摘要水利水電工程移民作為失地農(nóng)民的一個重要組成部分，對其實施逐年補償和入股分紅的長期補償機制，成建制地集中安置，同時，將自然條件和社會經(jīng)濟條件符合要求的移民新村優(yōu)先納入社會主義新農(nóng)村建設(shè)范圍，這種模式能夠有效地避免傳統(tǒng)以土安置方式的弊端，使移民能夠同時享受到興修水利水電工程和社會主義新農(nóng)村建設(shè)帶來的雙重利好和發(fā)展機遇，實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的總目標以及移民生活達到或者超過原有水平的開發(fā)性移民目標，實現(xiàn)地方政府部門、項目業(yè)主、移民和安置區(qū)居民等多方利益主體的共贏。首先，本文詳細分析了水利水電工程移民長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合在淹沒耕地補償、移民安置區(qū)選擇、移民新村建設(shè)資金、移民生活水平恢復等方面的優(yōu)勢，突出兩者相結(jié)合的必要性；其次，將水利水電工程移民長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合分為調(diào)查統(tǒng)計、規(guī)劃銜接、新村建設(shè)和搬遷后扶四個階段，分階段闡述了移民長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的現(xiàn)實路徑，突出兩者相結(jié)合的可行性和可操作性；然后，從政策制度、經(jīng)營管理、失業(yè)貧困和社會穩(wěn)定四個方面，深入分析了水利水電工程移民長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合存在的風險和弊端，突出兩者相結(jié)合過程中需要注意的事項；最后，基于各類風險的具體表現(xiàn)點，有針對性地提出了化解相應風險的策略，以期水利水電工程移民安置長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的模式能夠得到落實和推廣。

關(guān)鍵詞移民安置；長期補償機制；新農(nóng)村建設(shè)；移民新村；水利水電工程

中圖分類號F301.11文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）04-0141-08doi：103969/jissn1002-2104201504018

移民是因興修水利水電工程而產(chǎn)生，農(nóng)村移民安置的重點在于解決其生產(chǎn)生活用地問題，最終在于實現(xiàn)移民與安置區(qū)原居民土地共享基礎(chǔ)上的和諧共處、共同富裕。然而，隨著土地承包關(guān)系“長久不變”政策的推進落實，依賴于土地調(diào)整的大農(nóng)業(yè)移民安置模式愈發(fā)艱難，以長效補償和入股電站為代表的長期補償成為當前社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。在長期補償移民安置模式下，由于不需要配置生產(chǎn)用地，移民可以實現(xiàn)就近集中成建制安置，避免了外遷分散安置帶來的背井離鄉(xiāng)、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)解體所誘發(fā)的“失去家園傷心綜合癥”。建設(shè)社會主義新農(nóng)村是解決“三農(nóng)”問題的重大戰(zhàn)略部署，是構(gòu)建和諧社會、促進全面小康的重大舉措。農(nóng)村移民是為水利水電工程建設(shè)做出巨大犧牲的一個特殊社會群體，因此，將社會主義新農(nóng)村建設(shè)指標向長期補償模式下集中安置的移民新村傾斜，不僅能夠使移民享受到長期補償和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的雙重政策利好和發(fā)展機遇，而且能夠使移民更好地共享社會改革發(fā)展成果，促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

1長期補償機制與社會主義新農(nóng)村建設(shè)概述

1.1長期補償機制概述

農(nóng)村移民安置問題是水利水電工程的重要組成部分，農(nóng)村移民安置的效果直接關(guān)系到工程建設(shè)的成敗，并影響到生態(tài)安全以及社會穩(wěn)定層面。在汲取世界銀行、亞洲銀行及其他國家水庫移民安置經(jīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上，自20世紀80年代，我國逐步開始走開發(fā)性移民的道路，即水利水電工程農(nóng)村移民主要采取“以土地換土地”的安置策略。然而，隨著安置區(qū)土地資源的日益緊缺以及土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)地位的確立，依靠傳統(tǒng)的土地調(diào)整模式來解決移民安置所需生產(chǎn)生活用地愈來愈艱難。自1990年廣東都平水電站嘗試采用長期補償安置模式進行農(nóng)村水庫移民安置實踐創(chuàng)新以來，該種模式已被廣泛借鑒。其中，長效補償和入股分紅是長期補償機制最常見的兩種模式。長效補償是指對移民進行生活安置基礎(chǔ)上，根據(jù)移民被淹耕地的平均作物產(chǎn)量和當?shù)匚飪r部門公布的糧食價格核算出農(nóng)地的年產(chǎn)值，以年產(chǎn)值為依據(jù)，采取貨幣形式對移民實行逐年補償，相當于移民每生產(chǎn)周期領(lǐng)取一份“工資”[1]。入股分紅是將興建水利水電工程淹沒移民的承包地折算成股份，作為資本金投入到水電工程項目中去，移民按持股比例分配公司收益。該模式使移民的身份轉(zhuǎn)變?yōu)殡娏ζ髽I(yè)的股東，移民可以作為投資者長期地分享工程所產(chǎn)生的利潤，這樣土地對移民所具有的社會保障功能通過電力企業(yè)穩(wěn)定的長期回報得到替代，相當于為移民建立了一種新形式的社會保障體系[2]。

