■黃雪垠

抗日戰(zhàn)爭進入相持階段后，國統(tǒng)區(qū)爆發(fā)了嚴重的糧食危機。這場危機造成民食短缺、軍糧供給困難，嚴重地影響了后方穩(wěn)定和前方抗戰(zhàn)。對于引發(fā)糧食危機的原因，不僅時人有深刻分析，后來的學者對此也有專文探討。歸結起來，他們大多認為糧食減產、成本增加、通貨膨脹、囤積居奇等引發(fā)了糧食危機。物價飛漲、糧食緊缺本是戰(zhàn)時政府面臨的困境，但筆者發(fā)現(xiàn)，國民政府嚴重缺乏危機處理的能力，不能有效應對挑戰(zhàn)。正是因為政府低下的行政執(zhí)行力，導致法令無法有效執(zhí)行，才使糧食危機釀成并造成嚴重影響。本文將以糧食危機程度最嚴重的四川省為例，從政府有效性角度切入，闡釋說明。

一、四川糧食危機的爆發(fā)及其程度

四川糧價自1939年底開始上漲，至1940年時已成不可遏制之勢。其時國統(tǒng)區(qū)糧價均呈上漲趨勢，“惟升漲之程度不同，而以四川為其頂點。四川糧價不特為全國各省最高峰，且其與各省糧價之實際距離，相去極遠”［1］。1940年8月全國糧食管理局成立，負責統(tǒng)籌全國糧食產銷儲運與調節(jié)，但“主要是為穩(wěn)定四川糧價之穩(wěn)定”［2］(P399)，四川的糧食危機嚴重程度可見一斑。具體可參見表1、表2。

表1 成都平原區(qū)市場1937-1940年主要糧食平均價格指數（1937年1月至6月平均=100）

從表1可知1940年作為四川省糧食主要產地的成都平原，其糧價指數相較于1937年，大米、小麥、水稻分別增長了約6倍、10倍、5倍。從表2可知，自1940年開始，國統(tǒng)區(qū)九大重要城市的米價普遍猛漲，尤其以渝市漲幅最大，高達近26倍。1940年7月8日,成都市每石米售價100元,9日108元,10日115元,到10月1日漲至200元。［3］（P120）三個月內糧價漲了兩倍，這種漲幅不可謂不迅猛。

表2 1937—1941年各重要城市中等食米每斗價格指數表（1937年上半年=100）

糧食作為民眾生活的必需品，糧價的急劇上漲，給百姓生活帶來了極大困難，其中尤以公教人員和城市居民為甚。1940年四川省大邑縣政府召開的春季行政會議上，是否提高公教人員的工資成為討論的焦點之一。大邑縣教員平均月工資為10元，1939年一斗米價格為2元左右，到1940年時一斗米7元的價格已經讓教師生存困難了。連大邑縣第三區(qū)區(qū)長都要抱怨:“如此之糧價，叫我們如何生活？”［4］（P11）在陸軍總部供職的大邑縣人黃唯樂寫給家人的信中說道：“七月起，先后有幾個老鄉(xiāng)尋到我，告知老家糧價一日一漲，每月寄回去的錢所買之糧食越來越少，已經出現(xiàn)無米可買的情景，還需要在鄉(xiāng)下親戚那里購買紅薯菜葉充作主糧。不知家中情景如何？前日與部里的同事小聚，得知糧價還要繼續(xù)上漲，我又借了些錢一并寄回，盡可買做糧食?？梢蝗諢o銀，不可半天無糧?！保?］由此可見，畸形的糧價漲幅嚴重影響了人民的生活。

