華 儀

（上?？迫鹫嬲\建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司， 上海 200092）

從試點(diǎn)、推行到形成制度，我國的建設(shè)監(jiān)理行業(yè)走過了26 個(gè)年頭?！氨O(jiān)理”一詞最初從國外引入。經(jīng)過國內(nèi)的長期實(shí)踐，催生出一套較為完整的工程監(jiān)理理論，并逐步建立起較為完善的監(jiān)理行業(yè)法律、法規(guī)體系。其間，在工程監(jiān)理在建設(shè)領(lǐng)域的地位和作用逐步得到認(rèn)可的同時(shí)，監(jiān)理的社會(huì)責(zé)任與日俱增，發(fā)展瓶頸凸顯。成功與教訓(xùn)讓監(jiān)理行業(yè)步入發(fā)展的十字路口。

工程監(jiān)理資格、資質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)為整個(gè)監(jiān)理行業(yè)開展工作奠定基礎(chǔ)，是監(jiān)理企業(yè)經(jīng)營管理、監(jiān)理工程師考試和執(zhí)業(yè)最基本的依據(jù)。研究工程監(jiān)理資格、資質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，分析其存在的不足，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)深化監(jiān)理行業(yè)體制改革起到了至關(guān)重要的作用。

1 背 景

1.1 現(xiàn)有資格、資質(zhì)制度與監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的矛盾

現(xiàn)行監(jiān)理資質(zhì)準(zhǔn)入門檻在限制中小企業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也造成了行業(yè)內(nèi)甲級(jí)監(jiān)理企業(yè)一頭獨(dú)大的依附性倒金字塔結(jié)構(gòu)。執(zhí)業(yè)資格考試的報(bào)考條件和執(zhí)業(yè)資格單一序列的設(shè)置，在抑制人才開發(fā)與成長的同時(shí)，也形成了嚴(yán)重的市場供需矛盾。監(jiān)理行業(yè)缺乏清出機(jī)制，監(jiān)理企業(yè)只進(jìn)不出，不利于行業(yè)的優(yōu)勝劣汰。強(qiáng)勢而繁瑣的行政管理體制和機(jī)械的行政思維方式，束縛了企業(yè)的手腳，也耗費(fèi)了企業(yè)的大量精力。行業(yè)內(nèi)普遍期待工程監(jiān)理資格、資質(zhì)制度的改革，能夠幫助行業(yè)尋求走出困境的路徑，引導(dǎo)監(jiān)理回歸其應(yīng)有的發(fā)展方向。

1.2 社會(huì)輿論、慣性思維與監(jiān)理事業(yè)發(fā)展的矛盾

曾經(jīng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，讓公眾在潛意識(shí)里迷信國企的做大做強(qiáng)，進(jìn)而影響到了整個(gè)社會(huì)的組織行為。因此，業(yè)主招標(biāo)更愿意信任國企中擁有甲級(jí)資質(zhì)的監(jiān)理企業(yè)；監(jiān)理企業(yè)亦千方百計(jì)要躋身甲級(jí)資質(zhì)行列，即使已經(jīng)改制民營，也一定要強(qiáng)調(diào)自己曾經(jīng)的國企背景；從業(yè)人員擇業(yè)的首要取向自然也愿意投奔這樣的企業(yè)。即使是出了質(zhì)量安全事故，處理起來也往往是“國”“民”有別，甚至在“偶然”與“必然”的判斷方面，公眾也會(huì)自覺或不自覺地采取選擇性理解。扭曲的社會(huì)認(rèn)知下的輿論氛圍和導(dǎo)向，孕育了一個(gè)完全畸形的行業(yè)和混亂不堪、不可持續(xù)的市場——拒絕創(chuàng)業(yè)及掛靠經(jīng)營。社會(huì)輿論持懷疑態(tài)度，行業(yè)內(nèi)部同樣缺乏自信，監(jiān)理地位逐漸淪落到工程咨詢業(yè)的末位。

1.3 落實(shí)十八屆三中全會(huì)公報(bào)關(guān)于簡政放權(quán)的精神

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出：“全面正確履行政府職能。進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”

