李慰

稀土被稱為“工業(yè)維生素”，具有優(yōu)異的光、電、磁、超導、催化等性能和重要的經濟、戰(zhàn)略價值，廣泛應用于新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、航空航天、電子信息等領域，是現(xiàn)代工業(yè)中不可或缺的重要元素，更是世界范圍內極其重要的戰(zhàn)略資源。

近十年的時間里，我國以全球36%的資源儲量承擔著全球90%以上的稀土供應，直接導致我國稀土儲量在世界總儲量中所占比重大幅下降，并導致了環(huán)境污染等多方面的問題。2014年8月世界貿易組織裁定我國采取的稀土出口管制政策不符合世界貿易組織規(guī)則，我國稀土資源出口政策和產業(yè)政策面臨著重大調整，未來如何繼續(xù)有效保護和合理開發(fā)利用稀土資源是亟待思考的問題。

一、全球稀土供需格局

（一）稀土供給格局的演變

全球稀土資源遍及五大洲的34個國家和地區(qū)，2010年美國能源政策分析家向國會提交的報告顯示，全球稀土總儲量接近1億噸。但是長期以來稀土開采和生產始終比較集中，1998年以前全球從事稀土開采和礦產品生產的國家和地區(qū)主要包括中國、美國、獨聯(lián)體國家、印度、馬來西亞和斯里蘭卡。1994年，上述7個國家和地區(qū)占據了全球稀土產量的93.88%，其中中國和美國所占比重最高，分別為47.44%和32.09%，其余5個國家和地區(qū)合計占全球稀土產量的14.35%。此后的1994—1997年間，中國稀土占比呈逐年上升走勢，年均增速為20.32%，而美國和獨聯(lián)體國家占比則不斷下降。截止1997年，中國和美國稀土占比分別為66.88%、25.09%，其他5個國家和地區(qū)合計占比則為8.08%。盡管此時中國稀土占世界比重已經超過2/3，但這一階段全球稀土供給總體上仍相對分散。

1998年，美國關閉芒廷帕斯稀土礦對全球稀土供給格局產生了重大的影響。芒廷帕斯稀土礦位于美國加利福尼亞洲，是世界上稀土品位較高的工業(yè)氟碳鈰礦，已探明儲量以及遠景儲量總計達2800萬噸礦石，稀土平均品位為8.86%，開采權歸屬美國鉬公司，但由于當時在美國開采稀土的含資源稅和污染稅的生產成本比從中國進口還高，1998年鉬公司決定停止開采并轉為從中國進口稀土產品。隨著美國稀土產量的大幅下降，全球從事稀土開采和礦產品生產的國家出現(xiàn)了兩個方面的主要變化：一是中國稀土占比一家獨大;二是稀土生產向發(fā)展中國家集中。1998年，全球稀土總產量7.66萬噸，中國比重升至84.86%，發(fā)展中國家比重則首次超過90%，與此相對應的是美國稀土比重下降至6.53%，較上年大幅下降了18.56個百分點。進入新世紀，全球稀土產量持續(xù)擴大，由2001年的8.35萬噸快速增長至2008年金融危機前后的13.3萬噸，年均增速5.30%，較1994—2000年年均增速高0.9個百分點。同時，全球稀土生產進一步向中國等發(fā)展中國家集中，2003年中國稀土產量占全球稀土比重達到95%以上;2005年中國稀土產量占世界的96.75%，且中國、印度和馬來西亞三國供給了全世界99.55%的稀土;2010年中國稀土產量占世界比重進一步上升至97.74%，中國、印度和馬來西亞三國稀土則占據了全世界的99.87%。

（二）稀土需求現(xiàn)狀

由于稀土在高科技領域具有的獨特地位和作用，全球稀土需求量隨著高科技產品的研發(fā)和廣泛應用而日趨增長，特別是2004—2008年間，全球稀土消費量保持了較高的增長速度。但由于各國公開發(fā)布的數據較少，所以全球稀土消費量存在著一定的誤差，據國際相關信息公司以及中國稀土行業(yè)協(xié)會估計，世界各領域稀土消費量的誤差大約為±10%，總消費量的誤差約為±5%。