另外，糧價上漲已經成為推動物價上漲的主要原因?！邦I導后方現(xiàn)今一般物價者，不是匯價也不是幣值，而是糧價?！保?］畸形的糧價漲勢勢必進一步加劇物價上漲，引發(fā)嚴重的經濟危機。此外，四川省擔負著抗戰(zhàn)時期“民族復興”的重任，又有大量的政府機關及文教機構駐扎，超出常軌之外的糧價漲勢嚴重危害到國民黨統(tǒng)治的穩(wěn)定。冰凍三尺非一日之寒，如此嚴重的糧食危機也絕非一日形成，深入探析其原因，發(fā)現(xiàn)自1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)到1942年糧食危機達到高潮，這期間政府在涉糧問題的處理上一直存在若干問題。國民政府早在抗戰(zhàn)初期就有囤糧的預案，也頒布了一系列法令試圖控制糧價的過快瘋漲，但這些法令政策在執(zhí)行層面遭遇到重重阻礙，成為一紙空文。

二、政府在糧食危機中的應對

（一）四川政府未能如期完成囤糧計劃

當糧價波動過巨時，政府本可調集囤糧平抑市價，但1940年四川省政府卻沒有囤糧可以投放市場。究其原因，則要追溯至此前糧食囤購的失敗?？箲?zhàn)初期國民政府即頒布《戰(zhàn)時糧食管理條例》《戰(zhàn)區(qū)糧食管理辦法大綱》《非常時期糧食調節(jié)辦法》等法令，意在管理調配糧食。1939年為避免四川省豐收成災，蔣介石令政府撥款在川收購糧食，后來又放農貸10 000萬元充裕農村經濟。既如此，為何四川省政府仍無儲糧？

四川省的主政者自恃本省物產富饒，且在1937年“大災之后，仍未演成糧荒，有此憑借，遂疏遠圖”。1937年成立的四川糧食管理委員會曾試圖舉辦市場調查，“原有更進一步之規(guī)劃；究以牽制，調查且未繼續(xù)”，該會也曾試辦運銷和代購軍糧，終因“人事不足，事務驟增，最后未能付諸實施”。［7］（P62）

1938年四川省有辦米60萬包的任務，農本局與四川糧食管理委員會合組四川購糧委員會，該會資金由中央地方分任。中央的資金雖經陸續(xù)撥足，而地方分擔之資金則始終未有著落。資金不足而數量過巨，不能直接向市場采辦，四川省政府與各縣磋商后，直到1938年底才制定出計劃，中央負責資金始于此時由國庫署發(fā)出支付通知。而川省糧價自1938年10月后漲勢有增無減。各縣以糧價高漲，請求速匯資金且要求增價。國庫支付通知雖發(fā)，而時值公庫法于1939年1月開始實行，依法領款又須重訂手續(xù)。磋議再三，第一批資金陸續(xù)匯達各縣已在1939年3月上旬。由此，1938年囤糧計劃宣告失敗。

1939年待各縣收到款項之后，糧價早已大漲。各縣政府紛紛要求增價，地方團體也要求減免軍糧或按市價征購。四川省政府亦深韙其說，轉代申訴?！案骺h縣長上格省議，下順輿情，初則繼續(xù)要求，繼則竟同要挾，終至坐待觀望，而四處購糧會匯款又不克及時匯足，催促雖力，其效甚微。且資金有限，如再續(xù)允增價，則須寬籌財源，然而無法；不允相持愈久，變化更不可測。”［7］（P62）由是1939年四川省仍未完成囤糧計劃。到1940年四川省僅囤糧100萬市石，而實際集中的不過70萬市石。

四川省囤糧計劃的流產除了因為資金未能及時到位、省縣政府辦事拖延外，也與川政統(tǒng)一之初，各縣為維護自身利益而與省府抗衡有關。省府分配給各縣的購糧指標大多遭到抵制?？h政府借地方士紳的名義呼吁省府減輕地方負擔，屢次借口資金不足或糧價又漲，要求省府改變計劃。省府則以囤糧計劃原為中央牽頭，因此也采取觀望態(tài)度，把各縣的呼吁呈行政院或國府，要求增加款項。1939年四川省大邑縣政府召開的春季行政會議中，縣府以商會名義向省府申訴，省府的批示則以大邑縣為“故劉主席之家鄉(xiāng)，應作表率”的商量語氣，商請該縣盡量完成囤糧計劃。［8］閬中縣也以同樣的方法要求商會一再申訴，“前遭赤禍，繼而天災，政府應體恤地方”［9］。省政府則夾在其中上下周旋，時而照顧地方，時而應付中央。因此，中央布置的囤糧任務一直未能完成，導致在1940年糧食漲價初現(xiàn)端倪之時，四川省政府無糧可調，只能任憑糧商哄抬價格。

