國家發(fā)展改革委體管所課題組

一、國資監(jiān)管體制改革的典型設(shè)計思路

黨的十八屆三中全會后，我國各界對國資國企改革的認(rèn)識再一次集中到國資管理體制改革上。根據(jù)三中全會對國資監(jiān)管體制新的模式設(shè)計，在目前的國資委、國有企業(yè)之間，將會加入一個國有資本投資運營公司，從而形成國資監(jiān)管機構(gòu)——國有資本投資運營公司——國有企業(yè)三個層級的縱向關(guān)系。圍繞以管資本為主構(gòu)建新型國資監(jiān)管體制，構(gòu)建國有資本的運營和投資主體，成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究的熱點，與國資監(jiān)管密切相關(guān)的政府部門也提出了自己的改革設(shè)計思路，并對國資監(jiān)管體制改革方案產(chǎn)生著重要影響。本文主要介紹最重要也是最典型的兩種設(shè)計思路，國資委和財政部關(guān)于新型國資監(jiān)管框架的設(shè)計思路，并加以比較和評價分析。

（一）國資部門方案

對于新的國資監(jiān)管體制，國資委高層認(rèn)為，國資監(jiān)管從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，將推動國資委簡政放權(quán)。各級國資委主要是以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，依法通過公司章程和公司治理，圍繞“管好資本”落實出資人的職責(zé)，不干預(yù)具體經(jīng)營活動。以前國資委扮演的角色，既是“老板”又是“婆婆”。今后要著重履行好出資人的職責(zé)，改進投資管理，減少行政審批，尊重企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，不能再像“婆婆”一樣給企業(yè)下達具體的經(jīng)營指標(biāo)。

對于未來國資監(jiān)管框架，國資委主張采用兩層結(jié)構(gòu)，即國資委直接監(jiān)管國有企業(yè)，同時繼續(xù)對國有企業(yè)采取管人、管事與管資產(chǎn)相結(jié)合的監(jiān)管模式。對于國有資本運營公司的組建，國資委主張以現(xiàn)有大企業(yè)集團為基礎(chǔ)形成國有資本運營公司，把目前113戶央企通過重組壓縮到70戶左右，再授權(quán)這些大企業(yè)作為國有資本投資運營公司，履行國有資本出資人代表職能。國資委則繼續(xù)對這些投資運營公司及其最核心的成員企業(yè)實施直接監(jiān)管。因為從現(xiàn)在的實際情況看，多數(shù)大型中央企業(yè)集團的總部高層與最核心成員企業(yè)高層往往是一肩挑，或者是兩塊甚至是多塊牌子一套人馬。當(dāng)然，從實際經(jīng)營來看，很多主營業(yè)務(wù)突出并相對單一的央企，其集團總部本身既是一個管理總部，又是一個國有資本投資運行總部，確實很難清楚地劃分開來。

之所以不采用三層次結(jié)構(gòu)，國資委還認(rèn)為深圳等地曾經(jīng)實踐的國資監(jiān)管三層結(jié)構(gòu)并不成功，運行中發(fā)現(xiàn)體制不順，矛盾和摩擦很多，企業(yè)意見非常大，最后不得不變?yōu)閮蓪咏Y(jié)構(gòu)。李榮融時代的國資委也曾試圖在國資委與央企之間建立淡馬錫式的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，并先后成立了國家開發(fā)投資公司、誠通控股集團，但效果并未達到預(yù)期。其中一個主要原因是國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的管理能力相對有限，很多企業(yè)都想保留中央一級企業(yè)地位，以便獲得更大的權(quán)利和政策支持以及更多的機會和資源，都不愿意進入國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，擔(dān)當(dāng)中央出資二級企業(yè)這一配角角色。

（二）財政部門方案

財政部主張借鑒新加坡淡馬錫模式對國有資產(chǎn)監(jiān)管模式進行改革。這一設(shè)想與現(xiàn)行體制安排的最大不同，是國資委淡出出資人代表職責(zé)，不再管人、管事、管資產(chǎn)集于一身，由若干新組建或改組的國有資本投資運營公司行使出資人職責(zé)，國資委只做專業(yè)監(jiān)管者。由財政部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)研究制定國有資本存量管理、動態(tài)調(diào)整規(guī)劃、收益收繳和支出管理、財務(wù)管理及防范內(nèi)部人控制等方面的政策法規(guī)，履行公共管理職責(zé)。