從主要消費國家地區(qū)分布來看，近年來世界市場對稀土的總需求約為12—14萬噸，其中中國消費量約為8—9萬噸，日本消費量約為1.5—2.3萬噸，美國消費量約為1—1.5萬噸，歐洲消費量約1萬噸。值得注意的是，自2000年開始，中國稀土消費量占世界比重呈現(xiàn)出明顯的逐年上升態(tài)勢，1997年、2003年、2010年中國稀土消費占世界比重分別是18.2%、35.1%和65%;而美國和日本作為主要消費稀土的發(fā)達國家，其消費量在世界總消費中所占的比重則呈現(xiàn)下降走勢，由2000年的75.21%逐步下降至2010年的35.06%。日本曾經是全球稀土消費第一大國，2003年稀土消費量約為1.87萬噸，占世界消費總量的22.2%，但隨著日本稀土深加工企業(yè)向中國轉移，2003年以后日本稀土量占世界比重有所下降，目前永磁體、拋光粉、冶金、催化劑和玻璃是日本稀土消費的主要領域。美國作為日本之前的稀土消費大國，稀土消費占世界比重由1995年的40%左右下降至2011年的10%左右，主要應用領域包括石化、汽車催化劑、拋光粉、永磁體和冶金等領域。

從稀土終端消費領域開看，近10多年來稀土消費主要分布在催化劑、玻璃、拋光粉、冶金、磁體、熒光粉、陶瓷等8個應用領域。但是隨著科技發(fā)展，稀土消費結構也發(fā)生著一定的變化，用量最大的催化劑領域在世界消費總量中所占比重呈逐年下降趨勢，由1997年的32.80%下降至2010年的20.00%，另一個比重顯著下降的領域則是特種光學玻璃，消費量占比由1997年的26.21%下降至2010年的9.00%，與此相對應的是，作為新材料領軍者的磁體，近幾年稀土消費量和比重呈現(xiàn)出快速增長勢頭，2010年消費量2.86萬噸，占稀土總消費的21.00%，兩項指標均首次超過催化劑，成為稀土消費第一大領域。未來，在科學技術發(fā)展的影響下，全球稀土消費結構還將不斷變化，主要應用于電腦驅動、混合動力電動汽車和磁懸浮列車等產品的磁體，隨著終端產品消費市場的逐步發(fā)掘，對稀土的消費還將大幅上升;熒光粉領域的稀土消費量雖然不大，但隨著各國的環(huán)保意識和對節(jié)能減排重視程度的繼續(xù)提高，尤其歐美等發(fā)達國家均加大了稀土節(jié)能熒光燈的推廣力度，未來熒光粉領域的稀土消費也將穩(wěn)中有升。

（三）發(fā)達國家稀土政策

美國稀土產業(yè)起步較早，20世紀50年代至90年代是全球稀土產量最大的國家，但隨后稀土產量開始遞減，并在2003年首次降為零。究其原因，一方面是自20世紀80年代開始，稀土開采造成的嚴重環(huán)境污染在美國引起廣泛的社會關注，稀土生產受到各方指責和政府嚴厲監(jiān)管;另一方面是中國稀土行業(yè)崛起，為世界提供了大量廉價稀土供給，美國出于保護本國礦產資源的目的，開始增加稀土進口。美國稀土減產，既有經濟因素的影響，也與美國完備的礦業(yè)法律體系密不可分。美國雖然稀土資源豐富，但卻十分注重對資源的保護，特別是稀土開發(fā)，會受到政府部門的嚴厲監(jiān)管。早在1923年，美國就開始推行礦產資源基地儲備，并在1950年的《國防生產法》中將稀土列為國家儲備礦產。同時，美國還制定了極高的環(huán)保標準，提高了稀土企業(yè)的技術門濫，也有效地保護了資源。

澳大利亞稀土資源蘊藏量也位居世界前列，擁有全球最大儲量的高品位稀土資源，平均最高品味達到14.8%。澳大利亞也曾是全球稀土的主要供給國家，但是自20世紀90年代開始，隨著中國稀土產業(yè)的快速發(fā)展，澳大利亞稀土產業(yè)受到極大沖擊，開始逐步關閉本國的稀土礦山，轉向通過進口滿足國內需求。澳大利亞政府十分重視礦產資源保護，在管理體制上其礦產資源歸各州所有，中央政府則進行統(tǒng)一宏觀調控。通常情況下，中央政府通過調控出口量，采取出口許可證等方式來控制礦產資源的有序開發(fā)和有計劃有組織的出口。同時，在開采環(huán)節(jié)上澳大利亞各州政府能源部門下設的采礦監(jiān)督處還會對礦產資源的開采進行嚴格監(jiān)督。