長效補償模式和入股電站模式的區(qū)別在于：第一，前者是補償行為，后者是投資行為。長效補償模式是將被淹耕地的一次性補償轉(zhuǎn)變?yōu)橹鹉旮鶕?jù)核定年產(chǎn)值獲得相應的糧食或者資金補償，而入股分紅模式則是移民將被淹承包地的補償金轉(zhuǎn)化為投資入股到電力企業(yè)，簽訂入股分紅協(xié)議即視為投資行為成立，是一種補償資金的現(xiàn)實處分行為。第二，長效補償模式下移民獲得的收益隨糧食產(chǎn)量和糧價的變動而變動，收益相對平穩(wěn)，風險水平也較低；入股分紅模式下移民獲得的收益隨電站效益的變動而變動，收益呈現(xiàn)波動性，收益與風險并存。

劉靈輝：水利水電工程移民長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合研究中國人口·資源與環(huán)境2015年第4期長期補償機制具有三個特征：一是長期性，補償執(zhí)行期從移民耕地淹沒至電站報廢復墾為止；二是可繼承性，對于因自然死亡或宣告死亡的移民，其享有的補償利益可由其法定繼承人或遺囑繼承人合法繼承；三是補償標準的動態(tài)調(diào)整性。長效補償模式由地方政府根據(jù)物價水平、農(nóng)地投入等因素定期對耕地的畝產(chǎn)值標準進行動態(tài)調(diào)整[3]，入股分紅模式由電站根據(jù)當年的企業(yè)效益進行動態(tài)調(diào)整。

1.2社會主義新農(nóng)村建設(shè)概述

2005年10月，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出：“建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)”，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的五大目標要求，有計劃、有步驟、有重點地穩(wěn)步推進新農(nóng)村建設(shè)。五大目標要求言簡意賅，清晰勾畫出了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的壯美前景，為我們?nèi)姘盐丈鐣髁x新農(nóng)村建設(shè)指明了方向[4]。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是在全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期、我國總體上經(jīng)濟發(fā)展已進入以工促農(nóng)以城帶鄉(xiāng)的新階段、以人為本與構(gòu)建和諧社會理念深入人心的新形勢下，中央做出的又一個重大決策，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”方針的具體化。在“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”的大背景下，農(nóng)村經(jīng)濟正逐步成為與城市經(jīng)濟并駕齊驅(qū)的中國經(jīng)濟的雙核之一[5]，它具有以下特征：

第一，社會主義新農(nóng)村是一項系統(tǒng)工程?！靶罗r(nóng)村建設(shè)”不能簡單地理解為新村莊建設(shè)[6]，還包含經(jīng)濟、政治、文化和社會等方面的建設(shè)，是一個包括多方面目標和多方面要求的社會系統(tǒng)工程[7]。

第二，農(nóng)民是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主體。建設(shè)社會主義新農(nóng)村必須從農(nóng)民是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的主體這個立場出發(fā)，圍繞著如何提高農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性進行有效實踐[8]。

第三，社會主義新農(nóng)村建設(shè)資金來源渠道多元化。社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要大量的配套資金，這僅靠農(nóng)民出資是行不通的，也是與新農(nóng)村建設(shè)的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援農(nóng)村”的思路相矛盾的，因此，中央財政應加大支農(nóng)資金的撥付，城市應加強對新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)濟支援力度，金融機構(gòu)應為促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供有效支持，同時，打破土地一級市場的政府壟斷，賦予農(nóng)村土地與國有土地平等的交易權(quán)，壯大集體自身經(jīng)濟實力。

