楊海平

（鄭州中興工程監(jiān)理有限公司廈門分公司， 福建 廈門 361012）

1 監(jiān)理改革勢在必行

經(jīng)過 26 年的發(fā)展，我國監(jiān)理行業(yè)已經(jīng)形成規(guī)模并且擁有了一支相當數(shù)量的監(jiān)理隊伍，在過去 26 年的基本建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。但是，監(jiān)理行業(yè)一直處于低水平發(fā)展：簡單的數(shù)量增加，監(jiān)理定位不清、職責不明、水平不高，業(yè)主不愿意、政府不滿意、社會形象差等問題十分突出。監(jiān)理行業(yè)如何走出困局，是政府高層和監(jiān)理行業(yè)都不得不面對的一個問題。

2014 年 7 月 1 日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》，為監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展指出了一條明路。其中第七條說到“進一步完善工程監(jiān)理制度。分類指導(dǎo)不同投資類型工程項目監(jiān)理服務(wù)模式發(fā)展。調(diào)整強制監(jiān)理工程范圍，研究制定有能力的建設(shè)單位自主決策選擇監(jiān)理或其他管理模式的政策措施。推動一批有能力的監(jiān)理企業(yè)做優(yōu)做強”。第十五條指出“強化施工安全監(jiān)督。支持監(jiān)管力量不足的地區(qū)探索以政府購買服務(wù)方式，委托具備能力的專業(yè)社會機構(gòu)作為安全監(jiān)督機構(gòu)輔助力量”。

從住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的文件精神來看，政府已經(jīng)認識到監(jiān)理行業(yè)的問題，并提出進一步完善工程監(jiān)理制度、調(diào)整強制監(jiān)理工程范圍，這是監(jiān)理改革的前奏，也是大多數(shù)注冊監(jiān)理工程師的期盼。

2 反對調(diào)整強制監(jiān)理范圍的理由不成立

文件發(fā)布后，在業(yè)界引起了巨大反響。相當一部分監(jiān)理行業(yè)的專家、理論研究者都支持住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的決定，但反對的聲音和反應(yīng)明顯大于支持者，其中對“調(diào)整強制監(jiān)理工程范圍”的反對聲尤為強烈。經(jīng)過仔細分析研究，筆者認為，反對者的理由都是不成立的。

反對者認為，“改革建設(shè)監(jiān)理體制必須在法治的軌道上進行，改革應(yīng)當是在法律法規(guī)框架下的改革，任何個人或社會團體,都不應(yīng)該拋開法律、法規(guī)、規(guī)范去談?wù)摳母铩?。先不說“減小或取消強制監(jiān)理”是否脫離了法治的軌道，單“改革”二字就不能局限于現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)范。真正的改革或改革的核心，就是要從根源上改掉與現(xiàn)有社會發(fā)展水平不適應(yīng)或約束現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)范、法規(guī)、甚至法律。試想，如果沒有從《中華人民共和國刑法》里去除“投機倒把罪”，哪有今天的經(jīng)濟繁榮？監(jiān)理的改革到一定程度，不排除修訂《中華人民共和國建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)條例》和《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》。其次，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的《關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》內(nèi)容暫時還沒有超出《中華人民共和國建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》的規(guī)定。

反對者認為，“項目監(jiān)理機構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定在施工現(xiàn)場對工程建設(shè)實施全方位、全過程、全天候的監(jiān)理，成為工程質(zhì)量、安全的守護神，在目前工程質(zhì)量安全事故頻發(fā)的情況下，還沒有其他任何參建單位能夠取代監(jiān)理的作用”。每當發(fā)生安全事故，監(jiān)理被追究責任時，行業(yè)內(nèi)到處是喊冤叫屈聲；一旦政府要減小強制監(jiān)理范圍，監(jiān)理又自吹自擂，自譽為“工程質(zhì)量、安全的守護神”，發(fā)揮著不可替代的作用。這不是自相矛盾嗎？況且“全過程”、“全天候”并不是監(jiān)理的工作方法和手段。這些觀點只會導(dǎo)致監(jiān)理工作越來越難開展。如果政府順應(yīng)這種觀點，充分肯定“監(jiān)理在質(zhì)量安全管理上不可替代的作用”，監(jiān)理的前景將不可想象。