日本作為世界第二大稀土消費國，本身沒有稀土資源卻一度消費了全球20%的稀土供給。日本資源儲備分為國家儲備和民間儲備，且民間儲備體系的建立早于國家儲備體系。早在1974年日本就出臺相關政策選定部分礦產資源作為戰(zhàn)略資源進行儲備，并在1983年出臺了《國家稀有金屬儲備制度總規(guī)劃》，將鎳、鉻、鎢等7種礦產資源納入國家儲備。為提高稀土供給的穩(wěn)定性，降低國內稀土資源短缺風險，2006年日本政府發(fā)布《國家能源資源戰(zhàn)略新規(guī)劃》，將稀土等三種稀有金屬正式列為戰(zhàn)略儲備對象。除了建立有效的儲備體系，日本通過鼓勵資源循環(huán)利用和替代材料研發(fā)來降低對稀土資源的依賴。2009年，日本政府頒布的《日本稀有金屬供應確保戰(zhàn)略》便包括了加大對海外資源的勘探和開發(fā)、加強資源的回收利用、重視稀土替代材料的開發(fā)、強化稀土儲備制度四項重點任務。

二、我國稀土行業(yè)現(xiàn)狀

（一）稀土行業(yè)的發(fā)展成果

我國稀土儲量約占世界總儲量的23%，輕稀土礦主要分布在內蒙古包頭等北方地區(qū)和四川涼山，離子型中重稀土礦主要分布在江西贛州、福建龍巖等南方地區(qū)。改革開放以來，我國稀土工業(yè)迅速發(fā)展，開采、冶煉和應用技術研發(fā)等領域均取得顯著成績。主要包括以下四個方面：

一是形成了內蒙古包頭、四川涼山和以江西贛州為代表的南方五省三大生產基地，并具備從采選到冶煉、從裝備制造到技術研發(fā)相對完整的產業(yè)鏈條和工業(yè)體系，能夠生產400多個品種、1000多個規(guī)格的稀土產品。二是稀土消費由傳統(tǒng)領域向新材料領域轉變，2003年之前傳統(tǒng)消費領域占主導地位，例如1995年冶金工業(yè)消耗稀土占全國稀土消費總量的34.23%，而2003年之后新材料領域稀土消費占比逐年上升，2011年已達到66.2%，其中第一位的永磁體消費稀土占比從2006年的28.8%升至2011年的44%。三是市場環(huán)境逐步完善，形成了投資主體多元、企業(yè)自主決策、價格供求決定的稀土市場體系。特別是近年來，稀土行業(yè)投資快速增長，市場規(guī)模不斷擴大，國有、民營、外資等多種經濟成分共同發(fā)展，稀土市場已接近千億元人民幣的規(guī)模。四是建立起了較為完整的研發(fā)體系，稀土采選、冶煉、分離等領域的部分技術已經達到國際先進水平，稀土新材料產業(yè)得到穩(wěn)步發(fā)展，實現(xiàn)了稀土永磁材料、發(fā)光材料、儲氫材料、催化材料等新材料的產業(yè)化，為稀土資源的開發(fā)利用、改造提升傳統(tǒng)產業(yè)和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)提供了有力的支持。

我國稀土行業(yè)的快速發(fā)展，不僅滿足了國內經濟社會發(fā)展的需要，還為全球稀土供應做出了重要貢獻，以23%的稀土資源承擔了世界90%以上的市場供應，生產的稀土永磁材料、發(fā)光材料、儲氫材料、拋光材料等占世界產量的70%以上。目前，我國稀土主要出口到日本、美國和歐洲四國以及香港和韓國等地，2011年出口到這八個國家和地區(qū)的稀土占我國稀土出口總量的96%，其中58%的稀土出口到日本，13%出口到美國，8%出口到法國。我國的稀土材料、器件以及節(jié)能燈、微特電機、鎳氫電池等終端產品，滿足了世界各國特別是發(fā)達國家高技術產業(yè)發(fā)展的需求，為世界現(xiàn)代工業(yè)和戰(zhàn)略新興產業(yè)的發(fā)展做出了重要貢獻。

