江西警察學(xué)院 曹云清教授

2015年2月份，中央審議通過《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，明確提出探索建立主辦偵查員制度，落實辦案質(zhì)量終身負責(zé)制。這是確保公安機關(guān)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高公安機關(guān)執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力的一項重要舉措，目的在于讓人民群眾在每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義。因此，對主辦偵查員制度作出科學(xué)、合理的制度安排就顯得極為重要。

一、關(guān)于主辦偵查員的定位

定位是制度設(shè)計的前提與基礎(chǔ)。只有準確把握主辦偵查員的職能定位，才能對主辦偵查員制度作出科學(xué)、合理的制度安排。有的同志提出在縣級公安機關(guān)設(shè)副科級、正科級主辦偵查員，設(shè)區(qū)市公安機關(guān)設(shè)副處級、正處級主辦偵查員，省級以上設(shè)副廳（局）級、正廳（局）級主辦偵查員。筆者認為，這種觀點出發(fā)點是好的，但容易使主辦偵查員制度蒙上厚重的行政化色彩，而偏離主辦偵查員制度的本意。應(yīng)當(dāng)明確的是，主辦偵查員是公安機關(guān)內(nèi)具有較高偵查業(yè)務(wù)能力的專業(yè)人才，其性質(zhì)是能力崗位，而非行政職務(wù)。易言之，主辦偵查員是對一個偵查員辦案能力與執(zhí)法水平的褒獎，并非行政職級的肯定。之所以作上述定位，理由如次：

首先，主辦偵查員制度提出的初衷是為了與主審法官、主任檢察官制度相銜接，由此構(gòu)建主辦偵查員、主任檢察官、主審法官對應(yīng)從偵查到審查起訴，再到審判的一套完整的涵蓋整個刑事訴訟全過程的新的工作機制與模式，以克服刑事司法本身所固有的中立性、親歷性等特征與司法實踐中 “三級審批制”所蘊含的行政化辦案模式之間存在的突出矛盾，從而確?！稗k案者定案，不辦案者不定案”以及“辦案者裁判，裁判者負責(zé)”，以此實現(xiàn)刑事司法公平正義，并提高司法效率。由此可見，將主辦偵查員行政化、級別化與主辦偵查員制度設(shè)立的初衷是相違背的。

其次，將主辦偵查員行政化、級別化于法無據(jù)，且違反 《公安機關(guān)組織管理條例》。按照2006年11月13日國務(wù)院發(fā)布的《公安機關(guān)組織管理條例》，公安機關(guān)人民警察職務(wù)分為警官職務(wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)；公安機關(guān)內(nèi)設(shè)執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)警官職務(wù)由高至低為總隊長、副總隊長、支隊長、副支隊長、大隊長、副大隊長、中隊長、副中隊長；公安機關(guān)內(nèi)設(shè)執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)警員職務(wù)由高至低為一級警長、二級警長、三級警長、四級警長、一級警員、二級警員、三級警員。顯然，在上述法定職級之外再另設(shè)副科級、正科級主辦偵查員等職級是行不通的。

二、關(guān)于主辦偵查員的選配與辦案組織形式

主辦偵查員的選配宜實行員額制，確保每一起刑事案件由精通業(yè)務(wù)，具有較豐富的偵查經(jīng)驗的偵查員來辦理。主辦偵查員不宜過多，否則，人浮于事，容易相互推諉，不僅不能提高偵查效率，反而適得其反。當(dāng)然，主辦偵查員也不能太少，否則，在繁重的工作壓力下，很難保證辦案質(zhì)量。在改革過程中，應(yīng)綜合考慮轄區(qū)人口數(shù)、發(fā)案數(shù)、已發(fā)案件的復(fù)雜程度、辦案平均周期、民警數(shù)量等因素，在對上述數(shù)據(jù)做相對精確測算的基礎(chǔ)上合理確定縣級公安機關(guān)具體的主辦偵查員人數(shù)。具體來說，世界各國警察占人口總數(shù)的平均比例約為30／萬人，西方的平均比例為35／萬人，而我國的比例為11／萬人。考慮我國當(dāng)前實際情況，如果按15／萬人計算應(yīng)有警力，而按負有偵查任務(wù)的民警占民警總數(shù)的20%計算偵查警力，再按偵查警力的1／3確定主辦偵查員的基準數(shù)，大約是1／萬人。也就是說，大約每一萬居民配一名主辦偵查員。事實上，這一基準數(shù)據(jù)與當(dāng)前法官的數(shù)據(jù)比例大體是吻合的。①考慮到實際從事一線審判案件的法官只占具有審判資格人員的70%左右，中國的法官數(shù)量實質(zhì)上只有14萬人左右，就是每萬人1名法官，這種比例在世界上并不算很高，處于中間狀態(tài)，與美國基本持平。[1]在這一基準數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，再考慮發(fā)案數(shù)、已發(fā)案件的復(fù)雜程度、辦案平均周期、民警數(shù)量等現(xiàn)實因素，作適當(dāng)調(diào)整，最終確定縣級公安機關(guān)具體的主辦偵查員人數(shù)。設(shè)區(qū)市公安機關(guān)通常只辦理在本轄區(qū)有重大影響的刑事案件，其直接立案偵辦的案件遠低于縣級公安機關(guān)，因此，按照按偵查警力的1／5確定主辦偵查員的基準數(shù)為宜。省級公安機關(guān)主要以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主，其直接立案偵辦具體案件極為特殊，因此，可按偵查警力的1／10確定主辦偵查員的基準數(shù)。

