劉道英++楊寶章

為了全面掌握河南檔案行政執(zhí)法現(xiàn)狀，特別是《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）頒布以后的檔案行政執(zhí)法情況，進一步提高檔案行政執(zhí)法的針對性、有效性和威懾力，實現(xiàn)依法治檔目的，促進檔案事業(yè)發(fā)展，2014年8月～11月，河南省檔案局組織得力人員，采取多種形式，對全省檔案執(zhí)法現(xiàn)狀進行了比較全面、深入、系統(tǒng)的調(diào)研。通過此次調(diào)研，了解了現(xiàn)狀，摸清了家底，發(fā)現(xiàn)了問題，理清了思路。同時，針對一些問題，引發(fā)了一些深度思考。

1 基本情況

1.1 調(diào)研方法。此次調(diào)研，講究“點面結(jié)合”，意在科學(xué)、客觀地了解真實情況?！包c”就是選準(zhǔn)實地調(diào)研點。調(diào)研中，經(jīng)過綜合考慮，認(rèn)真篩選，豫南選取了信陽市、駐馬店市，豫北選取了焦作市、新鄉(xiāng)市，省直管縣（市）選取了汝州、新蔡共12個市、縣（市、區(qū)）作為實地調(diào)研點。實地調(diào)研時，每到一地，市、縣（市、區(qū)）兩地都要走到，采取“聽、看、查、談”（聽匯報、看現(xiàn)場、查記錄、搞座談）的方式進行，意在了解實際情況。

“面”就是全面發(fā)放調(diào)查表調(diào)研。此次調(diào)研針對全省18個省轄市、159個縣級區(qū)劃單位的檔案行政管理部門，是一次檔案行政執(zhí)法現(xiàn)狀的全面普查。此次調(diào)研歷時四個月，共發(fā)放調(diào)研表177張，收回有效表165張，占發(fā)放表數(shù)的98.3%。其間，關(guān)于調(diào)研表中相關(guān)內(nèi)容如何界定、怎么填寫等問題，調(diào)研人員與全省各地檔案部門往來電話溝通多達上百次。

1.2 主要數(shù)據(jù)。此次調(diào)研，主要了解最近一年有關(guān)檔案行政執(zhí)法情況，特別是《規(guī)定》頒布實施以后的情況，目的是掌握數(shù)據(jù)，摸清家底。制定的調(diào)研表涵蓋29項內(nèi)容，比較全面、詳細(xì)地顯示了全省檔案行政執(zhí)法的狀況。全省檔案執(zhí)法情況最后匯總主要數(shù)據(jù)如下表所示：

2 現(xiàn)狀剖析

2.1 持證執(zhí)法情況。從數(shù)字顯示看，全省共有檔案行政執(zhí)法證421個、檔案行政監(jiān)督證77個，而全省縣以上檔案行政管理部門共有178個，平均每個檔案行政管理部門有2.9個檔案行政執(zhí)法證。檔案行政監(jiān)督證主要分布在省轄市檔案局和省檔案局。從實地調(diào)研情況可知，執(zhí)法人員法的意識逐漸增強，執(zhí)法過程中絕大多數(shù)能夠持證上崗，無證執(zhí)法的情況逐漸減少。但從基層各縣（市、區(qū)）反饋的調(diào)查表中可以明顯看出，檔案行政執(zhí)法證分布不均。據(jù)統(tǒng)計，由于各種原因，全省仍有19個縣（市、區(qū)）沒有檔案行政執(zhí)法證，約占全省檔案行政管理部門總數(shù)的10.67%。這個數(shù)字意味著什么呢？那就是說，平均每個省轄市有1.05個縣（市、區(qū)）的檔案行政管理部門沒有檔案行政執(zhí)法證，而沒有執(zhí)法證就不能進行檔案行政執(zhí)法，自然就無法更好地發(fā)現(xiàn)和制止檔案違法違紀(jì)行為。