第四，改革是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的制度保障。新農(nóng)村建設(shè)目標的實現(xiàn)需要國家在戶籍制度、土地制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面改革的配套支持，調(diào)整不適應生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的某些環(huán)節(jié)，為新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障、財力支持和動力源泉，增強農(nóng)村發(fā)展的活力。

2長期補償機制與社會主義新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合優(yōu)勢水利水電工程移民長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合是指移民采取成建制的集中安置模式，按照被淹沒的耕地數(shù)量逐年獲得年產(chǎn)值補償或入股分紅收益，同時，政府在新農(nóng)村建設(shè)選點上優(yōu)先考慮符合條件的移民新村，并將新農(nóng)村建設(shè)政策與開發(fā)性移民政策有機整合起來，按照新農(nóng)村建設(shè)的五大目標打造移民新村，實現(xiàn)開發(fā)性移民的經(jīng)濟目標，即移民的生活達到或者超過原有水平。長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合能夠使移民同時享受兩種政策帶來的利好和發(fā)展機遇，具體表現(xiàn)在四個方面：

2.1淹沒耕地補償方面

把移民被淹耕地補償變一次性補償為長期逐年補償，并且補償權(quán)利可以繼承，消除了移民擔心“一次領(lǐng)取巨款必然造成資金浪費”的疑慮，同時，移民原承包地的功能和價值得到很好的替代，并獲得參與工程效益分享的途徑。對業(yè)主而言，避免了數(shù)額巨大的一次性補償費支出和重新征地安置移民的費用[9]，變安置成本為籌資手段，緩解了業(yè)主的資金壓力。對于政府而言，不需要為移民再配置相應的耕地，擺脫了移民安置對土地的傳統(tǒng)性依賴，減輕了政府在調(diào)地安置移民過程中的工作壓力以及由此引發(fā)的社會矛盾沖突，也避免了土地調(diào)整過程中政府過度干預帶來的行政違法嫌疑。

2.2移民安置區(qū)選擇方面

由于移民不需要進行生產(chǎn)安置，待電站報廢后，復墾的耕地仍歸移民使用，那么政府僅需要就近找到適合集中安置移民的安置點解決移民的宅基地問題。移民的宅基地選擇可以通過以下途徑解決：第一，集體土地未被全部淹（占）且剩余土地適宜作為宅基地的，可以在原村莊內(nèi)部進行解決；第二，集體土地全部被淹沒，或者剩余土地不適宜做宅基地的，可以選擇在附近村莊、本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或者本縣范圍內(nèi)通過土地轉(zhuǎn)讓的方式加以解決，這樣能夠有效避免移民遠遷誘發(fā)的所謂“失去家園傷心綜合癥”。

2.3移民新村建設(shè)資金方面

首先，在準確把握中央、地方移民搬遷安置政策和移民群眾安置意愿的基礎(chǔ)上，政府適當?shù)貙⑿罗r(nóng)村建設(shè)的指標向移民新村傾斜，使自然和社會經(jīng)濟等方面符合要求的移民新村能夠優(yōu)先獲得新農(nóng)村建設(shè)指標；其次，移民新村建設(shè)應調(diào)動政府部門、項目法人、集體經(jīng)濟組織、移民等多方的力量，政府應把新農(nóng)村建設(shè)的投入疊加到移民新村建設(shè)上來，實現(xiàn)資金綜合使用，并輔以各項優(yōu)惠措施。水利水電工程項目法人應積極支持新農(nóng)村建設(shè)，并根據(jù)實際情況適度地提高對移民原有住房的補償標準。移民在淹沒區(qū)的住房等私人財產(chǎn)的補償資金，是其在移民新村購買住宅的重要資金來源，在政府統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)完畢后，由移民根據(jù)獲得的補償資金及家庭經(jīng)濟狀況，選擇適合自己的住房戶型，以成本價購買。

2.4移民生活水平恢復方面

移民安置的目標更加偏重于經(jīng)濟方面，而社會主義新農(nóng)村建設(shè)的總體目標“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”，具體來講就是，農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，農(nóng)民生活水平提高，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，基層民主政治建設(shè)繼續(xù)推進[10]，其中，“生產(chǎn)發(fā)展”和“生活寬?！睂儆诮?jīng)濟目標，其中，生活寬裕是新農(nóng)村生活水平和質(zhì)量的規(guī)定性，是一定歷史階段農(nóng)村物質(zhì)和文化生活水平與質(zhì)量的綜合反映，是介于小康與富裕之間的生活狀態(tài)[11]，可以看出，新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)濟目標整體上要高于移民安置的經(jīng)濟目標。因此，將長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)目標相整合，不僅可以提高現(xiàn)有移民安置的收入標準，而且還能夠從社會、文化和基礎(chǔ)設(shè)施等方面對移民安置工作提出更高的要求。