四川省政統(tǒng)一于1935年，此后雖經整頓，互調各縣縣長、開辦縣政人員訓練班、加強省府合署辦公，省內行政系統(tǒng)日趨統(tǒng)一。但不抵防區(qū)制遺患甚多，各地方實力盤根錯節(jié)，直到1940年底張群主政四川前，四川省行政系統(tǒng)都未能完全有效地發(fā)揮行政作用。且行政機構雖然新置，但基層行政人員仍舊未能“新化”，新瓶裝舊酒的制度自然不能有效發(fā)揮作用。

（二）地方糧政機構設置混亂，效能缺失

健全的行政機關，為實施良好政策的先決條件。根據1937年頒布的《戰(zhàn)時糧食管理條例》，戰(zhàn)時糧食管理局為全國管理糧食的最高負責機關，但全國統(tǒng)一的糧政機構并未如期設置，負實際責任的“農產調整委員會”也并未對糧食管理采取什么措施。［10］（P123）直到1940年8月，為了應付日益復雜的糧食問題，才成立全國糧食管理局。在各省設糧食管理局；各縣設糧食管理委員會，隸屬縣政府，以縣長為主任委員；鄉(xiāng)以下設糧管干部。［11］（P278-285）雖然“糧食機構，始獨立成一系統(tǒng)”，但縣級糧政機構設置仍十分隨意，其組織名稱、組織制度、主要職能等均未納入“正規(guī)行政系統(tǒng)之內”。［12］

表3 1940年四川省十三市場糧食管理機構表

從表3可知，四川省主要糧食集散地的五大流域及成都平原，其糧食管理機構的設置并不統(tǒng)一，職能也不盡相同。如在溫江和金堂叫“斗息局”，合川、萬縣、三臺是“糧管會”。這些機構有的負責報告糧情，有的負責統(tǒng)制糧食，有的則只負責支配斗戶。1940年以前川省糧食機構“組織散漫、權責不專，糧政推行未能盡利”［13］（P341），此言可謂不虛。1941年9月，四川省政府依法另行組織省糧政局，裁撤各縣市糧食管理委員會，于縣市政府內設立糧政科，專門負責糧食管理工作，以期系統(tǒng)分明。雖然機構進一步改組，糧政機構權責加大，但時任四川省主席張群1942年7月仍批評糧政管理問題叢生，“各縣市局辦理存糧調查，過于敷衍，調查大戶，亦諸多不實不盡”［14］（P276）。 直到1943年情況仍未得到有效改善，“糧食機關三年以來受各方影響變動頻繁，迄今未能建立永久而統(tǒng)一之體制，其本身常在動蕩中，一切組織人事何從使其健全，而其所負征收儲運軍公糧等配撥業(yè)務上之責任異常艱巨，悉力以赴，未遑他愿”［15］（P57）。

專門人才的短缺滯礙了糧政機構效能的發(fā)揮。糧食危機爆發(fā)后，中央政府和四川省府相繼制定相關法規(guī)，試圖控制糧價，比如中央頒行的《糧商登記規(guī)則》《糧食市場管理辦法》等，四川省糧管局頒布的 《管理糧食業(yè)商人暫行辦法大綱》《管理糧食倉庫暫行辦法》等。然而要把以上法規(guī)落實，省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保甲都需要配備大量專門人才。全國糧管局也認識到人事的重要，調集大批中央警官學校學生，訓練后分派各縣糧食管理委員會擔任干部工作。四川省也大力調訓專門糧政人才，但仍不敷使用。1940年四川省各縣雖然相繼成立糧食委員會，“惟關于調查管理技術人員，多尚未奉派到縣，故糧食管理工作，尚未著手進行”［16］。1941年四川省設立1400多個糧食征收點，但糧食部長徐堪仍然感到辦理糧政十分困難，其原因除了交通運輸不便外，就是各縣辦理糧政人員的經驗不足。［17］（P23-24）正如時人感嘆：“川省各地糧食管理機構表面上雖大體完備，而真正能照規(guī)定實行管理的卻很少，甚且有不少的人員假借權力，營私漁利，匪特未能收管理的成效，且足以增加糧食供銷的失調，刺激糧價的上漲?！保?8］（P247）