2.2 職能發(fā)揮分析。調(diào)查數(shù)字顯示，全省有68個檔案行政管理部門專門設(shè)置有法規(guī)科（股），約占總數(shù)的38.1%。其中，18個省轄市中只有3個沒有法規(guī)科；檔案行政執(zhí)法職能設(shè)在辦公室的有31個單位，約占總數(shù)的17.4%；檔案行政執(zhí)法職能設(shè)在業(yè)務(wù)科的有47個單位，約占總數(shù)的26.3%；檔案行政執(zhí)法職能設(shè)在其他科室的約占總數(shù)的18.2%。從實地調(diào)研可知，檔案行政執(zhí)法職能不管設(shè)在哪個科室，基本上不影響職能的正常發(fā)揮。職能設(shè)置不統(tǒng)一主要出現(xiàn)在基層縣（市、區(qū)）級檔案行政管理部門，不統(tǒng)一的主要原因，則是受單位編制職數(shù)限制造成的。一方面是沒有編制，無法設(shè)置法規(guī)科（股）；另一方面又必須履行檔案行政執(zhí)法職能，這是《檔案法》賦予檔案行政管理部門的職責(zé)。于是，不少單位只好把幾個職能合并放在一個科室里。這就出現(xiàn)了在許多縣（市、區(qū)）檔案局，同一個人既負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，又負(fù)責(zé)檔案執(zhí)法，身兼數(shù)職的現(xiàn)象非常普遍。

2.3 文化知識水平。數(shù)字顯示，全省檔案行政執(zhí)法人員中具有本科以上文憑的314人（碩士11人，本科303人），占總數(shù)的63%；具有大專文憑的176人，占35.3%；中專以下文憑的12人（中專9人，高中3人），占1.7%?？梢哉f，絕大多數(shù)人受過正規(guī)的高等教育，具備較高的文化素質(zhì)和知識水平。較高的文化知識基礎(chǔ)，加上工作經(jīng)驗的積累，奠定了認(rèn)識問題、分析問題和解決問題的能力，尤其是有助于提高檔案行政執(zhí)法過程中處理特殊問題的能力。

2.4 專業(yè)素養(yǎng)比對。從數(shù)字上看，全省檔案行政執(zhí)法人員中，大學(xué)法律專業(yè)畢業(yè)的77人，約占15.4%；大學(xué)檔案專業(yè)畢業(yè)的95人，約占19%；大學(xué)管理專業(yè)畢業(yè)的103人，約占20.6%；其他專業(yè)畢業(yè)的約占45%。盡管專業(yè)素養(yǎng)高低與所學(xué)專業(yè)未必完全一致，但所學(xué)專業(yè)是專業(yè)素養(yǎng)的基礎(chǔ)，從調(diào)研數(shù)字可以看出，大多數(shù)檔案行政執(zhí)法人員具備法律、檔案或管理等專業(yè)知識，加之長期實踐歷練，特別是每年都要進行專業(yè)培訓(xùn)——單就培訓(xùn)這一點講，有數(shù)字顯示，每年上級檔案部門、本級政府部門、本身內(nèi)部三個層次培訓(xùn)都有具體次數(shù)，檔案行政執(zhí)法人員平均每年每人至少能參加一次培訓(xùn)，可以肯定，檔案行政執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)是能夠勝任工作需要的。在檔案行政執(zhí)法工作上，從掌握的實際情況看，全省涌現(xiàn)出不少典型單位和典型個人，典型單位如新鄉(xiāng)輝縣市檔案局、平頂山市檔案局、三門峽市檔案局、鄭州新密市檔案局等，典型個人如劉子芳（許昌縣檔案局）、秦玉學(xué)（輝縣市檔案局）、賈兆全（新鄉(xiāng)市檔案局）、賈江濤（平頂山市檔案局）等。劉子芳結(jié)合工作實踐編寫出版的《檔案行政執(zhí)法工作手冊》，注重實踐、可操作性強，廣受基層檔案工作者的青睞；秦玉學(xué)在依法治檔上大刀闊斧，大膽嘗試，取得了可喜的成績，《檔案管理》2014年第2期發(fā)表了他寫的《高揚起依法治檔的風(fēng)帆乘勢向前——檔案行政執(zhí)法芻議》，全面介紹了檔案行政執(zhí)法的經(jīng)驗體會；賈兆全作為新鄉(xiāng)市檔案局法規(guī)科長，多年來想方設(shè)法，檔案執(zhí)法規(guī)范科學(xué)，工作開展卓有成效，從《新鄉(xiāng)市（縣）檔案行政執(zhí)法監(jiān)督工作調(diào)研報告》（《檔案管理》2014年第2期）中可以比較全面地了解其檔案行政執(zhí)法的好做法、好經(jīng)驗；賈江濤是平頂山市檔案局主管檔案行政執(zhí)法工作的副局長，在檔案行政執(zhí)法工作上有思路、有方法、有創(chuàng)新，提出的規(guī)范執(zhí)法、柔性執(zhí)法、文明執(zhí)法理念在具體工作中產(chǎn)生了較好效果。當(dāng)然，專業(yè)素養(yǎng)高低分布不均，總體看，省轄市檔案局普遍好于縣（市、區(qū)）檔案局；單就基層縣（市、區(qū)）比較，省直管縣（市）好于普通縣（市），經(jīng)濟發(fā)達縣（市、區(qū)）好于經(jīng)濟落后縣（市、區(qū)）。