3長期補償機制與社會主義新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的現(xiàn)實路徑3.1調(diào)查統(tǒng)計階段

在淹沒實物調(diào)查、財產(chǎn)統(tǒng)計到戶等工作完成后，擬定新農(nóng)村建設(shè)與長期補償相結(jié)合的初步方案，充分尊重移民個人安置意愿，提供長效補償、入股電站、以土地換土地、一次性貨幣補償、投親靠友等多種安置方式供移民自行選擇，統(tǒng)計出移民選擇各類安置方式的人數(shù)，如果選擇長期補償機制的人數(shù)占絕大多數(shù)，則方案可行，繼續(xù)下一步工作；對各移民安置點進行篩選和論證，在移民代表實地考察后，采取移民集體民主協(xié)商或投票的方式確定移民安置點具體位置；安置點區(qū)位選擇之后，提供移民新村住房戶型設(shè)計圖式，移民綜合考慮家庭經(jīng)濟條件、人口數(shù)量、獲得的淹沒補償款以及新房購置價格等因素選擇適合自己的住房戶型，并簽訂戶型初選協(xié)議書，如果在規(guī)定時間內(nèi)不進行更改的，即視為最終戶型選擇，統(tǒng)計出各類戶型的選擇人數(shù)，作為新農(nóng)村規(guī)劃的基礎(chǔ)資料。

3.2規(guī)劃銜接階段

移民安置規(guī)劃由項目法人或移民區(qū)和安置區(qū)縣級以上地方政府編制，其中農(nóng)村移民安置規(guī)劃是水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃的核心[12]，一般以項目為單位進行編制，而新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃一般是以村為空間單元進行編制的[13]。移民安置規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃分屬不同的部門負責制定，在參與人員、編制依據(jù)的標準規(guī)程、規(guī)劃內(nèi)容等方面存在著嚴格區(qū)別。因此，將長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合應當加強兩個規(guī)劃之間的銜接，將移民安置點建設(shè)作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的組成部分，可以快速實現(xiàn)部分新農(nóng)村建設(shè)的目的[14]。移民安置點新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃可以作為移民安置規(guī)劃的細化內(nèi)容，先于或者與移民安置規(guī)劃同步完成。

3.3新村建設(shè)階段

移民安置點的新農(nóng)村建設(shè)應該發(fā)揮政府部門、項目法人、集體經(jīng)濟組織、移民等多方主體的力量，尤為關(guān)鍵的是要整合各方面資金，避免資金短板制約新村建設(shè)。然而，農(nóng)村移民安置資金和新農(nóng)村建設(shè)資金的來源和范圍存在著很大的差別，長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的資金融合就要根據(jù)實際情況確定各類資金的用途，確保移民安置和新農(nóng)村建設(shè)目標任務(wù)的雙完成。在移民新村建設(shè)過程中，新農(nóng)村建設(shè)資金、原集體財產(chǎn)的補償資金、集體專項設(shè)施的遷建復建經(jīng)費等均應直接投入到新農(nóng)村建設(shè)中去，移民原有住房等個人財產(chǎn)的補償費用應主要用于支付購房的款項。該階段移民按照已選擇的戶型采取搖號等方式確定住房位置，與相關(guān)承建單位簽訂購房合同，支付相應的預付款，同時，安置點的建設(shè)應滿足水利水電工程的建設(shè)進度，不影響移民的順利搬遷和安置。

3.4搬遷后扶階段

移民在支付購房余款后，在政府的統(tǒng)一部署下遷入新居。開發(fā)性移民的最終目標是要恢復和發(fā)展移民的收入水平，新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟，把以經(jīng)濟建設(shè)為中心的思想貫穿于新農(nóng)村建設(shè)的全過程[15]，而發(fā)展經(jīng)濟的核心問題是培育和發(fā)展適應市場需要、有一定規(guī)模、有較強競爭力和較高效益的產(chǎn)業(yè)[16]，這幾年社會實踐證明：僅有新村、新房，沒有產(chǎn)業(yè)（生產(chǎn)）發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)后勁乏力[17]。因此，為實現(xiàn)開發(fā)性移民和新農(nóng)村建設(shè)的雙重目標，應該整合兩者后期扶持項目及資金，因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)（現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、水庫旅游業(yè)、漁業(yè)、服務(wù)業(yè)等），注重培育龍頭企業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈條，壯大集體經(jīng)濟，最終實現(xiàn)移民生活富裕、安居樂業(yè)。