反對者認為，“目前市場上有一些強勢的開發(fā)商，只要進度，不顧質(zhì)量，縱容施工單位蠻干。如果沒有監(jiān)理，建筑工程質(zhì)量就無法保證”。不可否認，目前存在這種現(xiàn)象，但讓被委托人約束委托人是不合情理且不現(xiàn)實的，也是不可能的。制約建設(shè)單位也不是監(jiān)理的職能。對于這些開發(fā)商，需要的是政府的監(jiān)管，需要政府考慮如何切實落實“建設(shè)單位責任制”。從現(xiàn)狀來看，監(jiān)理大多是充當替罪羊的角色。所以這一塊市場的問題，不是實行監(jiān)理制能解決的；有了監(jiān)理，只會使問題更加隱蔽而已。

反對者認為，“目前的法律條文沒有建設(shè)單位責任追究落實機制，而監(jiān)理的相關(guān)制度已經(jīng)建立；如果沒有監(jiān)理，相關(guān)責任更無法落實”。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第 276 條，監(jiān)理合同是屬于委托合同，監(jiān)理是受建設(shè)單位委托，為建設(shè)單位提供服務(wù)并承擔相應(yīng)職責。委托人的職責都不明確，受托人如何承擔責任？承擔什么責任？這不是不能取消監(jiān)理的理由，而是不管有沒有監(jiān)理，都要首先解決的問題。

反對者認為，“在現(xiàn)有體制下，加大對建設(shè)單位、施工單位的處罰力度和責任追究是很難落實的；如果取消監(jiān)理，不知政府主管部門在建設(shè)工程項目上還能監(jiān)管誰?！比绱嬖谶@種現(xiàn)象，這是監(jiān)理的悲哀，也是建設(shè)行業(yè)的悲哀，更是政府的悲哀。為什么政府只能監(jiān)管監(jiān)理而無法有效監(jiān)管建設(shè)單位、施工單位？值得政府深思。改革就是要解決這種只敢打羊而不敢打狼和老虎的現(xiàn)狀。

反對者認為，“目前施工企業(yè)大多已改制，建筑市場的誠信機制尚不健全。施工隊伍為了賺取利潤，在工程施工過程中諸如以次充好、偷工減料、弄虛作假、材料不合格、不按圖施工、野蠻施工等誠信缺失現(xiàn)象屢屢發(fā)生，導(dǎo)致工程質(zhì)量、安全必然存在問題。因此工程監(jiān)理只能加強，不宜取消”。如果政府不能加強對生產(chǎn)者自身質(zhì)量安全管理體系和行為的監(jiān)管，靠監(jiān)理來保證質(zhì)量安全，成效只能是暫時的、片面的，而不能保證長期的、全面的質(zhì)量安全。因為對于這些問題，監(jiān)理的管理只有督促其改正而沒有懲處的機制和權(quán)力；貓捉老鼠的游戲時刻發(fā)生，一直持續(xù)。只有改變目前的監(jiān)管機制，由既具有監(jiān)管職能，又具有懲處權(quán)力的政府來真正地監(jiān)管，才能從根本上解決這些問題。

反對者認為，“目前全國有 6 600 多個工程監(jiān)理企業(yè)，82 萬余監(jiān)理從業(yè)人員。一旦放開強制監(jiān)理，很多監(jiān)理企業(yè)沒有業(yè)務(wù)，大量的的監(jiān)理人員要失業(yè)，將面臨生存困難?！睆哪壳敖ㄔO(shè)工程施工現(xiàn)場的實際狀況來看，建設(shè)行業(yè)技術(shù)管理人員的總量是不足的。尤其是施工單位，一些工地“包工頭加班組”的管理架構(gòu)依然存在。監(jiān)理份額減少之前，政府必然會有加強現(xiàn)場管理的對應(yīng)措施，其中一定會有對施工單位、建設(shè)單位管理人員配備和到崗履責的要求提出。目前現(xiàn)有施工管理人員、建設(shè)單位管理人員的數(shù)量和質(zhì)量遠遠不夠?，F(xiàn)在建設(shè)行業(yè)從業(yè)人員存在大量的一人多崗的現(xiàn)象：證書注冊在一家或多家單位，真正上班在另外一家單位。只要基本建設(shè)總量不少、人員各就其位，減少或取消強制監(jiān)理，監(jiān)理人員就業(yè)機會不會減少，反而更多。