2.5 執(zhí)法隊伍現(xiàn)狀。數(shù)字顯示，全省檔案法制機構(gòu)近一年中，調(diào)入17人、調(diào)出13人、提升13人，其中提升人員絕大多數(shù)沒有離開檔案部門?？傮w考量，檔案行政執(zhí)法隊伍相對穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)大進大出的現(xiàn)象。隊伍相對穩(wěn)定，有利于工作開展的連續(xù)性和有效性。當(dāng)然，隨著依法治檔力度的逐步加大，檔案行政執(zhí)法隊伍人員不足、力量偏弱的問題暴露無遺，特別是一些基層縣（市、區(qū)）檔案局，由于受到體制、編制、機制的多重限制，單位進人，難上加難，有的縣（市、區(qū)）檔案局多年沒進過一個新人，即使偶爾來一個人也未必是單位急需的。比如，汝州市檔案局，近10年沒進過一個新人，在編人員逐年減少、老化，而檔案數(shù)量卻在逐年增加，工作又不能不干，沒辦法只好聘用臨時工。類似汝州這種現(xiàn)象，在基層檔案行政管理部門并不少見。實事求是講，基層檔案行政管理部門檔案行政執(zhí)法隊伍力量薄弱的問題非常嚴(yán)重，加之其他因素，導(dǎo)致有的單位一年也很難開展一次真正意義上的檔案行政執(zhí)法，即使開展了，也說不清是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，還是檔案執(zhí)法。因為，很多人都是身兼數(shù)職，往往是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檔案執(zhí)法交叉進行，“你中有我，我中有你”，說不清也就不奇怪了。

2.6 檔案執(zhí)法方式頻率。調(diào)查顯示，全省檔案行政執(zhí)法的方式，檔案行政管理部門單獨執(zhí)法的占53%，檔案行政管理部門聯(lián)合其他部門執(zhí)法的占47%。過去一年中，全省全年各級檔案行政管理部門共執(zhí)法313批次，平均每個檔案行政管理部門進行1.75批次檔案行政執(zhí)法。至于一批次檔案行政執(zhí)法要對多少個單位進行檔案行政執(zhí)法，這個沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，故無法統(tǒng)計。但據(jù)實地調(diào)研掌握情況，每批次一般不少于15個單位，多則達40～50個單位，甚至更多。按最低概率推算，平均每個檔案行政管理部門每年至少對26個單位開展了檔案行政執(zhí)法。這個數(shù)字是什么概念呢？那就是說，相對于一個縣（市、區(qū)）的縣委、縣政府所屬部門加起來將近200個單位來說，檔案行政管理部門每年大約只對其八分之一的單位進行了檔案行政執(zhí)法。顯然，這個執(zhí)法力度，是很不夠的。從實地調(diào)研和平時掌握的情況看，全省縣（市、區(qū)）級檔案行政管理部門的檔案行政執(zhí)法確實是個軟肋，個別縣（市、區(qū)）檔案行政管理部門有時一年連一次檔案行政執(zhí)法都沒有。有意思的是，通過調(diào)研比對，凡是檔案行政執(zhí)法工作搞得不好的縣（市、區(qū)）檔案局，這個單位的工作業(yè)績和事業(yè)發(fā)展也不好，反之亦然。由此可見，“依法治檔”不僅可以規(guī)范檔案工作，而且能夠促進檔案事業(yè)的全面發(fā)展。至于聯(lián)合執(zhí)法，據(jù)調(diào)查顯示，檔案行政管理部門與之聯(lián)合的單位，出現(xiàn)概率前三位的依次是：人大、法制辦、政協(xié)。至于“聯(lián)合執(zhí)法”的是與非，將在“思考”部分闡述。