4長期補償機制與社會主義新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的風險及其化解4.1存在風險

4.1.1國家層面：制度政策風險

第一，在長期補償安置方式下，移民獲得補償收益的年限與電站運行期限相同，長達30年、50年，甚至更長，這遠遠超過了國務(wù)院471號令的16倍年產(chǎn)值的補償標準，也超出了移民擁有承包經(jīng)營權(quán)的剩余年限。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度下，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)屆滿后，是在原承包地上進行單純延期？還是打亂重新再分配？法律政策并沒有給予明確規(guī)定[18]。如果單純延長承包期，則恰好與長期補償機制的機理相銜接，若屆時打亂重新再分配，則需要重新建立每戶新的被征土地面積基數(shù)享受長期補償利益，而移民原承包地已經(jīng)淹沒使得打亂重新再分配更加難以操作。更為重要的是，長期補償模式屬于自下而上的一種制度創(chuàng)新，還沒有納入國家法律法規(guī)之中，且與國務(wù)院471號令中強調(diào)“農(nóng)村移民以農(nóng)業(yè)安置為主”的原則相沖突。這顯示出長期補償模式與現(xiàn)行農(nóng)村土地制度、水庫移民安置政策的銜接不暢。

第二，我國水利水電工程移民安置實行政府領(lǐng)導、分級負責、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制，國務(wù)院及各級地方政府的社會主義新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導機構(gòu)是“新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導小組”，組長由政府主要行政領(lǐng)導擔任。將長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，如果領(lǐng)導機構(gòu)之間不能進行很好地整合、責任分工和權(quán)限劃分，將影響到兩者結(jié)合的順利實施。另外，新農(nóng)村建設(shè)指標向移民新村進行傾斜，也沒有相關(guān)政策文件的支撐。

第三，水利水電工程移民的資金補償、資金用途、資金撥付等都有明確的規(guī)定，新農(nóng)村建設(shè)的資金雖有廣泛的來源渠道，但是除國家撥付的財政支農(nóng)資金以外，商業(yè)性貸款支持等都屬于一種融資行為，需要未來進行償還的。因此，在長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的過程中，如何整合兩大資金流實現(xiàn)統(tǒng)一管理以發(fā)揮最大效益？不同資金的功能如何定位？有償使用的資金未來如何償還？這些問題都需要從制度政策層面給予明確，否則，將導致資金流不暢、資金流向不明確、資金管理不佳等問題，容易出現(xiàn)截留、挪用、貪污等行為，移民新村建設(shè)和后期扶持項目等都將受到影響。

4.1.2法人層面：經(jīng)營管理風險

第一，重新安置風險。實行長期補償機制使項目法人和移民之間的關(guān)系由短期變?yōu)殚L期，項目法人在電站整個運營期內(nèi)都必須與移民產(chǎn)生各種類型的交集。一旦電站報廢，移民安置工作將重新落到政府和項目法人頭上。在實施方案中，一般是通過對被淹耕地進行土地整理使之恢復到能夠繼續(xù)耕種的程度，然后在原移民中間進行重新分配，這種思維邏輯存在如下問題：①經(jīng)過數(shù)十年乃至上百年之后，長期被水庫淹（占）的土地能否經(jīng)過整理再具備耕種條件？耕地恢復成本是否在經(jīng)濟上可行？還有待進一步研究和探討。②即使土地能夠恢復耕種，如何在已經(jīng)經(jīng)歷若干代人的移民后代之間進行分配[19]，缺乏詳細可操作的方案。另外，移民及其后代在長期脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動后，能否重新回歸到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活模式中去也尚未可知，如果大多數(shù)移民及后代不愿意接受以土安置，項目法人還得繼續(xù)承擔移民非農(nóng)業(yè)重新安置的一系列成本。

第二，經(jīng)營管理風險。雖然水利發(fā)電企業(yè)提供的是公共產(chǎn)品，電力是人們生活的必需品，價格由政府確定，正常情況下具有良好的投資回報率。但是工程是否贏利不僅受項目法人的自身經(jīng)營管理水平的影響，而且還受自然、社會、宏觀經(jīng)濟環(huán)境、國家電力管理體制和電力市場改革方向等多方面不可控因素的影響，如電站運行管理不善或受國家電力體制以及電力市場等方面的影響，造成電站虧本運營，將會造成補償資金的斷鏈[20]，移民的基本生活來源將被切斷。