（二）面臨的問題

稀土行業(yè)快速發(fā)展的同時，我們也要認識到，國內政策法律的不完善，對環(huán)境保護和開采治理成本的忽視，在我國稀土行業(yè)發(fā)展中也起到了一定的助推作用。近十年的時間里，我國以占全球36%的資源儲量承擔著全球90%以上的稀土供應，導致我國稀土儲量在世界總儲量中所占比重從20世紀的43%下降為2010年的36%，而其他稀土生產國家的稀土儲量卻幾乎沒有太大變化。過度的稀土生產和出口已經嚴重威脅到我國稀土資源優(yōu)勢地位，暴露了我國稀土行業(yè)存在的問題。主要表現(xiàn)在以下五個方面：

一是稀土資源保有儲量及保障年限不斷下降，主要礦區(qū)資源加速衰減，原有礦山資源大多枯竭。盡管我國對稀土行業(yè)實行限量開采政策，但上世紀80年代以來，由于稀土價格比較高，大量國有資金和成千上萬家民營企業(yè)涌入稀土行業(yè)，客觀上造成了稀土資源開采管理失控。無證開采、越界開采、過量開采，亂采濫挖和“挑肥揀瘦”等現(xiàn)象十分嚴重，例如2007年國土資源部給南方稀土企業(yè)下達指令性限額開采量是8000多噸，但統(tǒng)計數據卻達到4.5萬噸。目前，包頭稀土礦主要礦區(qū)資源僅剩三分之一，南方離子型稀土礦儲采比已由20年前的50降至目前的15。

二是亂采濫挖以及生產環(huán)節(jié)中存在的落后生產工藝和技術，嚴重破壞地表植被，造成水土流失、地下水污染和土壤酸化，使得農作物減產甚至絕收，大量耕地荒蕪。例如，輕稀土礦多為多金屬共伴生礦，冶煉和分離過程中會產生大量有毒有害氣體、高濃度氨氮廢水、放射性元素“釷”廢渣等污染物。離子型中重稀土礦的堆浸、池浸工藝，每生產1噸稀土氧化物將產生約2000噸尾砂，目前雖已采用較為先進的原地浸礦工藝，但仍會產生大量的氨氮、重金屬等污染物。此外，由于我國稀土資源大多位于邊遠山區(qū)，過度開采還會增加了山體滑坡、河道堵塞、突發(fā)性環(huán)境污染事件等發(fā)生的概率，生態(tài)環(huán)境的恢復與治理，已經成為稀土產區(qū)的沉重負擔。

三是產業(yè)結構不合理，缺少高附加值產品。我國是稀土大國，同時也是稀土技術弱國，國內冶煉分離產能嚴重過剩，但是材料及器件研發(fā)卻相對滯后，特別是在新材料開發(fā)和終端應用技術等方面與國際先進水平差距明顯，擁有知識產權和新型稀土材料及器件生產加工技術較少。加之國外企業(yè)采取附帶自主開發(fā)的方式，用其稀土技術專利對我國進行覆蓋和限制，缺乏自主知識產權導致我國企業(yè)無法生產附加值高的產品。目前，我國稀土產品主要是永磁材料、發(fā)光材料、儲氫材料和拋光粉等中低端產品，初級產品出口量占出口總量的75%左右，企業(yè)利潤只有1%—5%。

四是價格嚴重背離價值，“人參賣了蘿卜價”。按國際定價慣例，當企業(yè)或國家擁有某類產品的一半以上市場份額，就應具有市場價格的決定權和主導權，例如石油輸出國組織等。但盡管我國稀土儲量、產量、消費量和出口量均位居世界第一位，但是長期以來稀土價格卻沒能反映其真實價值。1990—2005年間，我國稀土出口增長了近10倍，價格卻下降了50%，稀土價格在2005年前后甚至降到每公斤16元。2007年，全球稀土供給下降10%，消費上漲16%，供需缺口為5570噸，但2007年底稀土原礦價格卻從每噸7.6萬元降到了每噸6.4萬元。2010年下半年以來，雖然稀土產品價格逐步回歸，但漲幅遠低于黃金、銅、鐵礦石等原材料產品。稀土價格長期低位運行，不僅使我國沒能在戰(zhàn)略資源性礦產品出口中獲利，而且生態(tài)環(huán)境損失也沒有得到合理的補償。