在選配條件方面，應(yīng)突出辦案能力與執(zhí)法水平，在此基礎(chǔ)上，綜合考慮政治素質(zhì)、職業(yè)操守、職業(yè)技能、工作資歷等因素。一般來說，主辦偵查員應(yīng)通過中級執(zhí)法等級資格考試。同等條件下，通過國家統(tǒng)一司法考試者優(yōu)先選配。

在辦案組織形式方面，可由主辦偵查員帶1~2名協(xié)辦偵查員組成相對固定的辦案小組，由主辦偵查員主持、指揮辦案小組工作，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

三、關(guān)于主辦偵查員的職責(zé)權(quán)限

主辦偵查員的職責(zé)權(quán)限是主辦偵查員制度設(shè)計的核心與關(guān)鍵。主辦偵查員要對其所辦案件的辦案質(zhì)量終身負責(zé)，因此，從責(zé)、權(quán)相統(tǒng)一的角度出發(fā)，必須賦予主辦偵查員相應(yīng)的職權(quán)。但何謂相應(yīng)呢？筆者認為，關(guān)于主辦偵查員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)擺在公安改革的全局中作通盤考慮。全面深化公安改革共有七個方面的主要任務(wù)、100多項改革措施。可以預(yù)見，隨著這些改革措施的逐步推行，必然會有多項規(guī)定出臺。因此，在考慮主辦偵查員的職責(zé)權(quán)限時應(yīng)充分考慮其他改革措施對其可能帶來的影響，否則，各改革措施不考慮相互間的協(xié)調(diào)，均從各自角度出發(fā)制定相應(yīng)規(guī)定，就容易導(dǎo)致各規(guī)定相互“打架”。比如，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中明確規(guī)定 “探索實行受案立案分離和立案歸口管理制度。”這就意味著，主辦偵查員沒有立案決定權(quán)。再如，為了嚴控辦案質(zhì)量，有的地方公安機關(guān)出臺相關(guān)工作規(guī)定，偵查部門從立案到采取、變更刑事強制措施，到采取搜查、查封、扣押、凍結(jié)涉案款物，重新鑒定、補充鑒定等偵查措施，到主持刑事和解、移送審查起訴、撤案等等均須經(jīng)法制部門審核，這就在很大程度上增加了辦案的行政審批環(huán)節(jié)，容易貽誤偵查時機，降低偵查效率。

結(jié)合偵查實踐，筆者認為，主辦偵查員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)包括以下幾方面：（一）研究制定初查工作方案并組織、指揮初查；（二）根據(jù)初查結(jié)果，提出立案或不立案的建議；（三）制定偵查方案、案件可能引發(fā)的群體性事件防范工作預(yù)案；（四）組織、指揮抓捕犯罪嫌疑人；（五）組織、指揮訊問犯罪嫌疑人，詢問被害人、證人；（六）調(diào)取書證、物證和視聽資料、電子數(shù)據(jù)；（七）勘驗、檢查；（八）偵查實驗；（九）啟動司法鑒定；（十）組織、指揮搜查；（十一）查封、扣押、凍結(jié)涉案款物；（十二）組織、指揮辨認、指認；（十三）提出適用強制措施和強制性偵查措施的意見；（十四）提出延長偵查羈押期限和重新計算偵查羈押期限的意見；（十五）組織、主持刑事和解；（十六）對涉案款物提出處置意見；（十七）對刑事案件提出移送審查起訴、撤案等實體處理意見。