3 逐步減少直至取消強制監(jiān)理是監(jiān)理行業(yè)健康發(fā)展的必由之路

(1)當初推行監(jiān)理制的背景條件已經(jīng)發(fā)生重大變化。建立監(jiān)理制度的背景是：在上世紀 80 年代，建設(shè)單位(主要是國有投資)管理力量薄弱，人員臨時抽調(diào)，項目完成后解散，不能夠總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，建設(shè)管理水平低，投資“三超”、工期延長現(xiàn)象嚴重。一個單位搞基建，要想調(diào)入一名專業(yè)技術(shù)人員，要辦理工作調(diào)動，戶口關(guān)系、糧食關(guān)系、政審、調(diào)檔、進人指標等手續(xù)辦齊了，工程也快結(jié)束了。這一切都是上世紀 80 年代國有投資的真實寫照?，F(xiàn)在的基本建設(shè)是什么樣的呢？一是投資多元化加速，大量外資、民營資本進入基建市場，國有投資所占比重逐步減?。欢墙ㄔO(shè)工程管理人才大批涌現(xiàn)，單位用人合同化，人才基本社會化，單位人的概念逐步消失；三是國有企業(yè)基建投資自身管理隊伍專業(yè)化?，F(xiàn)在大多數(shù)國有企業(yè)都是合同制員工，在基本建設(shè)管理崗位上，不用發(fā)招聘啟事，各層次的技術(shù)管理人員的應(yīng)聘簡歷都堆滿了辦公桌。從目前實際的項目管理現(xiàn)狀來看，有一部分建設(shè)單位的基建團隊，其技術(shù)力量、制度流程、管控能力、管控成效，都遠遠要大于現(xiàn)場監(jiān)理。這些建設(shè)單位完全有能力做好業(yè)主方的項目管理工作，不需要監(jiān)理的協(xié)助?？傊?，實行監(jiān)理制的背景已經(jīng)不存在了。

(2)強制監(jiān)理下的龐大的市場需求，不是真正的市場需求，相應(yīng)帶來的不是監(jiān)理行業(yè)的真正繁榮發(fā)展，而是虛假繁榮、畸形發(fā)展和低水平發(fā)展。龐大的市場需求涌入了相當多的投機客，使得真正想提高咨詢服務(wù)水平的監(jiān)理企業(yè)也很難得到提高和發(fā)展。監(jiān)理行業(yè)多年來一直普遍存在以下現(xiàn)象：一是有注冊監(jiān)理工程師證書的不從事監(jiān)理，現(xiàn)場從事監(jiān)理的大多沒有注冊證，相當一部分有能力的國家注冊監(jiān)理工程師把注冊證書掛在公司，但卻在從事設(shè)計、建設(shè)單位管理等工作，不屑從事監(jiān)理工作；二是監(jiān)理工程師證書需求量大，持證就有利可圖，導(dǎo)致假證橫行，許多不具備條件的人員，通過各種辦法滿足考證條件，通過考試后證書用來掛靠收費；三是監(jiān)理人員待遇低，監(jiān)理員比不上建筑工人，監(jiān)理工程師比不上施工員，總監(jiān)比不上項目經(jīng)理，收入上不去，談不上高智能、高素質(zhì)的技術(shù)服務(wù)；四是監(jiān)理待遇低、人才少、服務(wù)差、收費低形成難以突破的惡性循環(huán)，一旦有真正的高端服務(wù)需求，也沒有承擔能力；五是監(jiān)理陰陽合同，陰陽合同的核心差異在收費上，標準收費的合同用來應(yīng)付政府主管部門，真正的收費只有當事人清楚。這些都是強制監(jiān)理違背市場規(guī)律帶來的結(jié)果。只要逐步減小強制監(jiān)理范圍，這些問題也會迎刃而解。

(3)調(diào)整強制監(jiān)理工程范圍，有利于明確監(jiān)理的定位。傳統(tǒng)監(jiān)理教材《建設(shè)工程監(jiān)理概論》中指出：“建設(shè)監(jiān)理制作為工程建設(shè)領(lǐng)域的一項改革舉措，旨在建立專業(yè)化、社會化的建設(shè)監(jiān)理機構(gòu)，協(xié)助建設(shè)單位做好項目管理工作，以提高建設(shè)水平和投資效益”?！吨腥A人民共和國建筑法》第三十二條“建筑工程監(jiān)理應(yīng)當依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標準、設(shè)計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實施監(jiān)督”。GF—2013—0201《建設(shè)工程施工合同》(示范文本)第 4.1 條“監(jiān)理人應(yīng)當根據(jù)發(fā)包人授權(quán)及法律規(guī)定，代表發(fā)包人對工程施工相關(guān)事項進行檢查、查驗、審核、驗收，并簽發(fā)相關(guān)指示”。可以說，無論是監(jiān)理理論還是法律法規(guī)，對監(jiān)理的定位都非常清楚，就是受建設(shè)單位委托、代表建設(shè)單位對工程進行管理。因此，監(jiān)理不是獨立的第三方，也不宜作為獨立的責任主體，只應(yīng)在監(jiān)理合同委托的范圍內(nèi)承擔建設(shè)單位的委托責任。