2.7 涉案情況探究。數(shù)字顯示，近一年中，全省發(fā)現(xiàn)的有關(guān)檔案的案源14個，涉案1個，結(jié)案1個。其中，14個案源有10個是通過檔案行政執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的，另外4個則是通過舉報或投訴獲知；那1個涉案——河南省三門峽市盧氏縣《關(guān)于對獅子坪鄉(xiāng)政府林業(yè)部門丟失全鄉(xiāng)所有林業(yè)檔案的舉報》案，系一個叫郭安超的實名舉報，最后在上級檔案行政管理部門的督辦下結(jié)案的。單從數(shù)字上看，案例很少，這似乎可以說明，檔案違法違紀(jì)的現(xiàn)象不多，依法治檔的效果不錯。事實果真如此嗎？非也！從調(diào)查和平時了解掌握的情況看，檔案違法違紀(jì)的情況遠比數(shù)字顯示的嚴(yán)重得多。之所以案件少，原因有以下幾個方面：一是檔案行政執(zhí)法的廣度、力度不夠，不能及時發(fā)現(xiàn)存在的違法違紀(jì)問題，這是主要原因。二是即使發(fā)現(xiàn)了，也很少硬起手腕進行查處，不敢執(zhí)法的問題比較嚴(yán)重，大多是口頭批評，再不就下發(fā)“整改通知書”。當(dāng)然，絕大多數(shù)單位在接到“整改通知書”后，都能積極整改，自然就免于處罰，這只能是“案源”，而形不成“案件”了。三是《檔案法》的“剛性”不夠，具體運用過程中，操作性不夠強，難以“對號入座”，這是不爭的事實?！兑?guī)定》頒布實施以后，從一定意義上講，是對《檔案法》操作性不強的較好補充。當(dāng)然，檔案部門在貫徹落實《規(guī)定》上還遠未到位。四是執(zhí)法人員自身的問題，在“情”與“法”的關(guān)系處理上，多有不妥之處。發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)問題了，但當(dāng)事人一說情便不了了之的現(xiàn)象，時有發(fā)生。

2.8 《規(guī)定》貫徹情況。2013年2月，監(jiān)察部、人力資源和社會保障部和國家檔案局以三部門令的形式聯(lián)合發(fā)布的《規(guī)定》，在一定程度上彌補了《檔案法》、《檔案法實施辦法》等法律法規(guī)對檔案工作中出現(xiàn)的一些違法違紀(jì)行為處分時操作性、針對性不夠的問題?！兑?guī)定》發(fā)布以后，全省各地立即進行了深入認(rèn)真的學(xué)習(xí)，大家普遍認(rèn)為，《規(guī)定》的出臺，對于預(yù)防和懲處檔案管理違法違紀(jì)行為、確保檔案資源完整和安全有重要意義和積極作用，尤其是為進一步開展檔案行政執(zhí)法工作提供了操作性、針對性更強的法律依據(jù)。綜合調(diào)研中反饋的信息，在《規(guī)定》的貫徹落實上，全省各地結(jié)合實際，采取有效方法，收到理想效果。具體講：

一是多形式學(xué)習(xí)。各地結(jié)合實際，對《規(guī)定》進行了卓有成效的學(xué)習(xí)。平頂山市檔案局采取研討會形式學(xué)習(xí)《規(guī)定》；新鄉(xiāng)市檔案局采取干部素質(zhì)考試形式學(xué)習(xí)《規(guī)定》；許昌市檔案局采取知識競賽形式學(xué)習(xí)《規(guī)定》；三門峽市檔案局采取培訓(xùn)班形式學(xué)習(xí)《規(guī)定》。各地形式多樣，不一而足。通過學(xué)習(xí)，領(lǐng)會了實質(zhì)，把握了重點，增強了檔案行政執(zhí)法的針對性。

二是多渠道宣傳?！兑?guī)定》出臺后，省檔案局立即聯(lián)合省監(jiān)察廳、省人力資源和社會保障廳對《規(guī)定》進行了轉(zhuǎn)發(fā)，各市、縣（市、區(qū)）檔案局也相繼轉(zhuǎn)發(fā)了《規(guī)定》，從上到下，縱深宣傳；各地利用“法制宣傳日”“國際檔案日”等不同時機，通過舉辦展覽、開展咨詢、專場演出、征文比賽、網(wǎng)絡(luò)專欄、拍攝專題片等多種方式，廣泛傳播，鋪開宣傳。尤其是汝州市檔案局，他們開展的“國際檔案日”廣場宣傳周活動，時間長、看點多、可互動，吸引上萬人到場參觀、參與，宣傳效果甚佳。

