李素云 馮立果

我國(guó)石油投資體制改革的根本動(dòng)力和目的是保障我國(guó)石油及替代能源的足量、市價(jià)供應(yīng);作為一個(gè)原油進(jìn)口大國(guó)，只有一個(gè)促進(jìn)石油領(lǐng)域投資主體多元化的競(jìng)爭(zhēng)體制，才可能滿足國(guó)內(nèi)規(guī)模不斷增長(zhǎng)、進(jìn)口依存度不斷上升的石油需求。建議放開石油領(lǐng)域準(zhǔn)入，廢除有關(guān)石油投資的行政性壟斷規(guī)定，推進(jìn)國(guó)家石油公司的混合所有制化及向國(guó)際石油公司轉(zhuǎn)變，形成多元投資主體良性競(jìng)爭(zhēng)的石油投資體制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化。石油投資體制改革不能激進(jìn)，必須在大方向和總體思路設(shè)定的前提下，按照一個(gè)政策路線圖進(jìn)行改革。

一、中國(guó)石油投資體制改革總體思路

中國(guó)的石油投資體制將面臨一個(gè)大的轉(zhuǎn)型，即從國(guó)家石油公司體制（NOCs）轉(zhuǎn)向國(guó)際石油公司（IOCs），從對(duì)內(nèi)封閉和壟斷轉(zhuǎn)向?qū)?nèi)開放，國(guó)家力量和民間力量應(yīng)該有機(jī)結(jié)合起來(lái)而不是對(duì)立起來(lái)，共同為實(shí)現(xiàn)中國(guó)石油的長(zhǎng)期穩(wěn)定充足供應(yīng)發(fā)揮作用。

（一）從對(duì)內(nèi)封閉到對(duì)內(nèi)開放，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和退出機(jī)制

在以國(guó)家石油公司為核心的石油投資體制下，石油領(lǐng)域投資是政府的特權(quán)，政府通過(guò)行政力量禁止或有限允許民間資本參與石油領(lǐng)域投資。比如，在上游勘探開發(fā)領(lǐng)域，政府以行政壟斷的方式禁止或極其有限允許國(guó)家石油公司以外的投資主體進(jìn)入該領(lǐng)域;在中游的煉油領(lǐng)域，政府通過(guò)強(qiáng)制行政命令的方式關(guān)停地方煉油企業(yè)，并壟斷地方煉油廠的油源（即使有非國(guó)營(yíng)貿(mào)易的配額管理，但仍然要使用國(guó)家石油公司的排產(chǎn)計(jì)劃進(jìn)行“歸口管理”）;在下游的成品油批發(fā)零售領(lǐng)域，盡管存在較大份額的民營(yíng)加油站，但都無(wú)法改變油源被限制的困境，以至于2011年民營(yíng)加油站數(shù)量比2010年減少1000家。所以，以國(guó)家石油公司為核心的石油投資體制，本質(zhì)上是對(duì)內(nèi)封閉的。

要適應(yīng)并解決中國(guó)石油進(jìn)口規(guī)模和依存度越來(lái)越大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，必須從對(duì)內(nèi)封閉轉(zhuǎn)向?qū)?nèi)開放，除了國(guó)家石油公司這種投資主體，還應(yīng)該有其他國(guó)有石油公司、民營(yíng)石油公司等投資主體。在石油投資的上、中、下游各環(huán)節(jié)按照一定公開標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各類投資主體開放，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和退出機(jī)制。

如果允許其他投資主體進(jìn)入，則必然存在原有投資主體“退出”的問(wèn)題。中國(guó)以三大國(guó)家石油公司為核心的石油投資體制下，石油市場(chǎng)的退出機(jī)制是缺失的。引入退出機(jī)制，就必須對(duì)原有三大國(guó)家石油公司占據(jù)的“權(quán)利”按照合理規(guī)則重新配置。比如，在上游領(lǐng)域要進(jìn)行礦業(yè)權(quán)改革，提高最低勘察投入標(biāo)準(zhǔn)，在已經(jīng)勘探登記的區(qū)塊引入退出機(jī)制，未完成最低勘探投入的區(qū)塊，國(guó)家收回，在市場(chǎng)上重新進(jìn)行招拍掛，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入新的投資主體。