(4)調(diào)整強制監(jiān)理工程范圍，有利于厘清建設(shè)工程安全生產(chǎn)的責任歸屬問題，促使建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理回到《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的軌道上來，為修訂有違上位法的條例第十四條打下良好基礎(chǔ)。

(5)調(diào)整強制監(jiān)理工程范圍，逐步減小強制監(jiān)理工程范圍，并不是要取消監(jiān)理制度。從監(jiān)理的定位可以看出，監(jiān)理的管理就是建設(shè)單位管理的一部分。對于政府來說，只要切實落實建設(shè)單位責任制，把是否需要監(jiān)理的權(quán)力交給建設(shè)單位，由他們根據(jù)自身條件和需求，決定是否委托監(jiān)理和委托的范圍。政府的監(jiān)管對象是建設(shè)單位，只要監(jiān)管到位就不會出亂子。這也符合黨的十八大“依法治國，把市場的事情交給市場”的精神，讓監(jiān)理行業(yè)在真正的市場中健康成長。

(6)調(diào)整強制監(jiān)理工程范圍，并不違反《中華人民共和國建筑法》?！吨腥A人民共和國建筑法》第三十條規(guī)定“國家推行建筑工程監(jiān)理制度。國務(wù)院可以規(guī)定實行強制監(jiān)理的建筑工程的范圍?！边@一次住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)文，準備試點調(diào)整強制監(jiān)理范圍，正是《中華人民共和國建筑法》精神的體現(xiàn)。

4 關(guān)于監(jiān)理改革的一些思考

監(jiān)理的改革是建筑行業(yè)改革的一部分，離開建筑行業(yè)的改革，監(jiān)理的改革無從談起。建筑行業(yè)改革的目的是什么？個人認為無非是建立有序的市場、有序的監(jiān)管和有序的生產(chǎn)，保證質(zhì)量、安全和公共利益，政府和參建各方要各司其職，各盡其責。而這些職責都需政府來制訂和監(jiān)督落實。

(1)要落實政府監(jiān)管的職責。對于建筑行業(yè)，政府的監(jiān)管分為行為監(jiān)管和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，不同的參建單位有不同的監(jiān)管內(nèi)容。對建設(shè)單位，主要是行為監(jiān)管；如果建筑產(chǎn)品用于出售，同時還有產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管。對勘察單位、設(shè)計單位的監(jiān)管，主要是產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，其生產(chǎn)的產(chǎn)品要達到國家相關(guān)標準。對施工單位的監(jiān)管，除了對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，還有生產(chǎn)過程中安全生產(chǎn)行為的監(jiān)管。對監(jiān)理的監(jiān)管，就是行為監(jiān)管。其中對生產(chǎn)過程中安全生產(chǎn)行為的監(jiān)管，政府安全監(jiān)督部門和建設(shè)行政主管部門存在職責交叉現(xiàn)象，必須要明確各自職責。

(2)要明確建設(shè)工程參建各方責任主體。要認清監(jiān)理的根本屬性，不宜把監(jiān)理作為獨立的責任主體。監(jiān)理是為業(yè)主提供技術(shù)管理服務(wù)的，監(jiān)理合同是委托合同。建設(shè)單位委托監(jiān)理對建筑產(chǎn)品的生產(chǎn)過程進行質(zhì)量控制。按照《中華人民共和國合同法》的精神，受托人按照委托人的指示處理委托事務(wù)，因此監(jiān)理不宜獨立作為一方責任主體，而是建設(shè)單位責任主體的組成部分。

