李偉毅　李程昊

【摘 要】《深化財稅體制改革總體方案》是十八大以來的重大改革方案，于2014年6月30日中共中央政治局審議通過，更新財源建設(shè)舊觀念，開辟財源建設(shè)新渠道，從源頭積極培育和發(fā)展財源基礎(chǔ)，優(yōu)化國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，才能達(dá)到增加經(jīng)濟(jì)總量，從而提高財政效益的新格局。加強地方各級政府財源建設(shè)，對于增強地方政府財政經(jīng)濟(jì)實力，提高財政收支保障能力，實現(xiàn)地方政府財政運行持續(xù)發(fā)展意義重大。

【關(guān)鍵詞】財政體制；財源建設(shè)；收入分配；結(jié)構(gòu)優(yōu)化；稅收劃分

近幾年來，濰坊市各級政府積極培植財源，積極推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，呈現(xiàn)出基礎(chǔ)財源穩(wěn)固發(fā)展，骨干財源逐步壯大，明顯優(yōu)化了財源結(jié)構(gòu)，為全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展夯實了的物質(zhì)基礎(chǔ)。但源于歷史，至今仍是典型的傳統(tǒng)型工業(yè)城市，工業(yè)結(jié)構(gòu)以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、上游產(chǎn)業(yè)為主，工業(yè)整體實力較弱?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展程度不高。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)起步晚比重低，大型企業(yè)集團(tuán)數(shù)量較少，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)底子薄弱發(fā)展水平低下，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)無發(fā)展后勁。如何加強財源建設(shè)，壯大地方財政實力，是當(dāng)前地方政府財政工作面臨的困難問題，也是今后改革財政工作的重大問題。

1 財源建設(shè)研究的理論意義

城市是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和人口聚集的地區(qū)，在國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中起著舉足輕重的地位和作用，在國民經(jīng)濟(jì)運行和社會發(fā)展中具有主導(dǎo)作用。它是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長的動力機(jī)，在所轄范圍內(nèi)具有強大的集聚力和外溢力，通過外溢力擴(kuò)散到本城市以外的地區(qū)，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，乃至影響整個國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。21世紀(jì)，全球正在由“城市化世紀(jì)”邁向所謂的“城市世紀(jì)”。未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的以“城市”為動力。研究表明，一個國家完善的分權(quán)財政制度，與政府規(guī)模大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展強弱與經(jīng)濟(jì)效率高低，三者呈正相關(guān)的關(guān)系。但是，我國改革開放以來，財稅改革過程中，強調(diào)保中央財政，使得許多地方財政出現(xiàn)了問題，中央與地方的事權(quán)與財權(quán)不對稱，地方財力的被嚴(yán)重“剝奪”，使得地方政府沒有穩(wěn)定的財政收入來源。如何建立科學(xué)合理、可持續(xù)發(fā)展的城市政府主體財源，是我國各級政府財政體制改革的關(guān)鍵，也是科研機(jī)構(gòu)急需研究和解決的理論問題。

2 財政分權(quán)理論概述

隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國研究者以主流經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的推進(jìn)和深入，逐步形成了財政分權(quán)理論。目前，世界大多國家普遍采用財政分權(quán)制度。一個國家的財政分權(quán)對社會、經(jīng)濟(jì)、政治的影響程度，許多研究者以不同的視角采集不同樣本、用不同的研究方法，對不同性質(zhì)國家的財政分權(quán)進(jìn)行多維度分析研究，得出的結(jié)論并不盡相同。雖然研究結(jié)果表明財政分權(quán)結(jié)論有所差異，但所有結(jié)論的影響都會涉及到以下諸多方面，如對政府規(guī)模、政府行為的影響，對經(jīng)濟(jì)增長和增長質(zhì)量的影響等。單純地承認(rèn)財政分權(quán)的優(yōu)勢或否定財政分權(quán)的劣勢都是不正確的也是不科學(xué)的。不同國家的財政分權(quán)是與各國不同歷史階段的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)因素、文化理念等因素密切相關(guān)。每一個國家的國情不同、國家性質(zhì)不一，會采用適合自己國家機(jī)器的財政分權(quán)。在實際中，影響財政分權(quán)的實施受多種因素影響，并且這些諸多因素不斷變化，從而影響財政分權(quán)程度的強弱不一，由此，受諸多因素影響下對不同國家的財政分權(quán)程度也不相同。因而，在世界各國的財政實踐中，財政分權(quán)程度就表現(xiàn)出差異性。

3 濰坊市財源建設(shè)的特點

（1）濰坊市財政收入維持了穩(wěn)定、持續(xù)、快速的增長趨勢，財政收入總量不斷壯大。近年來，濰坊財政收入占GDP比重和財政一般預(yù)算收入中稅收比重均有所提高，收入質(zhì)量得到改善。但同時應(yīng)該看到，濰坊市財政收入增長速度相對滯后。