四、關(guān)于主辦偵查員的職業(yè)保障

當(dāng)前，偵查隊伍的行政化管理模式客觀上使得一線辦案民警將職務(wù)級別的晉升作為實現(xiàn)職業(yè)價值與人生價值的重要途徑，在一定程度上忽視了專業(yè)能力的積淀。另一方面，當(dāng)前民警待遇偏低，也在一定程度上了影響了提高專業(yè)修養(yǎng)的積極性。因此，主辦偵查員必須享有較好的履職保障和待遇，否則，這一制度的推行對一線辦案民警的吸引力就不大。筆者認為，這種職業(yè)保障主要體現(xiàn)在以下方面：一是較高的薪酬保障。由于主辦偵查員要對其偵辦的案件終身負責(zé)，因此，其必然要付出更多的勞動以確保辦案質(zhì)量，從這個角度上說，主辦偵查員拿到較高的薪酬也是應(yīng)該的，符合責(zé)、權(quán)、利相一致的原則。至于具體數(shù)額，筆者認為，主辦偵查員的工資上浮30%為宜，否則，吸引力不大。二是充足的辦案經(jīng)費保障。司法公正要求執(zhí)法者在案件的當(dāng)事人之間必須保持中立，這是以充足的辦案經(jīng)費保障為支撐的，絕不能讓主辦偵查員自己“找米下鍋”，這很容易導(dǎo)致刑事司法的利益驅(qū)動。三是身份的資格保障。即，非因正常工作調(diào)動、退休等法定事由，在任期內(nèi)，主辦偵查員的職務(wù)不得被免除。為避免地方的行政干擾，建議地方公安機關(guān)主辦偵查員的任免由上一級公安機關(guān)決定。四是職業(yè)培訓(xùn)教育保障。當(dāng)前科技發(fā)展迅猛，信息資訊發(fā)達，犯罪手法也隨之不斷翻新，主辦偵查員要做好工作，也必須不斷更新知識。為此，除了自主學(xué)習(xí)外，還必須為其提供職業(yè)培訓(xùn)教育保障，確保主辦偵查員能定期參加培訓(xùn)，以掌握對付犯罪的新本領(lǐng)。五是激勵機制保障。對于成績優(yōu)異的主辦偵查員，要優(yōu)先提拔晉級。

應(yīng)當(dāng)說明的是，主辦偵查員是能力崗位，而非行政職務(wù)，因此，一旦離開或免除主辦偵查員職位的，就不得再享受上述待遇。

五、關(guān)于主辦偵查員的監(jiān)督管理

如前所述，依筆者設(shè)計，除了立案決定以及對犯罪嫌疑人、涉案款物作出實體性處分決定以外，偵查過程中的一般程序性權(quán)利皆交由主辦偵查員行使，這樣可以充分體現(xiàn)主辦偵查員辦案的自主性，減少行政審批環(huán)節(jié)，提高偵查效率。但另一方面，主辦偵查員的權(quán)力較大，在制度設(shè)計時，就必須加強對主辦偵查員的監(jiān)督管理，避免權(quán)力被濫用。筆者認為，對主辦偵查員的監(jiān)督管理措施包括：一是嚴格執(zhí)行錯案責(zé)任追究制。要結(jié)合偵查實踐，劃定錯案的范圍，針對不同情形的錯案，制定相應(yīng)的處罰措施。比如，對于徇私枉法、濫用職權(quán)、玩忽職守的，要嚴肅處理，直至追究刑事責(zé)任；對于查封、扣押、凍結(jié)與案件無關(guān)的款物的，責(zé)令立即解除查封、扣押、凍結(jié)，并視情節(jié)輕重扣罰3~6個月的工資，等等。二是建立健全對主辦偵查員的投訴、質(zhì)詢機制。犯罪嫌疑人及其親屬、辯護律師，以及被害人、人民群眾對主辦偵查員的執(zhí)法辦案工作有疑問或有意見的，可向有關(guān)部門投訴，或提出質(zhì)詢，由有關(guān)部門進行調(diào)查處理。結(jié)合當(dāng)前公安機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)情況，可考慮將此項權(quán)限交由督察或紀檢監(jiān)察部門。但應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，在調(diào)查、處理投訴、質(zhì)詢期間，主辦偵查員應(yīng)當(dāng)繼續(xù)辦理案件，不得停止案件偵查。

[1] 李學(xué)堯，王靜.厘清法官員額制改革中的認識誤區(qū)［EB／OL］．中國社會科學(xué)網(wǎng)（2014-10-08）[2015-03-10]．http://www.qstheory.cn/freely/2014-10/08/c_1112734473.htm．