（二）從國(guó)家石油公司到國(guó)際石油公司

國(guó)家石油公司的身份并非一成不變。當(dāng)一個(gè)國(guó)家作為石油生產(chǎn)國(guó)和石油凈出口國(guó)時(shí)，國(guó)家石油公司這種投資體制和組織模式可以用來(lái)統(tǒng)一出口渠道，增強(qiáng)在國(guó)際石油市場(chǎng)上的議價(jià)能力。當(dāng)石油生產(chǎn)國(guó)的石油生產(chǎn)量逐漸減少、儲(chǔ)產(chǎn)比逐年減少、后備儲(chǔ)油能力不足時(shí)，把國(guó)家石油公司改造為國(guó)際石油公司，是世界各國(guó)普遍采取的做法。事實(shí)上，目前世界上除了美國(guó)以外的國(guó)際石油公司，其前身都是原來(lái)的國(guó)家石油公司，但是隨著時(shí)代發(fā)展，政府紛紛在放松管制中退出了全部股份，比如英國(guó)的BP石油公司、意大利的埃尼集團(tuán)、法國(guó)的道達(dá)爾公司、英國(guó)和荷蘭的皇家荷蘭殼牌集團(tuán)、西班牙的雷普索爾YPF公司等。目前，還有一些國(guó)家石油公司正在向政府逐漸減少股權(quán)和控制力的國(guó)際石油公司轉(zhuǎn)型，比如巴西國(guó)家石油公司、印尼國(guó)家石油公司、馬來(lái)西亞國(guó)家石油公司、挪威石油公司、奧地利OMV集團(tuán)，轉(zhuǎn)型方式主要是通過(guò)改制或上市，逐漸退出政府全部或部分股權(quán)，按照現(xiàn)代公司治理規(guī)則運(yùn)行，擴(kuò)大國(guó)際化經(jīng)營(yíng)范圍和深度。

當(dāng)然，從國(guó)家石油公司向國(guó)際石油公司的轉(zhuǎn)型是變革性的，最根本的一點(diǎn)是其中的政府股權(quán)的退出。退出可以是快速的，也可以是漸進(jìn)的;可以退出全部，也可以退出一部分;可以保持51%的控股地位，也可以持有50%以下的參股地位。但總而言之，中央政府此時(shí)必須和對(duì)國(guó)家石油公司的直接控制權(quán)（股權(quán)、人事任命權(quán)、剩余索取權(quán)或股東分紅、“超額利潤(rùn)特別收益”）脫離關(guān)系，使公司成為獨(dú)立法人，按照現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)或上市公司規(guī)則運(yùn)行，作為公眾公司或現(xiàn)代社會(huì)的企業(yè)公民身份承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，石油凈進(jìn)口國(guó)也可以保留國(guó)家石油公司，但此時(shí)國(guó)家石油公司的主要職能并非壟斷國(guó)內(nèi)石油勘探開發(fā)和冶煉銷售，而是更重要的“開源”和服務(wù)功能，即作為國(guó)家的一項(xiàng)公共品或公共機(jī)構(gòu)，為石油投資主體在海外提供油氣資源、信息、石油儲(chǔ)備等。

（三）政府力量和民間力量應(yīng)該有機(jī)結(jié)合起來(lái)而不是對(duì)立起來(lái)