財政部也提出，以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，由國有投資運營公司履行出資人職能，以股東身份從事國有資本投資運作，制定并實施財務(wù)規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略。投資運營公司主要從事資本投資運營，不直接干預(yù)實體企業(yè)的經(jīng)營活動。財政部建議，將現(xiàn)有特大型中央企業(yè)集團近120家（其中國資委直接管理的113家）分為一般競爭類企業(yè)集團和公共保障、戰(zhàn)略性、國家安全類企業(yè)集團。組建或改組成立若干國有資本投資運營公司，行使國有資本出資人職責(zé)，依法行使對出資企業(yè)的股東權(quán)利。

在財政部企業(yè)司的設(shè)想方案中，將來國有資本投資運營公司的主要負(fù)責(zé)人均屬中管干部，由中組部管理，中央任免;國資預(yù)算政策、預(yù)算編制和預(yù)算信息的公開由財政部負(fù)責(zé)并報國務(wù)院和人大審批，戰(zhàn)略性、安全性、公共保障類政策及發(fā)展戰(zhàn)略由發(fā)改委和工信部制定，并報國務(wù)院和人大審批。財政部、發(fā)改委、工信部等公共管理部門應(yīng)當(dāng)按照“一企一策”原則研究制定各投資運營公司的經(jīng)營目標(biāo)、考核辦法等，國資委根據(jù)“一企一策”的要求對若干家國有投資運營公司進行監(jiān)督。

二、典型設(shè)計方案比較

對于未來的國資監(jiān)管體制，從兩種方案的比較來看，國資部門和財政部門設(shè)計的體制框架存在較大的差別，兩種方案區(qū)別的關(guān)鍵點，也是國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵點主要是在國有資產(chǎn)監(jiān)管的組織層次設(shè)計、國資委定位、監(jiān)管范圍、國有資產(chǎn)投資運營公司設(shè)置等方面，核心還是如何在部門之間劃分監(jiān)管權(quán)力、如何解決國有企業(yè)事實存在的出資人缺位問題（見表1）。

（一）監(jiān)管組織層級結(jié)構(gòu)

國有資本監(jiān)管層次和結(jié)構(gòu)是國有資產(chǎn)監(jiān)管體制設(shè)計的核心，對整個國有資本監(jiān)管體制、運行模式都具有決定性影響。國資委主張采用兩層結(jié)構(gòu)，即國資委直接監(jiān)管國有企業(yè)，同時繼續(xù)對國有企業(yè)采取管人、管事與管資產(chǎn)相結(jié)合的監(jiān)管模式。財政部則建議，組建或改組成立若干國有資本投資運營公司，行使國有資本出資人職責(zé)，依法行使對出資企業(yè)的股東權(quán)利，實行三層次的監(jiān)管模式。從長遠來看，面對規(guī)模龐大的國有企業(yè)和國有資產(chǎn)，設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，并成立一批國有資本投資運營公司，實行三層次的監(jiān)管模式可能更有利于政資分開、政企分開，更有利于國有資產(chǎn)保值增值。

（二）國資委定位

按照國資部門的方案，國資委依然是法定的國有資本出資人代表，而國有企業(yè)或者國有資本投資經(jīng)營公司只能接受授權(quán)，成為國有資本出資人代表，國資委對授權(quán)企業(yè)甚至是其出資企業(yè)依然擁有絕對管理權(quán)力。按照這種方案，國資委將繼續(xù)集國有資產(chǎn)監(jiān)管與國有資本出資人代表職能于一身，繼續(xù)保持對國有企業(yè)的全方位監(jiān)管權(quán)力。財政部的方案則建議國資委淡出出資人代表職能，由新組建的國有資本投資運營公司來履行專業(yè)的國有資本出資人代表職能，國資監(jiān)管部門的職能重新定位，回歸到政府職能序列，從宏觀政策、戰(zhàn)略層面來履行國有資產(chǎn)的專業(yè)監(jiān)管職能，實行國有資產(chǎn)監(jiān)管職能和國有資本出資人職能分開的管理體制。這種方案，國資委的監(jiān)管權(quán)力將大大削弱，不再承擔(dān)出資人代表職能，而財政部門在國資監(jiān)管方面的權(quán)力將大大提升，成為國資監(jiān)管最直接、最重要的部門。