（2）稅種結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。地稅局所屬的三大主要稅種：企業(yè)繳納的營業(yè)稅、個人繳納的個人所得稅以及企業(yè)所得稅，構(gòu)成了濰坊市財政收入主要來源，增長快、所占比例高，其中，企業(yè)所得稅所占比重和漲幅均有大幅度提高，符合財稅發(fā)展規(guī)律。但是，財產(chǎn)類稅比重過小，仍存在征收潛力。

（3）財政收入的產(chǎn)業(yè)與行業(yè)結(jié)構(gòu)有明顯改善。第三產(chǎn)業(yè)對地方財政收入的貢獻(xiàn)率繼續(xù)高于第二產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)率，尤其是以金融業(yè)和貿(mào)易服務(wù)等為主的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的稅收增長迅速。濰坊的四大支柱產(chǎn)業(yè)（即房地產(chǎn)業(yè)、機(jī)械設(shè)備制造業(yè)、化工業(yè)、建筑安裝業(yè)等），對地方稅收的支撐作用更加明顯。同時，各產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平有待繼續(xù)提高、部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長乏力、部分行業(yè)稅收貢獻(xiàn)率與其行業(yè)地位不相稱。

（4）納稅人規(guī)模結(jié)構(gòu)和隸屬關(guān)系結(jié)構(gòu)有明顯改善。稅源大戶對財政收入的支撐作用明顯加強，納稅大戶在隸屬關(guān)系上基本實現(xiàn)了相對平衡，即屬于中央單位、省級單位和市縣級單位的數(shù)量基本相同。

（5）各區(qū)縣財源建設(shè)各有特設(shè)。各地因地制宜抓財源，走出了各具特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財源建設(shè)之路。近幾年奎文區(qū)突出發(fā)展以金融業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，努力打造現(xiàn)代商務(wù)區(qū)；濰城區(qū)著力鞏固三產(chǎn)優(yōu)勢地位，積極推進(jìn)建材、家居、服裝等傳統(tǒng)市場改造提升；坊子區(qū)大力推進(jìn)重點項目建設(shè)進(jìn)度，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢，成為當(dāng)?shù)刎斣催f增長的一個亮點；高新區(qū)將財源建設(shè)重點落實在招大引強、產(chǎn)業(yè)聚集、自主創(chuàng)新、總部經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)上的“五個率先突破”。

4 當(dāng)前財源建設(shè)中存在的主要問題

近年來，濰坊市財政與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢良好。但同時也應(yīng)該看到，還存在一些影響財政收入可持續(xù)增長的潛在因素和突出矛盾。

（1）財政收入總量偏小，財源建設(shè)的質(zhì)量不優(yōu)。五年來，濰坊市地方財政一般預(yù)算收入年均遞增24.5%，低于同期相鄰城市青島，青島的平均增長速度為31.2%。按照地方財政一般預(yù)算收入占GDP的比重計算，反映了濰坊市經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量較差、整體水平較低。

（2）本市財源建設(shè)過程中投入相對較高而產(chǎn)出效益不對稱。根據(jù)統(tǒng)計資料近幾年來，濰坊市為發(fā)展經(jīng)濟(jì)對社會固定資產(chǎn)投資迅速，平均年遞增35.31%以上，相比之下，濰坊市的一般財政收入平均遞增僅為28.52%左右，相差接進(jìn)6.79個點，結(jié)論為投資增長雖高而財稅增幅相比之下偏低，根據(jù)國資委公布的考核指標(biāo)，明顯看出投入產(chǎn)出效益業(yè)績不佳，在政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)地方財源培植期間還未收到顯著效果。

（3）地方收入中稅收收入的稅源高度集，風(fēng)險偏大。近幾年來，全市地方稅收入主要有納稅大戶上交地方稅取得，并且比重不斷提高，稅源主要涉及三類群體：建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、資源消耗類企業(yè)集團(tuán)，而其他類企業(yè)整體偏弱，沒有形成穩(wěn)定而寬泛支持財源的各類企業(yè)群體。全市地方稅收收入對上述三類行業(yè)依存度偏高。這種畸形的稅源結(jié)構(gòu)，不利于本市財政收入均衡穩(wěn)定增長，一旦上述企業(yè)受到市場影響（如次貸危機(jī)、外匯管制等等）出現(xiàn)效益下滑，從而稅收收入出現(xiàn)斷層，財稅收入呈現(xiàn)巨大波動。

