī)劃。由于學校戰(zhàn)略規(guī)劃在制訂時對基層實際的把握有偏誤，院系對學校戰(zhàn)略規(guī)劃的理解也不一定到位，發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)性和層次性在無形中被削弱。

（四）發(fā)展戰(zhàn)略的實施：穩(wěn)定性和持續(xù)性欠缺

“在集權(quán)管理體制下，政府通過政策指令控制高等教育發(fā)展，對公共資源配置發(fā)揮決定性作用，高校在辦學中不得不循著政府部門的指揮棒走，在發(fā)展路徑上與其導向保持高度一致”[2]172，地方本科院校的辦學自主權(quán)十分有限。政府政策的多變性，使高等教育常出現(xiàn)運動式發(fā)展，政府提倡什么、重視什么，高校就迎合什么，在辦學中追風逐熱。[2]173高校發(fā)展規(guī)劃常因政策的變更而變更，穩(wěn)定性難以保證。同時，地方高校領(lǐng)導變換頻繁，政府官員“空降”任職的居多，領(lǐng)導的高等教育管理經(jīng)驗欠缺、隨意性大，“一任領(lǐng)導一個方案[2]201”的狀況常有發(fā)生，也破壞了高校發(fā)展戰(zhàn)略的穩(wěn)定性和持續(xù)性。此外，地方本科院校難以得到中央財政支持，需依靠地方政府，而地方政府看重GDP，不愿意花更多的時間和經(jīng)費來支持不能立竿見影的高等教育，地方高校多面臨經(jīng)費短缺的巨大壓力，發(fā)展戰(zhàn)略難從經(jīng)費上得到持續(xù)的保障。

二、制定與完善地方本科院校發(fā)展戰(zhàn)略的對策

（一）政府層面：主體參與，簡政放權(quán)

高等教育具有公共服務(wù)屬性，高校發(fā)展戰(zhàn)略應系統(tǒng)呈現(xiàn)政府主體、高校（組織）主體以及個人主體（師生及相關(guān)社會成員）對發(fā)展對象-地方高校的訴求，各方主體都應參與到發(fā)展戰(zhàn)略的制訂和實施中來。在以行政權(quán)力主導的高等教育組織管理中，政府主體參與高校發(fā)展戰(zhàn)略的制訂和實施尤為重要。要讓高校真正在發(fā)展戰(zhàn)略向?qū)伦灾鬓k學，“中央政府層面應當進一步推進高等教育地方化戰(zhàn)略，承擔起建立和鞏固高等教育地方化基礎(chǔ)的責任，在政策法規(guī)、財政扶持、質(zhì)量保障等方面為地方高等教育發(fā)展提供有力支持，使地方高等教育發(fā)展成為國家高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分”[2]166，“地方政府應當加強對發(fā)展高等教育重大意義的認識，切實落實科學發(fā)展觀，將發(fā)展地方高等教育納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，統(tǒng)籌規(guī)劃，狠抓落實，努力構(gòu)建布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、數(shù)量適當、保障有力的地方高等教育體系”[2]166。此外，政府應加強相關(guān)法制建設(shè)，促進現(xiàn)代大學制度的建立，促使高校走上法治化的軌道，保障發(fā)展戰(zhàn)略依法實施；應簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，使大學在招生制度、學生收費、專業(yè)設(shè)置、學位授予、對外合作與交流、機構(gòu)設(shè)置、職務(wù)崗位設(shè)定、人員經(jīng)費和收入分配等享有充分的自主權(quán)，變集權(quán)控制為有限控制，變行政直接干預為通過立法、撥款、規(guī)劃、評估、信息服務(wù)、政策指導和必要的行政管理手段對大學進行宏觀管理。[2]195

（二）學校層面：堅持原則，系統(tǒng)完善

1. 制訂原則：立足當下，著眼未來，突出競爭

發(fā)展戰(zhàn)略的制訂，須堅持“立足當下，著眼未來，突出競爭”[7]的原則。立足當下，要求立足國家的政策要求、學校的辦學狀況和發(fā)展需要、地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，明確高校的優(yōu)勢和劣勢，爭取地方政府和社會各界的支持，采取揚長補短的戰(zhàn)略措施。著眼未來，要求高校須有長遠發(fā)展目光，發(fā)展戰(zhàn)略至少應包括戰(zhàn)略準備期、戰(zhàn)略發(fā)展期、戰(zhàn)略完善期等三個戰(zhàn)略期的發(fā)展規(guī)劃，要關(guān)注每個戰(zhàn)略期規(guī)劃的具體化與可行性，更要關(guān)注戰(zhàn)略期規(guī)劃之間的連貫性與系統(tǒng)性。突出競爭，要求高校置身國家高等教育系統(tǒng)及其發(fā)展歷程、世界高等教育發(fā)展軌跡中審視自己，通過發(fā)展戰(zhàn)略的實施挖掘并強化自身優(yōu)勢和特色，使自己在高等教育之林立于不敗之地。