研究日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣、印度、巴西等石油凈進(jìn)口國(guó)（或地區(qū)）的石油投資體制，容易發(fā)現(xiàn)他們?cè)诟母镆試?guó)家石油公司為核心的石油投資體制、降低民間資本在上中下游投資準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，還保留了國(guó)家石油公司。他們對(duì)國(guó)家石油公司進(jìn)行了股份制改革或上市，國(guó)家石油公司只是政府保留不同程度的股份的股份制公司。更為重要的是，國(guó)家石油公司的存在并不影響其他社會(huì)資本包括民營(yíng)石油公司的成長(zhǎng)壯大，比如韓國(guó)國(guó)家石油公司1979年成立后并不以公司規(guī)模為第一目標(biāo)，而是以勘探開發(fā)海外油氣田、增加韓國(guó)國(guó)內(nèi)石油供應(yīng)為目標(biāo)，為此，韓國(guó)國(guó)家石油公司制定了“3020計(jì)劃”，即2012年實(shí)現(xiàn)日產(chǎn)原油30萬(wàn)桶、原油儲(chǔ)藏量20億桶;為了這一目標(biāo)，韓國(guó)國(guó)家石油公司2009年收購(gòu)了秘魯SAVIA石油公司、加拿大Harvest能源托拉斯和哈薩克斯坦Sumbe油田，2010年收購(gòu)了英國(guó)達(dá)納石油公司。截止2010年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)日產(chǎn)原油18萬(wàn)桶、原油儲(chǔ)藏量11.33億桶（2009年分別是12.8萬(wàn)通和8.81億桶），使韓國(guó)進(jìn)入石油生產(chǎn)國(guó)的行列。韓國(guó)國(guó)家石油公司在海外拿油，卻并不煉油、不做石油化工，這些環(huán)節(jié)主要由Sk集團(tuán)、韓國(guó)GS控股集團(tuán)、S-oil公司等公司來(lái)做。國(guó)家力量與民間力量有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，而不是對(duì)立起來(lái)，這種石油投資體制值得我們學(xué)習(xí)借鑒。比較而言，中國(guó)為了國(guó)家石油公司的做大做強(qiáng)而不給民營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入資格和生存空間的做法，應(yīng)當(dāng)引起思考。

（四）逐步理順與國(guó)際市場(chǎng)接軌的環(huán)節(jié)

中國(guó)作為世界上的石油消費(fèi)大國(guó)、進(jìn)口大國(guó)和WTO成員國(guó)，對(duì)世界石油市場(chǎng)的依賴程度越來(lái)越高，因此需要理順國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)的對(duì)接問(wèn)題，以及各市場(chǎng)投資主體的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。對(duì)于中國(guó)石油行業(yè)來(lái)說(shuō)，各投資主體在面對(duì)國(guó)際石油市場(chǎng)時(shí)，同樣處于不平等的競(jìng)爭(zhēng)地位。原因在于政府對(duì)石油及成品油的進(jìn)口權(quán)設(shè)置的行政壟斷;根據(jù)中國(guó)加入WTO后的承諾，2004年和2006年分別放開成品油零售市場(chǎng)和成品油批發(fā)市場(chǎng)，允許不同投資主體進(jìn)入，但由于國(guó)內(nèi)原油和成品油市場(chǎng)被國(guó)家石油公司控制或壟斷，不同投資主體在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的地位不平等。因此，需要逐步理順國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)與國(guó)際石油市場(chǎng)的接軌問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)各投資主體平等競(jìng)爭(zhēng)。

二、中國(guó)石油投資體制改革的路線圖

在總思路、總方向和目標(biāo)明確的前提下，我國(guó)石油投資體制改革要有一個(gè)路線圖，提出改革的重要節(jié)點(diǎn)，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)出臺(tái)相應(yīng)的改革措施?？傮w上，我國(guó)石油投資體制改革路線圖應(yīng)包含六個(gè)方面：

（一）取消原油進(jìn)口及煉油環(huán)節(jié)的行政壟斷規(guī)定

第一，重新審議非國(guó)營(yíng)貿(mào)易的原油、成品油的進(jìn)口配額及增長(zhǎng)速度，乃至最終取消配額管理措施。根據(jù)中國(guó)入世時(shí)關(guān)于石油石化市場(chǎng)開放的承諾，（1）2004年取消成品油配額許可，但是沒(méi)有取消中石油和中石化的成品油批發(fā)權(quán)，所有進(jìn)口的成品油都要經(jīng)過(guò)兩家石油公司“收購(gòu)”后再統(tǒng)一批發(fā)零售;（2）2002年加入WTO第一年的非國(guó)營(yíng)貿(mào)易原油進(jìn)口初始量為720萬(wàn)噸，每年按15%的速度遞增，10年后重新審議;（3）2002年非國(guó)營(yíng)貿(mào)易成品油進(jìn)口初始量為400萬(wàn)噸，每年按15%的速度遞增，按入世承諾應(yīng)該2004年重新審議，但迄今為止未見到公開的審議結(jié)果。建議取消中石油和中石化的成品油批發(fā)權(quán);建議以后重新審議時(shí)，大幅增加非國(guó)營(yíng)原油進(jìn)口的初始量和增長(zhǎng)速度。