（三）監(jiān)管范圍

監(jiān)管范圍的劃分涉及部門監(jiān)管權(quán)力的分配與調(diào)整，事關(guān)部門核心利益，同樣也是兩種方案爭議的焦點之一。國資部門的方案，是在國資管理框架基礎(chǔ)上的改進，體現(xiàn)的主要是從管資產(chǎn)到管資本的監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，而監(jiān)管范圍則比現(xiàn)在更為廣泛，將全面經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍。而財政部門的方案，則對現(xiàn)有國資委的職能進行淡化，不做出資人代表，只做類似電監(jiān)會、銀監(jiān)會等的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。這種模式下，財政部門將獲得更多的監(jiān)管權(quán)力，國資監(jiān)管職能和監(jiān)管范圍將大大擴展。

（四）國有資本投資運營公司設(shè)置

按照國資部門的方案，主要是以現(xiàn)有大企業(yè)集團為基礎(chǔ)形成國有資本運營公司，把目前113戶央企通過重組壓縮到70戶左右，再授權(quán)這些大企業(yè)作為國有資本投資運營公司。國有資本投資運行公司的職能設(shè)置與目前一些大型央企集團母公司的職能相似，管理體制改革變化不大。財政部的方案對現(xiàn)有體制改變比較大，是將現(xiàn)有特大型中央企業(yè)集團近120家（其中國資委直接管理的113家）分為一般競爭類企業(yè)集團和公共保障、戰(zhàn)略性、國家安全類企業(yè)集團。組建或改組成立若干國有資本投資運營公司，行使國有資本出資人職責(zé)，依法行使對出資企業(yè)的股東權(quán)利。

三、典型設(shè)計方案評價

很顯然，兩個機構(gòu)的國資監(jiān)管方案，具有很大的部門特征，很大程度上是從自身部門利益出發(fā)，希望在新國資監(jiān)管體制下擴權(quán)爭利，擴大部門權(quán)力和監(jiān)管范圍，都沒有從更高層次上把握國資國企改革對整個國民經(jīng)濟發(fā)展的重要意義，都有很大的進一步研究、探索和優(yōu)化的空間。

（一）國資委方案容易實施，但改革效果可能不明顯

按照國資委的方案，國有資產(chǎn)運營公司的組建和運行方式在很大程度上將會基于現(xiàn)有的國企集團公司組建而來，涉及的企業(yè)重組和利益調(diào)整相對較少，這將大大降低國資改革推進難度。從目前國資監(jiān)管的實際運行狀況和央企改革試點推進情況來看，未來我國的新型國資監(jiān)管體制有可能更接近于國資委的方案。兩層次的監(jiān)管層次未必是國資監(jiān)管的長遠目標(biāo)模式，然而在短期內(nèi)，兩層次無疑更具有合理性和可操作性。授予國資委的國有資本出資人代表地位，可能也不會有大的變化，甚至未來國資委的監(jiān)管范圍也會真的覆蓋所有經(jīng)營性國有資本。但是，正因為國資委方案對國資委自身和央企的改動不大，觸及的深層次利益調(diào)整較少，這一方案尚不能從根本上解決國有資產(chǎn)監(jiān)管和國有企業(yè)經(jīng)營中的深層次矛盾和問題，改革方案實施效果可能并不明顯，需要根據(jù)形勢發(fā)展變化持續(xù)不斷推進和深化國資改革。

一是國資部門的方案與現(xiàn)有管理體制差別不大，不能從根本上解決國資委的職能定位不清問題。按照國資部門的方案，國資委既履行國有資產(chǎn)監(jiān)管職能，管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合，這是本該由政府履行的職責(zé)，又要履行國有資本出資人職能，這是本該由企業(yè)履行的職責(zé)，究竟是政府還是企業(yè)？是裁判員還是運動員？是婆婆還是老板？國資委職能定位仍然不明確，既有保值增值的盈利性目標(biāo)，又有調(diào)整國有經(jīng)濟布局、維護公眾利益的社會公共目標(biāo)，兩種目標(biāo)在很多方面存在沖突，政企不分、政資不分問題比較突出，導(dǎo)致對國資委的監(jiān)管、考核和激勵等問題無法解決。國資委的方案中幾乎沒有觸及這些深層次的體制問題，方案實施后這些問題當(dāng)然也無法從根本上得以解決。