糧食管理機構未能及時設立和健全職能，基層糧政人員嚴重缺乏，使糧政機構不能有效發(fā)揮管理職能。在糧價猛漲后，政府自然也就不能及時掌握糧情，監(jiān)控和調配糧食流動，從而導致糧食危機進一步蔓延。

（三）政府對銀行涉糧弊案處理失當

太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，上海、香港大批游資流入后方從事糧食囤積，致使價格飛漲。銀行不但為囤購提供資金，更為其提供倉儲便利。1940年8月施行的《非常時期管理銀行暫行辦法》第七條規(guī)定：“銀行不得經營商業(yè)或囤積貨物，并不得設置代理部、貿易部等機構，或以信托名義或另設其他商號， 自行經營或代客買賣貨物?！保?9］（P652）然而當時的情況卻是銀行大肆利用資金便利從事糧食囤購，政府卻未能嚴格按照法令處理這些涉糧弊案，因此無法肅清囤積居奇的資金來源，導致糧價居高不下。

此時發(fā)生的四川省銀行遂寧分行、重慶銀行遂寧辦事處（簡稱遂寧重行）囤積案便是一個典型。1941年12月，成都經濟檢查大隊查獲的“遂寧重慶銀行代理重慶慶昌公司買賣貨物往來函件”顯示，遂寧重行長期充當慶昌公司的“分莊”，利用銀行資金大量囤購菜籽、大米、布匹等生活物資。財政部調查人員認為“該行代客買賣實違反本部第一次管理銀行暫行辦法第四條及修正辦法第七條之規(guī)定，似應依法懲處”。但由于國家總動員會議的干涉，從1942年5月至11月長達7個月的時間里，財政部與總動員會議對該案的處置各執(zhí)一詞，最后這個轟動一時的大案竟以“不予追究”結案。［20］

1942年5月發(fā)生的四川省銀行酉陽辦事處囤積案中，財政部吸取了遂寧案的教訓不再輕易插手，而是“先令總行查辦”，再“移送總動員會議查辦”。在相互推諉后，財政部與總動員會議均未派員親自查辦，而是責成酉陽辦事處的上級部門四川省銀行總行查辦，其結果自然是“雖經多方調查，亦未獲得證據”［21］。當湖南省慈利縣銀行被控非法囤購時，財政部干脆以“道途遙遠不便派員徹查”結案。［22］這樣的處理辦法竟形成慣例，在此后發(fā)生的榮縣銀行囤購案、四川省銀行宣漢辦事處囤積案、蒼溪縣銀行、合川縣銀行、璧山縣銀行、雙流縣銀行、富順縣銀行、丹棱縣銀行、南川縣銀行等的囤積案中，財政部大多是責成其上級主管部門查證，其結果也不出“所控不實”的濫調。