第三，投資決策風險。一些規(guī)劃方案中的長期補償折現(xiàn)低于按照現(xiàn)行政策一次性補償?shù)姆N種計算，很大程度上是一種人為的虛幻設(shè)想，其中可能隱含著較大誤差，特別是對年產(chǎn)值和物價參數(shù)以及融資成本的測算與實際情況相差懸殊，據(jù)此進行投資決策，可能形成一定的投資決策風險[19]。另外，長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相銜接，項目法人將承擔起更大的責任和負擔，以及移民重新安置費用等現(xiàn)有的投資預算中均沒有納入核算，這些費用的疊加將擠壓企業(yè)的利潤空間，甚至影響投資方案的可行性。

4.1.3移民層面：失業(yè)貧困風險

第一，在長期補償機制下，政府不再給移民配置耕地資源，雖然逐年獲得的收益可以替代土地的部分原有經(jīng)濟功能，但是失去土地使得家庭食品原先自給自足的狀態(tài)不復存在，家庭生計完全依賴市場交易，每月生活開支將大幅攀升。另外，失去土地意味著移民的工作方式必須隨之發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，移民不得不尋求在二、三產(chǎn)業(yè)的工作機會，然而移民往往存在著學歷層次偏低、專業(yè)技能缺乏、工作經(jīng)驗不足等問題，致使就業(yè)競爭力不高，即使有相關(guān)優(yōu)惠政策與發(fā)展輔助措施加以扶持，移民也很難在短期內(nèi)具備其他行業(yè)要求的較為專業(yè)的技能[21]，加之移民人數(shù)眾多而工作機會有限，大量移民失去土地后可能面臨著失業(yè)的風險。

第二，與普通的農(nóng)村集體相比，基于長期補償安置模式而建設(shè)的移民新村，缺乏土地、森林、礦產(chǎn)、河流等自然資源，尤其是非后靠型外遷移民安置點，移民新村所擁有的僅僅是村落范圍內(nèi)的宅基地及其附屬設(shè)施所占用的土地，因此，按照社會主義新農(nóng)村所設(shè)定目標來發(fā)展移民新村的經(jīng)濟將面臨著資源短板的制約，另外，移民家庭剛經(jīng)歷家園被淹、房屋重建、整體搬遷等一系列生活巨變，淹地補償采用逐年補償方式而不能一次性獲得大筆資金，同時，移民家庭多年積蓄經(jīng)過住房購置后基本耗費殆盡，甚至負債累累，因此，在移民新村進行社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，移民家庭本身也缺乏基本的資本積累。

第三，長期補償機制的補償期限與電站運行期限一致，那么電站報廢后移民從何處獲得補償尚未明確？在電站報廢后，理論上可用工程上繳的耕地開墾費對耕地進行恢復后交由移民繼續(xù)耕種[22]，但該方式在實際操作中還未得到檢驗，即使電站報廢后能夠?qū)⒀蜎]區(qū)域復墾為耕地，在移民重新獲得土地之前，需要經(jīng)歷土地整理可行性研究、規(guī)劃與施工設(shè)計、工程施工、土地重新分配等諸多環(huán)節(jié)，在過渡階段移民的生活來源如何取得，也未明確。

4.1.4社會層面：社會穩(wěn)定風險

第一，長期補償機制與新農(nóng)村相結(jié)合的實施并不能涵蓋所有的移民群體。地方政府和項目法人對移民安置方式具有最終的決定權(quán)，基于眾多群體利益均衡的考量，他們往往會選擇長期安置方式以外的補償模式，長期補償作為一種新興的安置模式僅在個別地區(qū)、少數(shù)項目中實施，由于不同安置方式所代表的補償水平和公民基本權(quán)利的保障程度等均不相同，這將誘發(fā)長期補償方式安置群體與非長期補償方式安置群體之間的橫向?qū)Ρ?，進而波及到在建（在研）項目的進展以及已完成項目移民群體的后期穩(wěn)定。另外，由于新農(nóng)村建設(shè)項目選點有嚴格的要求，并且數(shù)量指標也有限，因此并非所有選擇長期補償機制的移民都能夠納入到新農(nóng)村建設(shè)體系中來，這將引起未被納入新農(nóng)村建設(shè)的移民安置群體的不滿。