有專家認(rèn)為，“傳統(tǒng)的行政管理的職責(zé)是控制，是管制，是行政命令，是絕對(duì)權(quán)威。而現(xiàn)代行政管理的職責(zé)是為民眾提供公共服務(wù)，提供公共產(chǎn)品，是管理公共事務(wù)，而不是去具體管理企業(yè)和社會(huì)。傳統(tǒng)的行政管理重在效率、執(zhí)行，而現(xiàn)代的行政管理重在服務(wù)。政府的職能就是提供公共服務(wù)，提供公平正義，為社會(huì)發(fā)展?fàn)I造寬松和諧的環(huán)境。

1.4 工程監(jiān)理資格、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)面臨改革的關(guān)鍵時(shí)期

監(jiān)理相關(guān)資格、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)面世至今 20 多年，期間主要經(jīng)歷了兩次歷史性的創(chuàng)制活動(dòng)。第一次是從 1992 年～1997 年，分別以 16、18 號(hào)原建設(shè)部令和建監(jiān) [1995] 第 737 號(hào)、建監(jiān)[1996]462 號(hào)為標(biāo)志，創(chuàng)建并固化了我國的工程監(jiān)理資格、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的基本格局。第二次是 2006 年～2007 年，以 147、158 號(hào)原建設(shè)部令和建市 [2007]131 號(hào)、建市 [2007]190 號(hào)為標(biāo)志，在原有文件基礎(chǔ)上的修改和進(jìn)一步完善，并延用至今。

26 年來，我國的工程監(jiān)理資格、資質(zhì)管理制度從無到有，不斷探索，為監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展提供了有力的支撐。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和監(jiān)理實(shí)踐的充分體驗(yàn)，監(jiān)理市場的供需矛盾和制度建設(shè)的滯后性也逐漸顯現(xiàn)，特別是監(jiān)理企業(yè)的資質(zhì)管理，由于缺乏旁系參照物，因而難以準(zhǔn)確定位，一定程度上也形成了對(duì)監(jiān)理事業(yè)發(fā)展的瓶頸。有必要對(duì)既有的制度、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行再一次的修訂和完善，以適應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的總體改革要求。

2 工程監(jiān)理資格、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

2.1 現(xiàn)行資格、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的施行經(jīng)驗(yàn)

一是資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)具有良好、完整的框架結(jié)構(gòu)，文字、術(shù)語形成范式，有利于類似文件編制的借鑒和傳承。二是現(xiàn)有的資格、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的絕大部分條款依然充分顯示著其旺盛的生命力，有著繼續(xù)規(guī)范和指導(dǎo)資格、資質(zhì)管理實(shí)踐的使用價(jià)值。三是工程監(jiān)理資格、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該循著漸進(jìn)式的、在繼承基礎(chǔ)上改進(jìn)與完善的方向去研究與編制。既不是小修小補(bǔ)，也不是顛覆式的革命，而是實(shí)事求是穩(wěn)步前行，真正能夠有利于監(jiān)理事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 現(xiàn)行資格考試報(bào)考條件不合理

現(xiàn)有注冊監(jiān)理工程師的總量不足，執(zhí)業(yè)資格考試的報(bào)考條件門檻高。我國的監(jiān)理工程師報(bào)考條件，是在國務(wù)院建設(shè)主管部門規(guī)定的專業(yè)范圍內(nèi)，按大專、本科、碩士、博士等不同學(xué)歷，分別采取不同專業(yè)工作年限的做法。其中的學(xué)歷并不區(qū)分全日制還是業(yè)余、有無學(xué)位證書。因此，部分報(bào)考者的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)難以滿足注冊監(jiān)理工程師的要求，在一定程度上影響其職業(yè)素質(zhì)。與此相反，一些通過實(shí)踐自學(xué)確有真才實(shí)學(xué)者，卻又因?yàn)闆]有專業(yè)學(xué)歷證書而無法報(bào)考。

2.3 現(xiàn)行執(zhí)業(yè)資格設(shè)置等級(jí)不合理

注冊監(jiān)理工程師執(zhí)業(yè)資格設(shè)置的單一層級(jí)與國情不相匹配。我國幅員遼闊，東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異懸殊，項(xiàng)目眾多。注冊監(jiān)理工程師“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)行天下”的結(jié)果，使監(jiān)理市場的人員供需矛盾日顯突出，人才浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。監(jiān)理工程師發(fā)展沒有階梯式成長的教育培訓(xùn)機(jī)制，單一的高門檻讓年輕從業(yè)人員失去從業(yè)的動(dòng)力。注冊監(jiān)理工程師考試形式的單一也讓監(jiān)理企業(yè)充斥著“缺乏實(shí)踐的注冊監(jiān)理工程師”和“沒有執(zhí)業(yè)資格的監(jiān)理骨干人員”。