第二，取消國(guó)家關(guān)于地?zé)捚髽I(yè)的原油分配計(jì)劃方面的規(guī)定，取消非國(guó)營(yíng)貿(mào)易原油進(jìn)口必須持有中石油、中石化的“排產(chǎn)計(jì)劃”才能入關(guān)、鐵路部門才給與車皮的做法（即國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等部門《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》的通知〔1999〕38號(hào)）。盡管國(guó)家按照入世承諾開放部分非國(guó)營(yíng)貿(mào)易的原油和成品油進(jìn)口，但“排產(chǎn)計(jì)劃”使非國(guó)營(yíng)貿(mào)易原油進(jìn)口配額變成一張廢紙，非國(guó)營(yíng)企業(yè)盡管手中握有商務(wù)部頒發(fā)的原油進(jìn)口配額許可證，但如果沒(méi)有中石油和中石化的排產(chǎn)計(jì)劃，海關(guān)不予辦理通關(guān)手續(xù)，鐵路不安排運(yùn)力，等于不能進(jìn)口。

（二）打破三大國(guó)家石油公司的地域和海陸限制

打破三大國(guó)家石油公司的地域和海陸限制，主要是指中石油和中石化“下海”和中海油“上岸”兩個(gè)方面。由于中國(guó)陸地石油的礦業(yè)權(quán)管理涉及因素太多，中海油“上岸”勘探開發(fā)陸地石油需要陸地石油礦業(yè)權(quán)管理的大幅變動(dòng)，不容易實(shí)現(xiàn)，況且陸地石油勘探開發(fā)并非中海油的優(yōu)勢(shì)，因此本文主要考慮中海油生產(chǎn)的原油和成品油如何上岸的問(wèn)題。

第一，允許中海油生產(chǎn)的海洋石油不經(jīng)過(guò)國(guó)家（即中石油、中石化）的重新配置，自行銷售給國(guó)內(nèi)地方煉油廠。根據(jù)1998年38號(hào)文規(guī)定，所有進(jìn)入國(guó)內(nèi)原油市場(chǎng)的原油，包括在中國(guó)大陸生產(chǎn)的原油、在中國(guó)海洋生產(chǎn)的原油和在海外進(jìn)口的原油，都必須經(jīng)過(guò)國(guó)家重新配置，不得自行銷售。這一規(guī)定的結(jié)果是，中海油生產(chǎn)的海洋石油，只能由中石油和中石化收購(gòu)。建議中海油生產(chǎn)的海洋石油可以自行銷售，可以由中石油和中石化收購(gòu)，也可以由地方煉油廠采購(gòu)。

第二，允許中海油擁有成品油批發(fā)權(quán)。中海油生產(chǎn)的海洋石油可以通過(guò)自己的煉油廠進(jìn)入國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)。盡管擁有直銷和零售牌照，但中海油本身只有200多家加油站，銷售渠道和銷售能力有限，剩余的成品油只能經(jīng)過(guò)中石油和中石化進(jìn)入成品油市場(chǎng)。建議允許中海油擁有成品油批發(fā)權(quán)。

（三）實(shí)施礦業(yè)權(quán)管理辦法改革，對(duì)國(guó)有資本和民營(yíng)資本開放上游環(huán)節(jié)