為政在人，銀行職員參與營私舞弊導致法令難行。根據《非常時期管理銀行暫行辦法》第十二條規(guī)定“官辦或官商合辦之銀行，其服務人員一律視同公務人員， 不得直接經營商業(yè)”［19］（P653）。但銀行工作人員趁職務之便從事囤購已成一時之風氣。在成都經濟檢查隊1941年11月22—25日所查獲囤積案件一覽表中，郫縣川鹽銀行、成都川康平民銀行、新都縣銀行、聚興誠銀行共被查獲囤積大米7300雙市石、菜籽20 159雙市石，但最后并未對銀行的主管人作出處分。［23］四川省銀行副經理張子黎利用行款設立商號，資本達千萬元以上，該行的高級職員大多是其股東，牽涉的行莊商號多達20家。該案早在1942年即上報財政部，到1947年四川省銀行董事長鄧漢祥仍在申訴張子黎把持行務。［24］1945年7月，四川省政府調查認為成都附近的菜籽價格波動過巨，其原因就是四聯(lián)總處原料購辦委員會、中 （國）中（央）交（通）農（業(yè)）四行及中央信托局斥巨資爭相購買所致。［25］國家主要銀行尚且如此罔顧法令，各地方銀行自然上行下效。蔣介石認為：“在縣里只須嚴辦幾個有勢的為富不仁之徒，糧食問題自然可以解決?！保?6］然而這樣的辦法“事實上亦不易執(zhí)行”，其原因即是這些囤戶“多系地方士商富室巨紳駐軍，甚至機關法團”。［13］（P393）由此可見，政府在銀行涉糧弊案中，主管機關職責不清，相互推諉，未能公平處理。無法肅清囤積居奇的資金來源，那么市場糧價被惡意哄抬也就不可避免。

（四）政府未能有效應對民眾對缺糧的恐慌情緒

在輿論宣傳上，政府未能及時辟謠，使輕微旱災即引發(fā)民眾對缺糧的恐慌?！叭嗣裥睦淼目只攀羌由罴Z價波動程度的主要原因。常常為著莫須有的事情，大家便信以為真，始而互相傳播，終而自相驚擾，授予糧戶糧商以操縱居奇的機會?！保?7］“地方父老的經驗，四川經過兩三個豐年之后，就要有次旱災。……而冬春之交又的確少雨， 于是更加重了人們的憂慮。”［28］1940年四川省局部地區(qū)發(fā)生輕微旱災，從而引發(fā)民眾的強烈憂慮。但對缺糧的謠言，政府并未及時加以澄清。直到1940年下半年糧價漲勢不可遏止時，中央政府的相關人員和四川省府要員才開始強調“今年豐收，各省雨水調合”［29］，“平抑全川糧價，省府已具最大決心”［30］，“省府鑒于二十六年之經驗，對于去雨綢繆之措施，已有具體推行辦法”［31］。然而此時，囤積之風已蔚為大觀了。

在打擊囤積居奇的問題上，四川的地方要員常發(fā)表一些與中央政令相悖的言論，使民眾無所適從，導致政令執(zhí)行大打折扣。1941年6月，川康綏靖主任鄧錫侯竟公開聲稱:“我認為要全盤解決糧食問題，使今后全川各銷區(qū)，不再感受糧食的恐慌，糧價的漲跌，政府能夠把它節(jié)制住，最好是準許大家公開囤積，獎勵大家囤積，但是有一個限制，就是要向政府登記。”［32］（P39）

此外，政府未能有效應對搶糧騷亂的突發(fā)事件，進一步加劇民眾恐慌情緒。時任成都行轅保安科長李又生呈報1940年3月“成都搶米風潮經過”顯示：“川省因天旱,奸商囤積居奇，米價飛漲，群情憤怨，成都一般貧民，即有蠢蠢不安之象?！戆藭r(1940年3月14日——筆者注)發(fā)生暴亂，事發(fā)之始，僅有八、九人在南門外倡率，貧民憤米商之高抬時價，沿途逐漸嘯聚(警察及當地哨兵亦同情彼等初亦未加制止)，由數十人而數百人，并轉移目標于銀行倉庫……當饑民沿途搶劫嘯聚至重慶銀行時，已有三、四千人，狂呼亂叫，搗毀窗壁?！保?3］（P276）此次搶米風潮由最初的少數人“嘯聚”到三四千人，期間未見任何政府機構相關人員出面疏導或制止。1940年4月13日，因傳言當地商會不再售米給外省人，導致外來難民一日之間把閬中城里大米爭購一空，繼而引發(fā)了持續(xù)半個月的搶購之風。閬中縣政府竟然聲稱“此事與政府無關，請商會酌情處理”［34］。1941年6月成都市再次發(fā)生大規(guī)模搶米騷亂，蔣介石亦忍不住斥責四川省主席：“岳軍兄對于貫徹糧食政策籌劃糧食供應，更應力排浮議，毅然擔當……應痛徹反省?！保?5］