第二，長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合需要在安置區(qū)進行征地解決宅基地問題，移民安置點需要各種基礎(chǔ)設(shè)施配套，這需要一定數(shù)量的土地支撐。那么，在安置區(qū)集中占地所產(chǎn)生的失地農(nóng)民是否也可以選擇長期補償?shù)陌仓梅绞剑渴欠褚惨徊⒓{入新農(nóng)村建設(shè)體系中來？如果安置區(qū)失地農(nóng)民只能按照一般的征地補償模式（一次性貨幣補償）來進行，且不能納入新農(nóng)村體系中來，由于失去土地的安置區(qū)居民與新遷入移民的居住距離較近，極易誘發(fā)強烈的對比，既不利于安置區(qū)居民讓出土地歸移民安置使用，也不利于移民新村與安置區(qū)集體之間的關(guān)系整合。如果安置區(qū)失地農(nóng)民也享受長期補償方式，方案是否可行，超出的資金部分由誰解決？另外，安置區(qū)失地農(nóng)民與移民一起規(guī)劃成一個村莊，會形成兩大群體之間的隔閡和整合困難，也會引起土地未被占用安置區(qū)居民的嫉妒與不滿，威脅到移民安置地區(qū)的和諧穩(wěn)定[23]。

第三，在1987-2006年間，全國失地農(nóng)民已超過4000萬人，此后每年還要新增約200萬人[24]。除去水利水電工程征地造成的失地農(nóng)民，城市擴張、道路、機場等其他公益事業(yè)征地所導致的失地農(nóng)民數(shù)量巨大，如果這些失地農(nóng)民也實施長期補償模式，將顛覆現(xiàn)有的征地補償制度，如果這些失地農(nóng)民不能選擇長期補償模式，那么同屬于失地農(nóng)民享有的選擇權(quán)及補償標準卻存在根本性的區(qū)別，勢必將引起水利水電工程之外失地農(nóng)民的不滿。

第四，如果享受長期補償?shù)囊泼耖L期處于失業(yè)狀態(tài)，移民新村內(nèi)部將出現(xiàn)大量閑散人員，會影響安置區(qū)及周邊地區(qū)的治安情況及社會穩(wěn)定；如果在電站運行期間，出現(xiàn)補償資金兌付困難，或者電站報廢后，移民重新安置工作出現(xiàn)“推皮球”，可能誘發(fā)大規(guī)模的群體性事件。

4.2風險的化解

4.2.1國家層面：制度政策風險的化解

第一，破除農(nóng)地使用制度不確定性對長期補償機制的影響。完善《土地管理法》和《農(nóng)地土地承包法》等法律法規(guī)，明確第二輪土地承包期屆滿，農(nóng)民享有的承包地不再打亂重新再分配，按照“長久不變”的政策單純采取延長土地承包期，實現(xiàn)移民享受長期補償?shù)某邪孛娣e基數(shù)不再發(fā)生改變。第二，解決長期補償安置的身份合法化問題。修訂國務(wù)院471號令，拓展移民安置模式，將長效補償、入股電站等長期補償方式納入法律法規(guī)范疇；第三，妥善處理長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的制度政策性銜接障礙問題。首先，將長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合納入政策范疇。各級政府應發(fā)文明確規(guī)定，對符合條件的移民新村在新農(nóng)村建設(shè)選點上給予優(yōu)先考慮和政策傾斜，將其條文化、政策化，并詳細規(guī)定兩者結(jié)合的必要性、模式類型、實施程序等一系列內(nèi)容；其次，整合長期補償與新農(nóng)村建設(shè)的領(lǐng)導機構(gòu)。由地方人民政府牽頭，理清移民機構(gòu)、項目法人、新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導小組等相關(guān)部門之間的權(quán)責利關(guān)系，密切各方的配合；最后，整合移民安置資金和新農(nóng)村建設(shè)資金，明確各筆資金的用途和支出方案。對于功能存在重疊的資金，申請并制定資金用途變更方案；對于個別項目缺乏資金來源的，制定相應的籌資方案；對于商業(yè)性借貸等有償使用資金，應按照“誰受益，誰負擔”的原則制定資金償還方案。