三是多執(zhí)法檢驗。把《規(guī)定》作為檔案行政執(zhí)法的法律依據(jù)，在檔案行政執(zhí)法的具體實踐中進行檢驗。調(diào)研中了解到不少好的做法：駐馬店市檔案局逐條對照《規(guī)定》中的20種違法違紀(jì)行為進行行政執(zhí)法；三門峽市檔案局專門把《規(guī)定》印成小冊子在行政執(zhí)法過程中發(fā)放給被執(zhí)法單位人員；濟源市檔案局嚴(yán)格按照《規(guī)定》開展檔案行政執(zhí)法，僅2014年就給6個單位下發(fā)了“限期整改通知書”；濮陽市檔案局把《規(guī)定》落實在“系統(tǒng)抓、抓系統(tǒng)”的立體行政執(zhí)法模式中，尤其對限期整改單位進行嚴(yán)格的跟蹤督查，確保執(zhí)法取得實際效果。

但是，自《規(guī)定》下發(fā)至今，在全省范圍內(nèi)，還沒有一個責(zé)任人因檔案違法違紀(jì)受到處分的。難道真的沒有一起違法違紀(jì)行為嗎？事實肯定不是這樣。這只能說明，或者是執(zhí)法不嚴(yán)，或者是《規(guī)定》不好落實，抑或二者兼而有之。

調(diào)研中獲知，通過執(zhí)法實踐檢驗，基層人員對《規(guī)定》提出了一些具體的意見和建議。一是《規(guī)定》中對違紀(jì)違法情節(jié)輕重的界定不具體，實際工作中不好把握。比如，《規(guī)定》中多次出現(xiàn)的“情節(jié)嚴(yán)重”之說，作為法律條文，無可厚非?？墒牵烤乖趺此恪扒楣?jié)嚴(yán)重”，沒有個具體標(biāo)準(zhǔn)，實際工作中難以考量。二是非公有制企業(yè)人員違法違紀(jì)如何處置沒有涉及?！兑?guī)定》第二條明確界定了依法給予處分的四類責(zé)任人——“行政機關(guān)公務(wù)員；法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織中從事公務(wù)的人員；行政機關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的組織中從事公務(wù)的人員；企業(yè)、社會團體中由行政機關(guān)任命的人員”。顯然，非公有制企業(yè)人員檔案違法違紀(jì)不在處分之列。也就是說，非國有檔案管理中出現(xiàn)違法違紀(jì)行為難以查處。三是對有關(guān)責(zé)任人的懲處難以執(zhí)行?！兑?guī)定》對有關(guān)責(zé)任人的六種處分都屬于行政處分，而根據(jù)《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》之規(guī)定，公職人員的行政處分應(yīng)由任免機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)按照管理權(quán)限做出，檔案部門沒有處分權(quán)，致使檔案執(zhí)法大打折扣，在一些重大問題查處上難以傷筋動骨。

3 問題與對策

3.1 突出問題

3.1.1 執(zhí)法不規(guī)范的問題依然存在。集中表現(xiàn)在，不少單位，特別是一些縣（市、區(qū)）級檔案行政管理部門，檔案行政執(zhí)法時有時無，有的無證執(zhí)法。

3.1.2 不愿執(zhí)法、不敢執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。“法”的意識依然不強，執(zhí)法人員不自信的劣根性比較明顯，最直接的表現(xiàn)是發(fā)現(xiàn)和處理檔案違法違紀(jì)問題太少，與“依法治檔”的要求距離較大。

3.1.3 檔案執(zhí)法隊伍現(xiàn)狀不容樂觀。集中表現(xiàn)在重視不夠、人員配備不整，不少縣（市、區(qū)）級檔案行政管理部門根本沒有法規(guī)股，執(zhí)法隊伍力量嚴(yán)重不足。

3.2 主要對策

3.2.1 進一步拓展檔案法制宣傳。為提高檔案“法”的意識，檔案法制宣傳要克服僅在“法制宣傳日”“國際檔案日”時才宣傳的做法，做到經(jīng)常宣傳；要克服內(nèi)部宣傳多、向社會宣傳少的做法，擴大宣傳的社會受眾面，向普通百姓傾斜；要克服發(fā)揮當(dāng)?shù)貓蠹?、電視等宣傳媒體不夠的問題，利用多種載體進行宣傳。