面對來自淪陷區(qū)的民眾大量涌入，政府缺乏有效的應急方案，缺糧的恐慌已經不可避免。而在突發(fā)事件的處理中，地方政府更是對自己的職責無知，放任謠言、恐慌情緒蔓延，最后野蠻地訴諸暴力。這必然引起搶米騷亂、囤積居奇，甚至是武力反抗。

三、國統(tǒng)區(qū)各級政府應對糧食危機失當之檢討

綜觀上文，糧食危機的爆發(fā)和加劇，各級政府應負主要責任。所謂戰(zhàn)事未開，糧草先行，抗戰(zhàn)伊始，國民政府及四川省政府對可能出現(xiàn)的糧食危機缺乏充分準備，也低估了囤積、運輸、管理糧食的難度。中央政府資金準備不足，四川省政府亦輕視中央政令，各縣政府也多敷衍塞責，導致囤糧計劃未能如期完成。此時的糧政機構設置混亂、人員短缺，使得政府無法及時掌握糧食運銷及買賣情況，行政監(jiān)管的缺位，勢必讓糧食市場陷入混亂。當糧食危機爆發(fā)，政府也未能有效阻止危機的蔓延與加劇。在銀行弊案的處理上，主管部門職責不清，互相推諉包庇，囤積居奇之風不能有效控制，則加劇了危機的擴大。最后，在處理搶米的突發(fā)性事件時，地方政府明顯缺乏危機處理能力，暴力鎮(zhèn)壓只能進一步引發(fā)恐慌。湖南、陜西、廣西、云南等省也都有同樣情形，在湖南岳陽縣，政府官員、內遷人員、難民、軍隊相互爭奪糧食，以致“數部互毆之事,迭見不鮮”[36］?？梢姰敃r政府應對糧食危機的束手無策，不獨四川如此。

行政執(zhí)行力的強弱體現(xiàn)出政府有效性的高低?？箲?zhàn)初期政府即頒布《戰(zhàn)時糧食管理條例》，其后又有大量法令法規(guī)頒行，但政策要靠行政系統(tǒng)不折不扣地執(zhí)行,才能使之轉化為政府治理的現(xiàn)實表現(xiàn)。亨廷頓認為：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效性程度?！盵37］（P51）芬納縱觀人類的統(tǒng)治歷史，提出“執(zhí)行系統(tǒng)”（delivery systems）是否有效直接影響政府的統(tǒng)治效果。［38］注重行政系統(tǒng)有效性研究的政府史，可以從另一個維度審視中國政治現(xiàn)代化成敗之原因。［39］

糧食之不足，或者說難以集中，的確是戰(zhàn)時政府面臨的一大難題，但未能及時控制危機擴大與蔓延，則“在人謀之不周”［40］（P552）。戰(zhàn)時政府的工作不但從數量上增加，從質量上更要求高效。英國的“凱恩斯主義”、美國的“羅斯福新政”都是通過擴大行政權力來化解戰(zhàn)時危機。①作為關系國計民生的糧食問題，國民政府在政策執(zhí)行上心有余力不足的表現(xiàn)，恰好暴露出行政系統(tǒng)的脆弱無力。同樣面臨糧食短缺，共產黨領導的根據地政府預防和處理危機的效果遠勝于國民黨政府，而其行政系統(tǒng)的現(xiàn)代化、其行政人員的能力與素質及頒布的關于糧食管制的法令都遠低于或少于國民政府。②原因是多方面的，亦不在本文的討論范圍中，但這可以說明，國統(tǒng)區(qū)糧食危機大爆發(fā)的原因并不能完全歸結為戰(zhàn)爭的因素，必定有其國民黨政府自身的原因。