2.4 行業(yè)內(nèi)資格、資質(zhì)掛靠盛行

全國范圍內(nèi)，注冊監(jiān)理工程師數(shù)量與行業(yè)需求存在較大差距。由于企業(yè)資質(zhì)要求以注冊人員數(shù)量為主，在監(jiān)理企業(yè)升甲、保甲和建筑大市場效應(yīng)下，使本來就供不應(yīng)求的注冊監(jiān)理工程師更加稀缺。奇貨可居的情況導(dǎo)致了人員掛靠的盛行，執(zhí)業(yè)資格貨幣化現(xiàn)象泛濫。

由于資質(zhì)等級(jí)與工程等級(jí)掛鉤，一些企業(yè)資質(zhì)等級(jí)低于擬承接監(jiān)理項(xiàng)目的等級(jí)，為規(guī)避超資質(zhì)承接業(yè)務(wù)的違規(guī)行為而采取掛靠。還有些具有一定接洽業(yè)務(wù)能力的個(gè)人，長期掛靠在有資質(zhì)企業(yè)的名下從事監(jiān)理經(jīng)營活動(dòng)。其資質(zhì)掛靠的本質(zhì)是“尋租”，對(duì)監(jiān)理市場的正常經(jīng)營有極大的危害，嚴(yán)重影響行業(yè)的信譽(yù)，影響監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展。

2.5 資質(zhì)序列設(shè)置不合理

資質(zhì)序列設(shè)置與前述“等級(jí)掛鉤”的綜合效應(yīng)誤導(dǎo)監(jiān)理事業(yè)發(fā)展。一是制度設(shè)計(jì)引導(dǎo)和鼓勵(lì)了監(jiān)理企業(yè)一味做大做強(qiáng)，以至形成甲級(jí)資質(zhì)多于乙、丙級(jí)這種倒金字塔式的非穩(wěn)定結(jié)構(gòu)形態(tài)。二是甲級(jí)資質(zhì)的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍沒有下限，高資質(zhì)企業(yè)的鯨吞讓低資質(zhì)企業(yè)生存環(huán)境惡化。三是綜合資質(zhì)以5 個(gè)專業(yè)甲級(jí)涵蓋所有其他專業(yè)，首先與國際上咨詢業(yè)“不涉獵不熟悉的業(yè)務(wù)”和“量力而行”的職業(yè)操守相悖。同時(shí)由于部門分割，也讓綜合資質(zhì)企業(yè)無實(shí)質(zhì)性的實(shí)惠，徒具虛名。四是事務(wù)所資質(zhì)將工商行政的“企業(yè)性質(zhì)”混同于企業(yè)資質(zhì)，且限制其經(jīng)營，以至名存實(shí)亡。

3 對(duì)策展望

3.1 強(qiáng)化資格管理，弱化資質(zhì)審批

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于簡政放權(quán)，深化改革的精神及國際咨詢業(yè)的慣例，以適應(yīng)工程建設(shè)行業(yè)發(fā)展和市場競爭需要為指導(dǎo)思想，強(qiáng)化資格管理，弱化資質(zhì)審批，編制并出臺(tái)有利于人才成長和發(fā)展，有利于提高人員綜合服務(wù)素質(zhì)，有利于最大限度遏制投機(jī)、杜絕資質(zhì)掛靠和執(zhí)業(yè)資格貨幣化的法規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)以資格管理為主要控制手段，以資質(zhì)審批為管理輔助方法，逐步放開資質(zhì)條件限制。

3.2 優(yōu)化執(zhí)業(yè)資格報(bào)考條件

首先，優(yōu)化報(bào)考條件中的教育背景。我國加入《華盛頓協(xié)議》組織成為預(yù)備會(huì)員、大學(xué) 14 個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的認(rèn)證及評(píng)估，為國際咨詢工程師互認(rèn)提供了可能，國務(wù)院建設(shè)主管部門和中國建設(shè)監(jiān)理協(xié)會(huì)，應(yīng)以通過認(rèn)證及評(píng)估的學(xué)校和專業(yè)的學(xué)士學(xué)位作為監(jiān)理工程師報(bào)考條件的基準(zhǔn)。然后在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同學(xué)歷、學(xué)位分別確定不同的專業(yè)工作年限。