3.2.2 進一步強化檔案行政執(zhí)法。要適當(dāng)加大檔案行政執(zhí)法在目標(biāo)考核中的分值，用行政手段監(jiān)督檔案行政執(zhí)法；建議出臺能夠量化檔案行政執(zhí)法績效的標(biāo)準(zhǔn)，比如，一年必須開展多少次檔案行政執(zhí)法、必須發(fā)現(xiàn)或處理多少個檔案違法違紀(jì)問題等，以便“對號入座”，更好地考量檔案行政執(zhí)法；適當(dāng)增加上級對下級檔案行政執(zhí)法工作開展情況的檢查督促，每年進行一次檔案行政執(zhí)法工作專項評比。

3.2.3 進一步壯大檔案執(zhí)法隊伍。在編制上，要逐步做到每個檔案行政管理部門都設(shè)有法規(guī)科（股），實現(xiàn)歸口管理；在數(shù)量上，要配齊人員，法規(guī)科（股）至少兩人以上；在素質(zhì)上，通過培訓(xùn)等多種手段，盡快使執(zhí)法人員會執(zhí)法、敢執(zhí)法、善執(zhí)法，特別是增強處理違法違紀(jì)問題的能力。

4 幾點思考

通過調(diào)研，圍繞檔案行政執(zhí)法引發(fā)了一些深度思考。

4.1 “聯(lián)合執(zhí)法”的是與非。從調(diào)查數(shù)字和實地調(diào)研可以看出，不少檔案行政管理部門對“聯(lián)合執(zhí)法”情有獨鐘，尤其是基層檔案行政管理部門。這種情況，不僅河南如此，全國其他省市也都大同小異。之所以青睞“聯(lián)合執(zhí)法”，是因為檔案部門比較弱勢，影響力小，“聯(lián)合執(zhí)法”意在借助強勢部門的影響力，達到檔案行政執(zhí)法之目的。這是典型的“拉大旗作虎皮”。實際上，“聯(lián)合執(zhí)法”時“法”的真正作用已經(jīng)淡化，執(zhí)法靠的不是“法”的約束力，而是強勢部門的影響力。所以，更確切地說，這種方式應(yīng)該叫“聯(lián)合檢查”，而非“聯(lián)合執(zhí)法”，因為更能發(fā)生作用的不是“法”。這也正好印證了《檔案法》約束力差的事實！倒是另一種現(xiàn)象似乎更能說明問題：犯罪分子看見公安人員就害怕。為何？公安人員和檔案行政執(zhí)法者一樣，都是執(zhí)法者，不同的是一個執(zhí)的是以《刑法》為主的“法”、一個執(zhí)的是以《檔案法》為主的“法”而已，從根本上講，震懾犯罪分子的不是表面的“人”，而是背后的“法”，公安人員執(zhí)法就很少聯(lián)合其他部門。從另一個角度講，既然是檔案行政執(zhí)法，那就必須按“法”的規(guī)范進行，不能“執(zhí)法犯法”，執(zhí)法者必須持有法制部門統(tǒng)一制發(fā)的“檔案行政執(zhí)法證”方可進行執(zhí)法，正如開車要有駕駛證一樣。而“聯(lián)合執(zhí)法”中，不管是人大的，還是法制辦的，抑或是其他部門的，他們有“檔案行政執(zhí)法證”嗎？肯定沒有，因為他們不是檔案行政管理部門的。既然沒有，又怎么能執(zhí)法呢？所以，“聯(lián)合執(zhí)法”是不“合法”的?？墒?，實際工作中不少檔案行政管理部門一直都是這么做的，而且看起來還比較有效，這可能就是我們常說的“約定俗成”吧！也有人對“聯(lián)合執(zhí)法”持“白貓黑貓”的觀點，言稱，不管什么方法，只要有效就是好法！