2. 制訂方法：民主參與，戰(zhàn)略思維，科學手段

發(fā)展戰(zhàn)略的制訂，須確保民主性和科學性。在方法上，須保證民主的廣泛參與、戰(zhàn)略思維和科學手段的正確運用。要保證民主的廣泛參與，須保證戰(zhàn)略主體的廣泛參與，保證廣大教職員工、學生及其家長、地方領(lǐng)導、社會各界人士的廣泛參與。在戰(zhàn)略思維的運用上，可從高校發(fā)展的薄弱和優(yōu)勢之處、社會發(fā)展的新需要、學校事業(yè)的新生長點、高等教育傳統(tǒng)的斷裂處尋找戰(zhàn)略[2]178-180。要保證戰(zhàn)略設(shè)計手段的科學性，須確保設(shè)計團隊的專業(yè)性和權(quán)威性、戰(zhàn)略信息的可靠性以及戰(zhàn)略設(shè)計路徑的科學性。青島大學采取項目招標、委托立項、成立聯(lián)合課題組、廣泛調(diào)研、信息采集、設(shè)計信息分析與預測模型等具體路徑來制定“十五”規(guī)劃[8]，其經(jīng)驗值得借鑒。通過項目招標方式委托專業(yè)又權(quán)威的第三方來進行發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計，可避免戰(zhàn)略在設(shè)計時受過多的戰(zhàn)略主體主觀因素影響；成立聯(lián)合課題組，能保證戰(zhàn)略主體的訴求得以科學呈現(xiàn)并為下次戰(zhàn)略設(shè)計培養(yǎng)人才；廣泛調(diào)研，是民主參與暨宣傳發(fā)動的過程，使廣大教職工置身其中，凝聚人心和力量，增強教職工的歸屬感以及學校的向心力[8]。信息采集、設(shè)計信息分析與預測模型，為戰(zhàn)略思維的運用提供依據(jù)，也為戰(zhàn)略規(guī)劃的科學性提供保障。

3. 目標定位：關(guān)注短板，突出優(yōu)勢，強化特色

發(fā)展戰(zhàn)略的目標定位須建立在發(fā)展態(tài)勢科學系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，支撐發(fā)展態(tài)勢分析的是戰(zhàn)略信息庫。決策是一種信息活動，是從信息收集、過濾、處理、加工和利用，到信息反饋和控制的一個過程。[6]應依靠專業(yè)的團隊通過科學的方法來對地方本科院校戰(zhàn)略信息庫的信息進行科學系統(tǒng)分析，厘清短板、優(yōu)勢和特色，從薄弱之處、優(yōu)勢之處、特色之處尋找戰(zhàn)略[2]178-180。薄弱之處是學校發(fā)展的關(guān)鍵所在，解決薄弱之處的問題，可能會帶來全局面貌的改變。[2]178-180從優(yōu)勢入手則有利于進一步開發(fā)學校潛能，使強勢更強，優(yōu)勢更優(yōu)，從整體上帶動學校各方面的進步與發(fā)展。[2]178-180從特色入手則有利于改變千校一面的局面，迅速提高學校的知名度和美譽度，提升其獨特魅力，促進其走上可持續(xù)的特色發(fā)展之路。

4. 發(fā)展要素：系統(tǒng)設(shè)計，層次推進，有所側(cè)重

發(fā)展戰(zhàn)略中的發(fā)展要素設(shè)計應該是系統(tǒng)的。學校層面的發(fā)展規(guī)劃不能讓各職能部門起草后匯總而成，而應該是自下而上收集信息和意見、再自上而下科學統(tǒng)籌設(shè)計而成。發(fā)展要素是分布在學?？傮w戰(zhàn)略規(guī)劃、學院（職能部門）戰(zhàn)略規(guī)劃以及系（科）戰(zhàn)略規(guī)劃三個層次的，專業(yè)人員在進行學校層面的戰(zhàn)略規(guī)劃時，應同時指導院系層面進行戰(zhàn)略規(guī)劃，使三個層次的戰(zhàn)略規(guī)劃系統(tǒng)推進。發(fā)展要素是分布在不同戰(zhàn)略階段的，應根據(jù)不同階段的主要矛盾或矛盾的主要方面來進行優(yōu)先排序，保證在各個戰(zhàn)略階段能有所側(cè)重、有的放矢，集中主要資源和力量來解決主要矛盾和問題。

5. 戰(zhàn)略實施：完善制度，嚴格評估，一以貫之

高校應加強相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)，建立和完善發(fā)展戰(zhàn)略實施的評估制度，將發(fā)展戰(zhàn)略的實施情況評估與部門、院系評估結(jié)合起來，與中層領(lǐng)導的述職考核、教職員工的績效考核結(jié)合起來，促使上下同心，用發(fā)展戰(zhàn)略指引學校的科學發(fā)展。此外，應延長校領(lǐng)導的任期，將領(lǐng)導任內(nèi)考核與學校發(fā)展戰(zhàn)略實施狀況評估掛鉤，使發(fā)展戰(zhàn)略在不同領(lǐng)導屆內(nèi)一以貫之；應促進校長的職業(yè)化和專業(yè)化，讓學校掌舵于熟諳教育發(fā)展規(guī)律和人才培養(yǎng)規(guī)律的專業(yè)人士中，使其不同戰(zhàn)略期內(nèi)的發(fā)展都能忠于高等教育的本真。

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（責任編輯：程勇）