(3)要建立“建設(shè)單位責任制”。明確建設(shè)單位在工程建設(shè)全過程中的各項職責，建立建設(shè)單位責任追究落實機制；建立建設(shè)單位項目經(jīng)理任職資格制度(從建設(shè)行業(yè)各類注冊執(zhí)業(yè)資格的要求來看，注冊監(jiān)理工程師是建設(shè)單位項目經(jīng)理任職資格最合適的選擇)；建立建設(shè)單位項目管理機構(gòu)人員配備標準制度，根據(jù)項目類別、規(guī)模、難度，確定管理人員配置要求，有委托監(jiān)理的，監(jiān)理人員可并入建設(shè)單位管理人員計算。

(4)政府對施工企業(yè)的監(jiān)管，就是對生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)過程及產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管。目前的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定已經(jīng)相當多，主要是執(zhí)行不到位和執(zhí)行難，以及把責任向監(jiān)理轉(zhuǎn)嫁問題。這需要加強政府監(jiān)管自身建設(shè)，明確政府監(jiān)管對象，落實政府監(jiān)管責任。

(5)要明確監(jiān)理的定位。監(jiān)理制度的改革和完善，最重要的是明確監(jiān)理的定位并貫徹執(zhí)行。目前監(jiān)理行業(yè)的問題，很大程度上是政府在監(jiān)管過程中對監(jiān)理定位偏差造成的。監(jiān)理定位在《中華人民共和國建筑法》、《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》等法律、法規(guī)中已經(jīng)非常明確：受建設(shè)單位委托，代表建設(shè)單位對施工現(xiàn)場進行管理；監(jiān)理的管理是屬于建設(shè)單位管理的一部分。但是在實際執(zhí)行中監(jiān)理被賦予了太多的社會責任和連帶責任。比如，建設(shè)單位未辦理施工許可手續(xù)的工程開工，監(jiān)理要受到處罰；施工單位對存在的安全隱患不及時整改，監(jiān)理如果未向政府報告就要受到處罰：工程發(fā)生安全事故，監(jiān)理要承擔生產(chǎn)企業(yè)的相應(yīng)責任。這些也是目前制約監(jiān)理行業(yè)健康發(fā)展的重要原因。因此要完善和加強監(jiān)理制度，必須明確監(jiān)理的定位并落實到各項法律法規(guī)規(guī)范中。

(6)要逐步推行監(jiān)理工程師個人注冊執(zhí)業(yè)制度。監(jiān)理的責任人主要是公司、公司技術(shù)負責人和項目總監(jiān)。目前法律法規(guī)對監(jiān)理企業(yè)技術(shù)負責人的責任規(guī)定幾乎沒有，因為監(jiān)理實行的是注冊執(zhí)業(yè)制度?？偙O(jiān)是項目的責任人，總監(jiān)要承擔項目上監(jiān)理所有的風險，得到的僅僅是工資和各項福利。而企業(yè)所有者，風險和責任很少，得到的是企業(yè)的利潤；利潤一旦分配，就不是公司財產(chǎn)，而成為個人財產(chǎn)。當公司要承擔責任時，承擔的是有限責任，已分配利潤是不可以追回的?？偙O(jiān)個人承擔的卻是永久責任，直至項目壽命到期或個人壽命到期。因此目前監(jiān)理的內(nèi)部分配也是權(quán)責不等。監(jiān)理服務(wù)需要投入的主要是智力投入，對于資金、設(shè)備、固定資產(chǎn)等基本沒有需求，且按照《中華人民共和國合同法》及委托合同要支付預(yù)付款。因此，有能力組織完成項目監(jiān)理工作的總監(jiān)，沒有監(jiān)理公司作為背景，同樣可以很好地完成監(jiān)理工作。落實總監(jiān)負責制，就應(yīng)把總監(jiān)個人注冊執(zhí)業(yè)制度早日提上日程，實現(xiàn)權(quán)責一致。

5 結(jié) 語

監(jiān)理行業(yè)發(fā)展到今天，基本背離了當初推行監(jiān)理制的初衷。目前建設(shè)行業(yè)存在的問題，嚴重影響了監(jiān)理的健康發(fā)展。監(jiān)理改革的前提是建設(shè)行業(yè)的改革，建設(shè)行業(yè)的改革首要的是政府監(jiān)管自身的改革。只有逐步減小強制監(jiān)理范圍，才能促成這項改革。正如俞正聲同志所說：“監(jiān)理存在的問題，不是監(jiān)理隊伍自身造成的，很多事情是政府造成的。”在“依法治國，依憲行政”的今天，我想監(jiān)理的春天很快就會到來。