4.2 “執(zhí)法創(chuàng)新”的喜與憂。通過本次調(diào)研，結(jié)合日常工作實踐，深感檔案行政執(zhí)法創(chuàng)新非常必要，這也是基層檔案工作者的迫切要求。“執(zhí)法創(chuàng)新”主要指方法手段上的創(chuàng)新，綜合基層人員的意見，我們覺得應(yīng)該在以下三個方面多嘗試。一是加大上對下的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查力度。就是說，要多增加一些上級檔案行政管理部門對下級檔案行政管理部門管轄范圍之內(nèi)單位的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，上級對下級的執(zhí)法監(jiān)督檢查，比如，國家對各省、省（市）對縣（市、區(qū)），遠比屬地同級執(zhí)法效果好。前不久，河南省檔案局對新蔡縣檔案局進行了檔案行政執(zhí)法，對存在的違法問題下發(fā)了“限期整改通知書”，引起了當(dāng)?shù)乜h委縣政府的高度重視，僅僅過了一周時間，原來多年沒有解決的檔案館安全隱患問題有了著落。這就是上對下執(zhí)法的效果。二是進行異地執(zhí)法。異地執(zhí)法在公安系統(tǒng)早就實行，意在排除干擾，公正執(zhí)法。檔案部門應(yīng)仿效此法，形成本地執(zhí)法和異地執(zhí)法相結(jié)合的檔案行政執(zhí)法機制。異地執(zhí)法可由省檔案局統(tǒng)一協(xié)調(diào)，執(zhí)法人員由省檔案局從全省檔案執(zhí)法人員中抽調(diào)，臨時組成執(zhí)法小組，然后對某一市縣單位進行檔案行政執(zhí)法。三是嘗試觀摩執(zhí)法。有基層人員提出，在進行具體的檔案行政執(zhí)法的時候，每次可以邀請幾名其他單位的檔案員隨行觀摩，意在讓他們親身體驗檔案違法違紀(jì)被查處的感性認(rèn)識，增強檔案工作者“法”的意識。創(chuàng)新肯定有可喜的一面，但也往往伴隨著一些棘手問題。比如，異地執(zhí)法與屬地管理是否矛盾的問題，人員往來車輛費用的問題等。這些問題如何解決，可能是“執(zhí)法創(chuàng)新”必須面對的問題。

4.3 “行政執(zhí)法”和“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的彼與此。關(guān)于“行政執(zhí)法”和“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”之間的關(guān)系如何處理，調(diào)研中很多基層單位都有涉及，也確實難以處理，引人深思。單從“法”的角度看，“行政執(zhí)法”是強制性的，是在執(zhí)行“法”的規(guī)定、條款，而“法”是鐵律，沒有商量余地，觸犯了就要懲處；“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”是商榷性的，因為指導(dǎo)的依據(jù)是業(yè)務(wù)“規(guī)范”或“標(biāo)準(zhǔn)”，而“規(guī)范”或“標(biāo)準(zhǔn)”不具備“法”的性質(zhì)，可協(xié)商、能選擇，也就是說，可以遵守，也可以看情況遵守，或者不遵守。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，檔案行政執(zhí)法中，特別是基層縣（市、區(qū)）級檔案行政管理部門，不少人本身既負(fù)責(zé)“行政執(zhí)法”，又負(fù)責(zé)“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，故此，把業(yè)務(wù)“規(guī)范”或“標(biāo)準(zhǔn)”當(dāng)做執(zhí)法依據(jù)者，大有人在。把“法”與“規(guī)則”或“標(biāo)準(zhǔn)”混淆，這是一個原則問題，輕則謂不懂法，重則謂知法犯法。那么，是不是二者就那么涇渭分明呢？事實絕非如此，實際工作中，檔案行政執(zhí)法者又必須熟悉檔案業(yè)務(wù)規(guī)范，很多時候判斷是否違法違紀(jì)，必須以業(yè)務(wù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)為支撐。比如，檔案行政執(zhí)法中，《檔案法》明確規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)“檔案保管條件差，危及檔案安全的”，那就是違法行為，必須進行查處?？墒恰氨９軛l件差”具體體現(xiàn)在哪里呢？有的可能是檔案館建筑面積不夠，導(dǎo)致檔案進館無處存放或該進館而未進館危及檔案安全；有的可能是檔案館周邊環(huán)境不好存在安全隱患；有的可能是檔案館建筑承重不達標(biāo)成了危房危及檔案等。這些都在“保管條件差”之列，而這些“保管條件差”的衡量依據(jù)正是出自《檔案館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《檔案館建筑設(shè)計規(guī)范》中，作為執(zhí)法者，不熟悉這些標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范行嗎？反過來講，有時候業(yè)務(wù)指導(dǎo)解決不了的問題，那就要進行檔案行政執(zhí)法，靠“法”來規(guī)范，用“法”去治理。由此可見，“行政執(zhí)法”和“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”彼此之間，既有本質(zhì)不同，差別明顯，不可混淆，又互相依存，互為補充，不可分割。

（作者單位：河南省檔案局 來稿日期：2014-12-19）