二是監(jiān)管職能層次劃分不明確，無法解決事實上存在的國有企業(yè)出資人缺位問題。國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的深層次根本性問題仍然是出資人缺位、政企不分和內(nèi)部人控制問題。國有企業(yè)出資人制度建設(shè)滯后，政企不分、產(chǎn)權(quán)制度改革滯后是現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的主要障礙。一些國有企業(yè)尤其是壟斷行業(yè)的大型和特大型國有企業(yè)，沒有進行真正的公司制股份制改造。部分經(jīng)過股份制改造的國有企業(yè)，也普遍存在著國有股“一股獨大”、股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部人控制等問題。董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的有效監(jiān)督制衡機制尚未完全建立，企業(yè)內(nèi)部勞動、人事及分配制度問題多。在現(xiàn)有中央企業(yè)集團基礎(chǔ)上組建國有資本投資運營公司，并由國資委直接監(jiān)管施行兩層次的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式看，這與現(xiàn)有的監(jiān)管體制區(qū)別不大，無法有效解決出資人缺位帶來的種種問題。

（二）財政部方案具有一定合理性，但實施難度和風(fēng)險大

財政部方案也具有一定的合理性，甚至在很多國家，尤其是西方發(fā)達國家，包括被反復(fù)提及的新加坡淡馬錫公司都是采用這種監(jiān)管模式，可以在很大程度上解決國資委職能定位不清、國有企業(yè)出資人缺位的問題，但其涉及政府職能機構(gòu)的重大調(diào)整以及國有企業(yè)的大范圍重組，涉及的利益關(guān)系調(diào)整比較復(fù)雜，實施條件尚不成熟，實施難度較大。

一是投資運營公司的組建難度較大。在央企之上新組建若干投資運營公司，需要一些央企集團母公司股權(quán)直接轉(zhuǎn)入。但如今的央企個個財大氣粗，誰都不愿跟人合并或被重組，成為投資運營公司的下屬企業(yè)。這樣，眾多中央企業(yè)或明或暗抵制國有資本投資運營公司的運作，組建起三層次的組織框架也就受到極大阻力，即使中央成立高層次的決策協(xié)調(diào)機構(gòu)強力推進，最終實施的效果和其中的風(fēng)險也很難判斷。

二是政府職能和組織結(jié)構(gòu)劃分和調(diào)整難度較大。將國資委定位為專業(yè)監(jiān)管者，而不是出資人代表，這是對當(dāng)前體制的顛覆性改革，需要國家職能機構(gòu)和部門設(shè)置進行重大調(diào)整。面對數(shù)量眾多、規(guī)模龐大的巨無霸型中央企業(yè)，在現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)尚不完善，董事制度和董事會職能尚不健全的情況下，不具備較大的現(xiàn)實可能性。

三是財政部門管理能力難以企及。我國國有資產(chǎn)與世界眾多國家的國有資產(chǎn)不可同日而語，規(guī)模巨大，占國民經(jīng)濟的比例高，在推動整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作為十分重要。若將規(guī)模如此之大、戰(zhàn)略地位如何特殊的所有國有資本經(jīng)營公司都交由財政部門管理，這對財政部門的監(jiān)管能力提出了巨大挑戰(zhàn)。財政部門和國資部門合署監(jiān)管可能只適用于國資存量不大的地方政府。面對龐大而復(fù)雜的國有資本存量，必須要有專門的國資監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。

四是超大型國有資本投資運營公司經(jīng)營風(fēng)險大。在現(xiàn)有央企集團公司之上按行業(yè)和功能組建的國有資本投資運營公司，被賦予巨大資本投資和運營權(quán)力，在實際運作過程中，必然要進行相關(guān)行業(yè)和企業(yè)重組，使企業(yè)資產(chǎn)更加集中、主營業(yè)務(wù)更加突出。但是，目前很多中央企業(yè)在行業(yè)中已經(jīng)處于控制甚至是絕對控制地位，進一步的行業(yè)重組，很容易導(dǎo)致行業(yè)過于集中甚至完全壟斷，影響企業(yè)創(chuàng)新動力、行業(yè)發(fā)展活力和國際競爭力，甚至危及我國特定行業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全，其中的長期風(fēng)險不容忽視。

（課題組長：張林山;課題組成員：蔣同明，李曉琳，劉現(xiàn)偉）