其次，優(yōu)化報(bào)考條件中的專業(yè)實(shí)踐。國外對(duì)考取注冊工程師的實(shí)踐要求很高：在美國，成為注冊工程師要經(jīng)過 4 年實(shí)踐；在英國，要成為注冊工程師必須有 3 年以上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，報(bào)考的條件應(yīng)該重視實(shí)踐的過程，建議除博士學(xué)位之外，在“具有工程技術(shù)或工程經(jīng)濟(jì)專業(yè)學(xué)歷，從事工程咨詢、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理等相關(guān)業(yè)務(wù)滿若干年”的基礎(chǔ)上，增加“參加過省級(jí)監(jiān)理協(xié)會(huì)舉辦的監(jiān)理師培訓(xùn)，并取得相應(yīng)的崗位證書滿 3 年”的要求，最好這 3 年的工作實(shí)踐還要在已注冊監(jiān)理工程師的督導(dǎo)下進(jìn)行，以強(qiáng)調(diào)其系統(tǒng)學(xué)習(xí)與“監(jiān)理”工作實(shí)踐的經(jīng)歷。

最后，優(yōu)化報(bào)考條件中的職稱要求?，F(xiàn)行報(bào)考條件要“具有工程技術(shù)或工程經(jīng)濟(jì)專業(yè)中級(jí)職務(wù)，并任職滿 3年”，讓本科畢業(yè)的考生要工作 8 年方可報(bào)考，很不利于監(jiān)理企業(yè)的人才儲(chǔ)備與培養(yǎng)，更不利于監(jiān)理行業(yè)的全面良性發(fā)展。建議在縮短專業(yè)工作年限的同時(shí)，淡化職稱，把職稱條件從報(bào)考后移到注冊之前，將持有中級(jí)職稱證書作為注冊的條件之一，有利于調(diào)動(dòng)工程技術(shù)人員的監(jiān)理從業(yè)積極性。

3.3 優(yōu)化執(zhí)業(yè)資格等級(jí)劃分

注冊監(jiān)理工程師供不應(yīng)求的矛盾，其執(zhí)業(yè)資格設(shè)置的單一層級(jí)也是一個(gè)主要原因。無論項(xiàng)目大小難易繁簡，對(duì)總監(jiān)理工程師的要求均皆一致，形成了監(jiān)理人力資源配置的嚴(yán)重不均衡現(xiàn)象。借鑒國內(nèi)的建筑師、結(jié)構(gòu)工程師和建造師，以及日本的建筑師分級(jí)序列，可以設(shè)想將注冊監(jiān)理工程師的執(zhí)業(yè)資格分為一級(jí)監(jiān)理工程師和二級(jí)監(jiān)理工程師兩個(gè)等級(jí)，或者參照英國的 RICS，設(shè)為監(jiān)理工程師和資深監(jiān)理工程師兩個(gè)等級(jí)。不同層次的監(jiān)理工程師不僅可以滿足建筑市場的不同需求，緩解監(jiān)理人才市場供需矛盾，同時(shí)也有利于監(jiān)理人才的成長與發(fā)展，逐步推動(dòng)完善監(jiān)理行業(yè)的人才結(jié)構(gòu)。

3.4 優(yōu)化資質(zhì)序列、等級(jí)及專業(yè)劃分

資質(zhì)序列、等級(jí)與專業(yè)劃分的合理與否，在很大程度上影響著監(jiān)理市場的有序、規(guī)范與否。

已有的資質(zhì)序列中，綜合資質(zhì)華而不實(shí)形同雞肋；事務(wù)所資質(zhì)遭制度性限制發(fā)展，其資質(zhì)序列布局在引導(dǎo)、鼓勵(lì)監(jiān)理企業(yè)做大做強(qiáng)之外，并不利于行業(yè)的結(jié)構(gòu)形態(tài)。因此建議取消綜合資質(zhì)與事務(wù)所資質(zhì)。在取消綜合資質(zhì)與事務(wù)所資質(zhì)的前提下，資質(zhì)等級(jí)按現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的甲、乙、丙級(jí)劃分。資質(zhì)掛靠問題的要害主要在于監(jiān)理資質(zhì)與工程等級(jí)的掛鉤。要想予以根本性解決，可適當(dāng)參考《工程咨詢單位資格認(rèn)定辦法》(國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第 29 號(hào))、《國家發(fā)改委關(guān)于適用〈工程咨詢單位資格認(rèn)定辦法〉有關(guān)條款的通知》(發(fā)改投資 [2009]620 號(hào))，采取監(jiān)理資質(zhì)與工程等級(jí)不掛鉤而與經(jīng)營地域掛鉤的方式。