（4）支撐市財源穩(wěn)步增長的產(chǎn)業(yè)沒形成規(guī)模，從而影響財源持續(xù)增長的前進(jìn)動力。據(jù)統(tǒng)計資料顯示：①在全市農(nóng)業(yè)方面，因濰坊是農(nóng)業(yè)大市，近幾年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值增長率基本保持在6%左右，假設(shè)年平均增長率至少為x，基年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總產(chǎn)值為a，目標(biāo)翻兩番應(yīng)為4a，由此，a（1+x）20≥4a，計算得 x≥7.2%，需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值每年平均增長率至少要7.2%才能完成目標(biāo)，相比同期全市生產(chǎn)總值增長幅度9.23%遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。并且，全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)（國家級和省級）數(shù)量少，因國家對農(nóng)業(yè)企業(yè)政策傾斜稅率優(yōu)惠，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)較低的稅收難以形成財源“氣候”；②全市工業(yè)產(chǎn)業(yè)方面，新招商引資項目許多處在建設(shè)期和初創(chuàng)期，因招商時優(yōu)惠政策，產(chǎn)生的地方稅部分要兌現(xiàn)，新改制企業(yè)因啟動和調(diào)整過程，為保持社會穩(wěn)定即使產(chǎn)生稅源中部分支付轉(zhuǎn)型期的補償；③第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢對財政貢獻(xiàn)率相對青島等城市存在較大差距。

（5）當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟(jì)規(guī)模化發(fā)展速度慢，對財政收入的貢獻(xiàn)偏低。全市民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的增加值（統(tǒng)計資料顯示）2014年占全市GDP的比重為22.53%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于青島、煙臺等城市，也低于同期山東省平均水平12.65個百分點，統(tǒng)計局公布的全市民營工業(yè)企業(yè)銷售收入截止2014年過10億元的僅有26家，僅有一家過百億元民營企業(yè)，而且全市民營經(jīng)濟(jì)大多為勞動密集型、產(chǎn)業(yè)層次較低，對財政的貢獻(xiàn)率比重小，全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)。因此，要大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)民營企業(yè)由數(shù)量型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，同時，加快民營企業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)步伐，加大財政資金對民營經(jīng)濟(jì)的支持力度，加強和改善政府的監(jiān)督和服務(wù)，為民營經(jīng)濟(jì)營造良好的服務(wù)環(huán)境。只有民營經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，才能夯實地方財源的基礎(chǔ)。

（6）所轄八個縣（市）域經(jīng)濟(jì)對濰坊財政收入增長率貢獻(xiàn)較小。只因為全市財政收入水平低，主要原因是昌樂、臨朐等縣（市）區(qū)的收入相對濰城、奎文等市區(qū)財政偏低，各區(qū)稅收收入比重普遍高于各縣；壽光市雖然一般預(yù)算收入在區(qū)縣中排名第一，但稅收收入貢獻(xiàn)率僅有78%，非稅收入比重過大。

（7）公共財政支出需求與財政供給能力的矛盾仍較突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，公共服務(wù)均等化水平的不斷提高，財政的公共性愈加明顯，對各項公共事業(yè)的投入不斷加大。各項事業(yè)支出需求與財政供給能力的矛盾較為突出。關(guān)注民生，積極支持舊城棚戶區(qū)改造和廉租住房建設(shè)，新農(nóng)村建設(shè)，城市管理與建設(shè)，重點工程和園區(qū)建設(shè)，造林綠化行動等，特別是近年來各級在民生方面的保障政策相繼出臺，帶來公共財政支出的較大壓力。

5 增強濰坊市地方財源建設(shè)的對策

加強財源建設(shè)力度，實現(xiàn)地方財政收入的不斷增長，重點是要開源節(jié)流，在維持原有財源的基礎(chǔ)上，積極培植后續(xù)財源力度，增強財政增收的動力，要在以下幾個方面加強財源建設(shè)：

5.1 創(chuàng)建政府引導(dǎo)、部門主導(dǎo)、市場運作的財源建設(shè)工作新格局

隨著十八大對財稅體制改革進(jìn)度，公共財政管理體制的逐步完善，政府放權(quán)、許可項目的大范圍減少，標(biāo)志著今后政府支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展將由過去的資金引導(dǎo)為主向依靠市場調(diào)節(jié)和政策引導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變，因此，各級政府部門、各類企業(yè)要順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府職能和財稅改革的新要求，改變戰(zhàn)略思路、技術(shù)創(chuàng)新，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建設(shè)中國特色社會主義道路，財政方面做好生財、聚財、用財三步曲。