礦業(yè)權(quán)管理改革是石油上游環(huán)節(jié)乃至整個(gè)石油領(lǐng)域改革的核心。目前上游礦業(yè)權(quán)管理出現(xiàn)的諸多問(wèn)題都源自于現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)管理辦法的落后。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)上游礦業(yè)權(quán)管理辦法進(jìn)行改革，按照一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)所有符合投標(biāo)資格的石油勘探公司（包括三大國(guó)家石油公司、延長(zhǎng)石油、其他國(guó)有石油公司、想進(jìn)入石油勘探領(lǐng)域的民營(yíng)石油公司）統(tǒng)一招標(biāo)、拍賣和掛牌。

首先，要合理設(shè)計(jì)最低勘探投入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督管理，建立“可進(jìn)可退”的礦業(yè)權(quán)流通體制。在已經(jīng)完成勘探登記的區(qū)塊引入退出機(jī)制，對(duì)企業(yè)未完成最低勘探投入的區(qū)塊，國(guó)家可以依法收回，在探礦權(quán)市場(chǎng)上重新進(jìn)行招拍掛，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入新的投資主體;在未被登記的區(qū)塊，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制直接引入新的投資主體，最終實(shí)現(xiàn)投資主體多元化和提高石油行業(yè)整體效率。落實(shí)目前已處于開采階段的部分中小石油公司采礦權(quán);通過(guò)空白區(qū)塊招投標(biāo)發(fā)展一批中小石油公司。建議縮短探礦權(quán)許可證最長(zhǎng)期限為2年（現(xiàn)在為7年），縮短采礦權(quán)許可證最長(zhǎng)期限10年（現(xiàn)在為30年）。

其次，在礦業(yè)權(quán)一級(jí)出讓市場(chǎng)引入多元投資主體后，二級(jí)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)也需要相應(yīng)建立，這樣才能最終實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

第三，實(shí)行積極的許可證制度。主要內(nèi)容應(yīng)包括限制勘探作業(yè)時(shí)間;勘探開采作業(yè)采用競(jìng)標(biāo)方式，對(duì)投標(biāo)企業(yè)從資本規(guī)模、技術(shù)優(yōu)勢(shì)到成本控制等進(jìn)行資質(zhì)評(píng)估，綜合指標(biāo)最高者獲得開采權(quán)。這樣可以促使在位企業(yè)努力提高開采、經(jīng)營(yíng)效率，也能促進(jìn)不同區(qū)塊勘探權(quán)和開采權(quán)有效流轉(zhuǎn)，提高開采量，避免區(qū)域性僵化和固化壟斷。

（四）逐步廢除成品油定價(jià)機(jī)制，建立自由靈活的油價(jià)機(jī)制

現(xiàn)行的成品油定價(jià)機(jī)制，是與目前以國(guó)家石油公司為核心的石油投資體制完全配套的制度安排。如果現(xiàn)行石油投資體制發(fā)生變化，現(xiàn)行的成品油定價(jià)機(jī)制也必須相應(yīng)改變，總體方向必然是建立自由靈活的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。從日本、韓國(guó)、印度、巴西、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家或地區(qū)的石油投資體制的改革看，隨著石油投資體制的放松管制，成品油定價(jià)機(jī)制也基本上都經(jīng)歷了成品油定價(jià)機(jī)制從政府定價(jià)向市場(chǎng)定價(jià)的轉(zhuǎn)變。

在多元競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)尚未建立的條件下，完全放開成品油定價(jià)的政府定價(jià)機(jī)制，把定價(jià)權(quán)交給缺少競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家石油公司，是不負(fù)責(zé)任的。隨著石油投資體制的逐漸改革，成品油定價(jià)機(jī)制也要隨之改革。第一，使成品油定價(jià)機(jī)制更靈活，調(diào)整周期更短。比如從22個(gè)工作日，逐漸減少到15個(gè)工作日、10個(gè)乃至5個(gè)工作日。第二，由企業(yè)自主確定成品油價(jià)格，即由企業(yè)根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)狀況自主定價(jià)，政府不再公布零售中準(zhǔn)價(jià)。第三，在理順原油和成品油進(jìn)口、批發(fā)以及零售各環(huán)節(jié)的關(guān)系，并逐步完善石油流通體制和政府監(jiān)管政策的基礎(chǔ)上，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)充分后，再完全放開油價(jià)。