4.2.2法人層面：經(jīng)營管理風險的化解

第一，制定科學完善的移民重新安置方案。電站報廢后，如果原淹（占）耕地能夠恢復為耕地且經(jīng)濟上可行的，土地整理后，發(fā)包給移民繼續(xù)耕種，同時，土地發(fā)包的人口基數(shù)應與享受長效補償?shù)牡怯浫藛T相一致。如果原登記者已死亡的，其繼承人獲得承包地。如果移民不再耕種土地的，將復墾后的耕地通過土地流轉(zhuǎn)歸公司或種糧大戶使用，移民獲得相應份額的流轉(zhuǎn)收益。如果被淹占的耕地不能夠被復墾為耕地或者復墾為耕地成本過高的，可轉(zhuǎn)換土地用途，由政府部門負責出讓，出讓獲得的增值收益用于移民重新安置；第二，有效規(guī)避企業(yè)的投資決策風險和經(jīng)營管理風險。企業(yè)在投資決策時應給予全面核算和衡量各項成本，避免為了方案的通過，少列或不列相關(guān)安置成本，而造成投資方案不科學；企業(yè)在運營期間，應按照現(xiàn)代企業(yè)制度改革電力企業(yè)，提高企業(yè)抵御風險和危機的能力。

4.2.3移民層面：失業(yè)貧困風險的化解

第一，建立長期補償費用的動態(tài)調(diào)整機制。綜合考慮物價、消費水平等因素，適時調(diào)整長期補償標準，抵消家庭內(nèi)部支出升高對移民生活的影響；第二，預先提留補償準備金應對異常期或過渡期移民補償金的兌付困難。電力企業(yè)應從每年收益中預先提留部分資金作為保障金，應對企業(yè)虧損狀態(tài)下的移民補償金的兌現(xiàn)，以及解決電站報廢至移民重新安置的生活困難問題；第三，多渠道解決移民的就業(yè)問題。首先，加強對移民的技能培訓，增強自身就業(yè)能力，積極鼓勵并支持移民自身創(chuàng)業(yè)，發(fā)展個體經(jīng)濟，從事第三產(chǎn)業(yè)。引導項目法人、地方國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)等在用工招聘時優(yōu)先考慮移民，同時，政府部門還可通過后期項目扶持等培育集體企業(yè)，吸納移民就業(yè)，另外，應為移民繳納失業(yè)保險，以解決移民因失業(yè)而暫時中斷生活來源的問題；第四，充分利用現(xiàn)有條件和政策優(yōu)勢應對移民新村面臨的資源短缺問題。移民新村應充分利用新農(nóng)村建設(shè)和開發(fā)性移民后期項目扶持和地區(qū)對口支援等方面的優(yōu)勢，依靠水庫資源，大力發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)。

4.2.4社會層面：社會穩(wěn)定風險的化解

第一，通過移民安置方式創(chuàng)新以應對長期補償機制下移民與非長期補償機制下移民的攀比風險。完善相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)移民安置方式的多元化，完善移民安置方式的決定機制，由移民自行抉擇，探索構(gòu)建有條件的移民安置模式動態(tài)化調(diào)整機制，即在滿足一定條件下，移民可根據(jù)現(xiàn)實需要在不同的階段擁有更換安置方式并享有與之相對應安置利益的權(quán)利。同時，應通過公開入選新農(nóng)村建設(shè)的條件指標以及選拔程序以應對新農(nóng)村建設(shè)指標有限而引起的攀比風險。

第二，通過合理補償以化解移民新村征地產(chǎn)生失地農(nóng)民與移民的攀比風險。對于后靠移民安置點占用土地所產(chǎn)生的失地農(nóng)民應納入移民體系，享受長期補償機制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的各項利益；對于外遷安置點占用土地所產(chǎn)生的少量失地農(nóng)民，可供其選擇一次性貨幣補償、入股電站或長效逐年補償，充分滿足其利益要求。

第三，通過不同類型征地造成的失地農(nóng)民補償標準與安置方式的一體化以化解水利水電工程失地農(nóng)民與其他失地農(nóng)民的對比風險。國務(wù)院471號令中水利水電工程移民征地補償標準嚴格按照《土地管理法》以及國務(wù)院和國土部門的征地補償政策來制定，并隨著《土地管理法》、國土資源部政策的補償范圍變化而做及時調(diào)整。同時，水利水電工程、公路、鐵路、港口碼頭、機場等不同類型項目之間的征地補償標準應建立統(tǒng)一的政策依據(jù)，實現(xiàn)“同地同價”，而不能因征地用途或征地單位的不同而有所不同，另外，水利水電工程移民和其他失地農(nóng)民的安置方式類型應基本相同。

（編輯：田紅）

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