如果說抗戰(zhàn)時期國民黨是一個“弱勢獨裁”的黨③，那么國民政府也是一個“有限”政府。當然，其“有限”并非出于民主的意愿，而是其行政系統(tǒng)能力有所不逮造成的被動“有限”?！坝惺露Σ环Q，有權而機構不副。機構既設，而人事不及配備。人事已備，而培養(yǎng)不以其時。欲其速赴事機，克奏全效，雖有賢者，亦難為力”［7］（P65），這就是當時行政系統(tǒng)的真實寫照。

國民黨建政后，“讓政治上軌道”［41］的呼聲一度甚囂塵上，此時行政改革的目標“一是提高行政效率，二是澄清吏治道德，三是節(jié)省國家經濟”［42］（P471）。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，蔣介石更迫切希望用科學管理方法，延攬行政管理的專門人才④。不單任命注重地方行政的政學系核心人物張群為四川省主席，還要求他“對于蘇俄之行政效率增進方法多加實際考查”［43］。然而，從抗戰(zhàn)時期國統(tǒng)區(qū)各級政府在糧食危機中的應對來看，經歷過“革新”的行政系統(tǒng)并未表現(xiàn)出應有的高效率與科學性。

究其原因，政府行為除了受國民黨政治影響和制約外，在其行政現(xiàn)代化過程中，雖然學習西方現(xiàn)代的行政理念建立了日趨完備的行政體系，但是傳統(tǒng)的強調“差序格局”的依賴型的權威人格并未改變。馬克思·韋伯認為：“在現(xiàn)代的國家中，真實的政府所以能使其自身發(fā)生效力者，既不在于國會的辯論，亦非由于皇帝的敕令，而實系于有關日常生活的行政事務的推行，這事必操于文官的手中?！保?4］當時的行政專家甘乃光也認為：“近年來中國行政組織——最少是重要機關的行政組織——已在現(xiàn)代化的行程中，但行政機關的內部組織和他的運用卻很成問題，亟須加以考究。”［45］（P53）人情關系、地域、派系、權謀仍舊具有強大的生命力，這些行為讓行政系統(tǒng)嚴重偏離了工具理性，成為謀取利益的工具和宣示權威的載體，嚴重削弱了政府有效性和合法性。國民政府亦如晚清政府一樣，由于“政府政策、措施在推展方面的變形與失靈，最終走向政策本意的反面”［46］，其統(tǒng)治崩潰也就是必然的。

注釋：

①雖然也有文章認為戰(zhàn)時過分擴大的行政權力干擾了正常的市場機制，導致自由的市場機制與政府統(tǒng)治行為發(fā)生沖突與較量，結果只能促使黑市經濟泛行，腐敗大規(guī)模滋生，但此種結論是基于對市場和交易制度較為完備的廣東省的考察?；粜沦e：《市場機制與政府行為——抗戰(zhàn)時期廣東國統(tǒng)區(qū)糧食市場管理的個案考察》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2004年第2期。

②參見郝銀俠：《抗戰(zhàn)時期國共兩黨糧政之差異性研究》（《求索》2011年第5期）、《抗戰(zhàn)時期國共兩黨糧政之相似性研究》（《寶雞文理學院學報（社會科學版）》2013年第8期）。

③參見王奇生：《黨員、黨權與黨爭——1924—1949年中國國民黨的組織形態(tài)》，上海：上海書店出版社，2003年。

④1940年2月29日蔣介石電陳布雷：“研究行政效率與科學管理方法之人士，如在掃蕩報發(fā)表意見之鐘自答，若大公報發(fā)表意見之王爾道、石渠閣等等，請派人留心聯(lián)絡考察，如其可用則盡量收羅，使之專門研究及制擬實施方案以及發(fā)起科學管理運動會，提倡并使中央各院部會署促進其實施為要。”《蔣介石手令》（二），臺北：“國史館”，典藏號:001-016142-0019。

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