國際上對(duì)咨詢業(yè)基本上都是講求企業(yè)的品牌、業(yè)績，注冊工程師資格和從業(yè)經(jīng)歷，并無“資質(zhì)”一說。我們的資質(zhì)專業(yè)越多，細(xì)分程度越高,企業(yè)進(jìn)入市場的成本就越高，并不符合市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。再則，客觀上監(jiān)理企業(yè)的服務(wù)能力應(yīng)該依據(jù)“人”的資格去確定。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，資格專業(yè)類似于必需品，資質(zhì)專業(yè)類似于奢侈品，增加必需品供應(yīng)，減少奢侈品，于供需雙方應(yīng)該具有實(shí)質(zhì)性的實(shí)惠。由此建議弱化資質(zhì)，在原有十四項(xiàng)資質(zhì)專業(yè)的基礎(chǔ)上適當(dāng)歸并。

3.5 完善制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)行業(yè)自治，落實(shí)政府監(jiān)管

資格、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的研究當(dāng)從完善制度設(shè)計(jì)入手，制定形成一個(gè)基于行業(yè)自治，利于行業(yè)發(fā)展，發(fā)揮市場作用，便于政府監(jiān)督管理的標(biāo)準(zhǔn)。

增強(qiáng)監(jiān)理行業(yè)的“行業(yè)自治(即自主治理)”，行業(yè)協(xié)會(huì)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中作為公共治理的主體，參與公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)的提供，首先表現(xiàn)為行業(yè)自律。提高和完善監(jiān)理行業(yè)的自我治理水平，而非政府的壓力，是監(jiān)理事業(yè)良性發(fā)展的基礎(chǔ)。

多元治理結(jié)構(gòu)下，政府把主要精力放在立法(制度建設(shè))、服務(wù)與監(jiān)督等宏觀層面，與行業(yè)協(xié)會(huì)在各自的職能范圍內(nèi)共同承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的任務(wù)。以實(shí)現(xiàn)真正意義上的完善制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)行業(yè)自治，落實(shí)政府監(jiān)管。

4 結(jié) 語

本文對(duì)監(jiān)理行業(yè)資格、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，分析歸納了我國現(xiàn)行資格、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)存有的問題，提出了優(yōu)化報(bào)考條件、執(zhí)業(yè)資格等級(jí)劃分、資質(zhì)序列與資質(zhì)等級(jí)和資質(zhì)專業(yè)劃分等建議。除此之外還從宏觀的角度，提出了強(qiáng)化資格管理，弱化資質(zhì)審批，完善制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)行業(yè)自治，落實(shí)政府監(jiān)管的合理化建議。

總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過反思研究，從中找出資格、資質(zhì)施行與管理實(shí)踐中有利于監(jiān)理事業(yè)總體發(fā)展、有助于監(jiān)理企業(yè)生存環(huán)境的改善和監(jiān)理人才的成長，從而能夠惠及建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主方面的成功政策條文和精神，將其傳承并發(fā)揚(yáng)光大。同時(shí)也要將與其相反的，阻礙或不利于監(jiān)理事業(yè)總體發(fā)展的教訓(xùn)，予以明確指出。爭取真正意義上的全面深化監(jiān)理行業(yè)體制改革。

[1]賈福輝,李建軍.現(xiàn)階段監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的爭議熱點(diǎn)及政策建議[J].建設(shè)監(jiān)理,2012(10).

[2]封奎洋.提升從業(yè)人員素質(zhì),引導(dǎo)監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展[J].建設(shè)監(jiān)理,2010(1).

[3]畢家駒.走華盛頓協(xié)議之路[J].高教發(fā)展與評(píng)估,2005(6).

[4]張志英.發(fā)達(dá)國家注冊工程師制度的經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].中國人才,2007(7).

[5]佟亞麗.發(fā)達(dá)國家注冊工程師制度研究[J].第一資源,2008(3).

[6]劉峰.要減少行政管理的權(quán)利，增加老百姓的權(quán)利[DB/OL]，[2013-11-12].

[7]王奧.行業(yè)協(xié)會(huì)參與公共治理的問題研究——以L省為例[D].沈陽：遼寧大學(xué),2008.