5.2 以理念創(chuàng)新為導(dǎo)向，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境

雖然投資環(huán)境有所改善，在基礎(chǔ)設(shè)施硬方面：郵電通訊、港口儲運、道路機(jī)場、城市公交、供水供電、社會治安等還有待改善；生活生態(tài)方面，如：綠化生態(tài)投資、廢水處理、噪音防范、文化建設(shè)都有待于提高。濰坊市要完善服務(wù)機(jī)制，降低非稅收入規(guī)模，放水養(yǎng)魚，提高企業(yè)盈利能力，提高居民消費水平，招商引資工作開場新局面，以世界風(fēng)箏都的形象加大宣傳力度，讓世界了解濰坊，吸引國內(nèi)外企業(yè)到濰坊投資。

5.3 樹立“大財政”的指導(dǎo)思想，積極穩(wěn)定和培育財源

經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好、三次產(chǎn)業(yè)比例結(jié)構(gòu)合理、且能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，也是財政收入穩(wěn)定可持續(xù)增長的保障。一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力的不斷提高，總的來說是以工業(yè)化發(fā)展為基礎(chǔ)，首先第二產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，將全市人均GDP實現(xiàn)一定水平，隨著工業(yè)企業(yè)壯大帶動對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，為第三產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張打下基礎(chǔ)，從而三產(chǎn)的發(fā)展提升全市經(jīng)濟(jì)實力。積極尋找經(jīng)濟(jì)增長和稅收增長的結(jié)合點，樹立“大財政”的指導(dǎo)思想，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時穩(wěn)定和培育財源。

5.4 鞏固現(xiàn)實財源，壯大骨干財源

納稅大戶是濰坊市稅源的中流砥柱，對全市財政收入的穩(wěn)定增長起到了強勁的支撐作用。區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力是形成區(qū)域競爭力的核心，而這種產(chǎn)業(yè)競爭力是與企業(yè)的核心競爭力緊密聯(lián)系在一起的 ?，F(xiàn)階段濰坊市具有一定基礎(chǔ)和規(guī)模的仍是國有工業(yè)企業(yè)，國有大中型企業(yè)保持支柱產(chǎn)業(yè)地位，要把濰坊市的財源這塊“蛋糕”做大，離不開這個骨干財源的支撐。政府不僅發(fā)揮管理職能，更要發(fā)揮服務(wù)職能，利用平臺優(yōu)勢，為企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)之間牽線搭橋，轉(zhuǎn)化科研成果，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，給與優(yōu)惠政策，大力發(fā)展自主品牌，加大科研力度，增強本地企業(yè)的國際競爭力。

5.5 注重對中小企業(yè)與非公有制企業(yè)財源的培植，增加財政收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性

濰坊市與發(fā)達(dá)城市經(jīng)濟(jì)的一個顯著差距在于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后。一是民營經(jīng)濟(jì)總量不足。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次不高，目前濰坊市民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)層次低，關(guān)聯(lián)度低，多為勞動密集型企業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈得不到有效的延伸。三是服務(wù)體系支撐不強。而財政收入過分依賴部分產(chǎn)業(yè)或骨干企業(yè)，不利于財政收入的穩(wěn)定增長。因此，應(yīng)在繼續(xù)發(fā)展和鞏固財源骨干企業(yè)的同時，積極促進(jìn)中小企業(yè)的快速發(fā)展，培植更加廣泛、具有可持續(xù)增長的財源，形成多元化財源結(jié)構(gòu)。

5.6 大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)與財政均衡發(fā)展

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是各區(qū)縣財政收入差距的主要原因，要縮小各區(qū)縣財政收入的差距，必須促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，這也是各基層政府具備提供相對均等基本公共服務(wù)能力的保障，是我國建設(shè)公共財政體制框架和和諧社會的要求。因此，濰坊市要充分利用區(qū)域中心的優(yōu)勢，發(fā)揮增長極極化效應(yīng)的同時，充分發(fā)揮增長極對其經(jīng)濟(jì)腹地的擴(kuò)散效應(yīng)，帶動周邊區(qū)縣，特別是貧困縣區(qū)的快速發(fā)展。

5.7 積極推進(jìn)新一輪稅制改革，促進(jìn)地方財政收入增長

隨著國家推進(jìn)新一輪稅制改革，如增值稅轉(zhuǎn)型改革、降低稅率并統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅、提高個人所得稅起征點等政策出臺，要認(rèn)真研究這些改革對濰坊市財政收入的影響。同時，對實施新稅制前后企業(yè)生產(chǎn)和納稅狀況做詳細(xì)的記錄或調(diào)查，深入分析稅制改革后對企業(yè)成本的影響。在稅制改革前，做好充分的預(yù)測和準(zhǔn)備工作，提出積極應(yīng)對稅收大幅變動或減少的對策措施。

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[責(zé)任編輯：許麗]