（五）建立基于政府力量和市場(chǎng)力量（PPP）的石油儲(chǔ)備制度

在中國(guó)的石油對(duì)外依存度越來(lái)越高的情況下，中國(guó)的石油安全和國(guó)家戰(zhàn)略安全更多地需要依賴國(guó)際石油市場(chǎng)，為降低風(fēng)險(xiǎn)和保障國(guó)內(nèi)石油安全，比照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究，中國(guó)應(yīng)建立并逐步完善石油儲(chǔ)備制度。石油儲(chǔ)備制度，涉及到國(guó)家公共安全和戰(zhàn)略安全，也關(guān)系到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，因此應(yīng)屬于公共產(chǎn)品范疇，應(yīng)由政府作為投資主體進(jìn)行石油儲(chǔ)備制度建設(shè);同時(shí)，根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，公共產(chǎn)品由政府提供但不一定由政府生產(chǎn)，政府可以借助市場(chǎng)力量，充分利用民間資本和資源，引入其他投資主體，建立起基于政府力量和市場(chǎng)力量的投資主體多元化的石油儲(chǔ)備制度。比如，除了官方石油儲(chǔ)備，可以強(qiáng)制規(guī)定民營(yíng)石油公司必須根據(jù)自己的原油生產(chǎn)或進(jìn)口能力，按一定儲(chǔ)備比例，制定民間石油儲(chǔ)備。

（六）設(shè)立《石油法》，建立公開透明平等的石油投資規(guī)則

世界主要石油出口國(guó)和石油進(jìn)口國(guó)都有獨(dú)立的石油法或類似法律來(lái)規(guī)范國(guó)內(nèi)石油行業(yè)或市場(chǎng)。石油出口國(guó)以《石油法》或類似法律，以法定形式設(shè)立國(guó)家石油公司，保證國(guó)內(nèi)石油為己所用，石油輸出國(guó)組織成員國(guó)還以“石油政治”形式在國(guó)際關(guān)系中以石油為武器縱橫捭闔，維護(hù)國(guó)家利益;石油進(jìn)口國(guó)以《石油法》或類似法律，保證多元的、市場(chǎng)化的石油供應(yīng)渠道，保障國(guó)內(nèi)石油充足供應(yīng)。發(fā)達(dá)國(guó)家更是建立了完整的石油資源法律體系。無(wú)論在阿聯(lián)酋，還是美國(guó)，石油法或類似法律都是規(guī)定國(guó)內(nèi)石油投資體制的頂層制度設(shè)計(jì)。因此，研究中國(guó)石油投資體制，必須研究改革的法律依據(jù)。整個(gè)改革，也要在法律框架下完成。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)行石油投資體制的政策依據(jù)層級(jí)不夠規(guī)范。中國(guó)現(xiàn)行的石油法律主要是以《礦產(chǎn)資源法》為主體、以國(guó)務(wù)院頒發(fā)的幾個(gè)行政條例為補(bǔ)充來(lái)構(gòu)建的，主要包括：《礦產(chǎn)資源法》和一系列規(guī)章，例如《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開采陸上石油資源條例》、《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》、《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》以及《石油天然氣管道保護(hù)條例》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等?；旧鲜怯蓢?guó)務(wù)院或有關(guān)部委制定的政策性文件，立法層級(jí)太低，需要上升為全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的正式法律。

因此中國(guó)要制定《石油法》，規(guī)范石油資源的礦業(yè)權(quán)管理、石油管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、國(guó)家石油公司的設(shè)立和職責(zé)范圍、社會(huì)資本進(jìn)入石油領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入設(shè)計(jì)、石油行業(yè)稅費(fèi)設(shè)置、國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的分工負(fù)責(zé)、成品油定價(jià)機(jī)制的改革、國(guó)家石油公司的改革等，建立上下游一體的石油法律。

（李素云，國(guó)家信息中心中級(jí)經(jīng)濟(jì)師。馮立果，中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)副研究員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士后）