五是無節(jié)制出口導致稀土資源大量流失，而且走私問題比較嚴重。據不完全統(tǒng)計，目前國內有稀土開采、冶煉等生產企業(yè)上百家，應用企業(yè)更是多達上千家，僅內蒙古就有稀土生產及應用企業(yè)近百家，產業(yè)布局和競爭秩序十分混亂。加之，稀土行業(yè)協(xié)會由于種種原因在上世紀90年代被取消，直到2012年4月才又重新成立。低端產品過剩、高端產品匱乏，行業(yè)整而不合和隔江而治，在一定程度上促成了企業(yè)之間的惡性競爭，造成大量稀土資源無節(jié)制的出口流失。部分發(fā)達國家甚至還通過投資辦廠等方式規(guī)避我國法律和稀土出口配額限制，例如內蒙古包頭市的外國稀土企業(yè)中，部分企業(yè)便是大量收購稀土原料或初級產品后，稍做加工運往國外。此外，受國際市場需求等多種因素影響，雖然我國海關將稀土走私作為重點打擊對象，但是稀土產品的出口走私現(xiàn)象仍然存在，僅2006—2008年間國外海關統(tǒng)計的中國稀土進口量比我國海關統(tǒng)計的出口量分別高35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。

三、政策建議

稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，本輪稀土案敗訴后，我國稀土產業(yè)和出口政策將面臨著重大調整，但是有效保護和合理利用稀土資源這一核心任務是不會改變的。未來，我國應將稀土產業(yè)政策的重點轉向完善法律法規(guī)，加強行業(yè)協(xié)會職能，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，一方面鼓勵國內企業(yè)增加科技研發(fā)投入力度，提升稀土行業(yè)發(fā)展的質量和效益，另一方面支持組建企業(yè)集團，提升產業(yè)集中度，增強我國在國際稀土市場上的定價權和話語權。

（一）建立健全法律和標準體系

盡快研究制定或修訂完善稀土管理法律法規(guī)和環(huán)境保護標準，建立資源有償使用制度，提高資源稅、環(huán)境稅，將生態(tài)環(huán)境破壞成本納入稀土企業(yè)生產成本。嚴格執(zhí)行礦產資源法、海關法等有關法律法規(guī)的規(guī)定，依法打擊各類違法違規(guī)行為，依法加強對稀土的勘查開采、冶煉加工、進出口等環(huán)節(jié)的管理，嚴厲打擊稀土走私和破壞環(huán)境行為。

（二）加快轉變稀土行業(yè)發(fā)展方式

針對我國稀土行業(yè)上游強、中游良、下游弱，加工深度不足、后端應用滯后的發(fā)展特點。積極促進稀土產業(yè)結構調整，嚴格控制開采和冶煉分離能力，大力發(fā)展稀土新材料及應用產業(yè)。加大對稀土應用研發(fā)的支持力度，通過實施組織實施基礎性、前沿性、戰(zhàn)略性科研項目，推動稀土產業(yè)轉型升級。

（三）組建大型稀土企業(yè)集團

進一步實施稀土企業(yè)整合，支持大企業(yè)通過聯(lián)合、兼并、重組等方式提高行業(yè)集中度，改變稀土企業(yè)小散亂的現(xiàn)象，大幅度減少稀土開采和冶煉分離企業(yè)數量，削減稀土產業(yè)鏈低端過升高產能。同步推進稀土資源開發(fā)整合，嚴格稀土礦業(yè)權管理，在繼續(xù)暫停受理新的稀土勘查、開采登記申請的同時，嚴格控制現(xiàn)有開采礦山擴大產能。

（四）完善稀土交易機制

改革稀土產品價格形成機制，加大政策調控力度，逐步實現(xiàn)稀土價值和價格的統(tǒng)一。鼓勵稀土交易所創(chuàng)新豐富交易模式，吸引更多的交易主體進行場內交易。同時，盡快促成稀土行業(yè)協(xié)會建立定價機制，設立價格協(xié)商機構，定期發(fā)布價格信息和適時調整價格升降指導。

（五）建立稀土戰(zhàn)略儲備體系

按照國家儲備與企業(yè)儲備、實物儲備和資源儲備相結合的方式，建立稀土戰(zhàn)略儲備。統(tǒng)籌規(guī)劃南方離子型稀土和北方輕稀土資源的開采，對列入國家儲備的資源地進行重點監(jiān)管和保護。鼓勵國內企業(yè)在國外獲取重要稀土資源礦區(qū)的采礦權、采礦投資的資源收益分配權，并根據國際市場的變動和經濟周期，探索將部分國家外匯儲備轉化為稀土等戰(zhàn)略資源儲備。

（作者單位：國家發(fā)展改革委外經所）