王若磊

（中共中央黨校政法部，北京100091）

古往今來，社會的發(fā)展和人類的共存都離不開政治。它以各種形式呈現于人們的生活之中，與每個人息息相關。希臘先哲亞里士多德有言，“人是政治的動物”。而在人類政治歷史的長河中，人治和法治兩種治理方式一直交織共存，相伴而生。那么，如何理解政治、法治和人治之間的關系呢？

一、政治的基本涵義

政治和每個人息息相關。那么政治到底指的是什么？如何理解政治這一關鍵概念的原初涵義呢？這里，我們由淺及深將政治劃分為四個層次。

首先，政治處理的對象是一定范圍的共同體中的公共事務和共同事務。在西方語境下，政治這個詞politics的詞源是希臘文polis，是城邦（city-state）的意思。政治最初就是圍繞城邦事務展開的活動。因此，政治是共同體內的公共事務。這個共同體指國家，也可能指一定區(qū)域范圍內的地方政權，或是某一團體如行會、工會、社會組織之內的共同事務，甚至家庭之內也存在寬泛意義上的政治。只有在共同體中，亞里士多德“人是政治的動物”這一命題才成立，亞氏實際謂之“人是共同體—城邦的動物”。[1]7人作為個體是無法自足的，需要在互利中實現共存。也只有在共同生活中，人生才可能完整、精神才滿足，人才有可能過上美好的生活。因此，政治就是處理共同體的公共事務，首先回答的是“我們如何生活在一起”的問題。孫中山先生曾說：“政治兩個字的意思，淺而言之，政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事，便是政治?！?/p>

其次，政治運作的方式是權力的行使，運用權威和強制力處理公共事務，本質上是一種“支配”。公共事務、共同生活必然存在“分歧”，充斥著差異和沖突。無論是目標還是手段，分歧無所不在。這時就產生了霍布斯所謂的“狼與狼”之間的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”。[2]93-96但是為了普遍共存，需要一個統(tǒng)一的聲音出現，形成一個統(tǒng)一的權威，通過權力和強制裁斷糾紛、維護秩序、實現共存。因此，雖然我們指出了政治處理公共事務、推進合作的一面，但實際上，政治在本質上是由于不可避免的共存中分歧無所不在而產生的，無論是妥協(xié)、合意，還是征服、壓迫、侵略，由此形成了一個支配性的權威，運用權力和強制力維續(xù)共存。在韋伯看來，支配的類型有三種，傳統(tǒng)、卡里斯瑪（超凡魅力）和法理。[3]56-57這些本質上都是服從的理由。因此，權力也由此產生，權力（power）這一概念本身的涵義就是描述一種可以不根據他人意志改變他人行為的能力，或者說不顧他人反對而貫徹自己意志的可能性。簡單說就是能讓別人干他不想干的事情。因此，政治和權力相聯系，往往被看作是支配與服從的關系。政治過程就是行使權力的過程。在這一意義上，政治往往被一些人看作是貶義詞，視為對權力的追逐、獲取和運用，體現著壓迫和征服。

第三，政治的內容是進行公共管理、分配公共利益。政治運用公共權力處理的是公共事務，主要是進行社會利益的分配和公共事務的管理。政治是運用權力對這項工作形成決策并使之實現的活動，因此決策、執(zhí)行和監(jiān)督往往被看作是政治的一套完整環(huán)節(jié)。政治面對的是公共資源，分配權利義務也和公共資源相關，是運用權力授予權利、施加義務的過程。所以政治可以看作是一個“分配－管制－再分配”的過程。美國學者拉斯韋爾精辟地指出，“政治是誰得到什么，怎么獲得”。[4]當代社會，公共管理的方式發(fā)生了轉變，從傳統(tǒng)的統(tǒng)治變?yōu)楝F代的治理。強調了手段的柔化，強調了多主體的參與，強調了地位的相對平等，這也是十八屆三中全會將“國家治理體系和治理能力現代化”定位為全面深化改革總目標的根本原因。

第四，政治的目的是普遍共存與公共福祉。政治并不是自足的，不能單純被看作一種目的，它一定是服務于其他外在的目的。從現實觀點看，這個外在的目的是壓迫和征服。馬克思在批判資本主義國家觀和政府時就認為其是階級統(tǒng)治的工具。而從理想狀態(tài)看，政治的存在有著更高的目的，壓迫和征服是政治的異化，它本身應當是維護普遍共存和促進公共福祉的制度和組織形態(tài)，實現公正、穩(wěn)定的互利性共存。[5]4-5現代政治都是圍繞這個目的展開的。上述三個層次的含義都匯集于這一目的之上。因此，政治和價值相聯系，和公平正義相聯系，具有了道德性。論語有言“為政以德”“政者，正也”。

第五，政治的實現路徑和手段是現實主義的。政治的目的具有道德性，但實際的政治是現實主義的。政治是將上述理念與現實的結合。沒有理想主義，就無法探求和知曉何為良好政治，從而消解政治的初始意義；沒有現實主義，理念就無法在變化莫測的世界之中成為現實，僅僅成為空中樓閣或口號而已。而政治，就是在理念和現實之間搭建的橋梁、建立的聯系，是目的和手段之間建立合理、審慎的結合，在給定的現實中樹立合理的目的，尋求達到此目的現實的、可能的、有效的手段，又用受限制的手段在給定的現實中促進目的的實現。政治處理的是“人事”而非“神事”，那么它面對的是必然受情感驅使的、存在于復雜交錯結構中人、人的意志的集合及其作用下的現實世界，如此構成的現實必然不具有自然科學般精確的因果聯系和必然性，而是充滿了不確定性、偶然性、模糊性、變動性和復雜性。政治作為成事之道，要想成事，就必須考量這些偶然性因素對于本身的影響和重大意義，關注于可行性和動態(tài)過程。因此，它本身不是教條和理論，而是一種亞里士多德筆下的“實踐智慧”。

綜上所述，政治是通過獲取和運用權力，對公共事務和利益進行分配的決策并使之實現的活動，在給定的現實中實現普遍互利共存和促進公共福祉。政治也因此具有公共性、權威性、強制性、公益性和現實性等。由此可見，政治的核心就是政治統(tǒng)治和社會治理，通過利益分配實現互利共存。

二、法治的核心要義

政治的核心是統(tǒng)治和治理，但需要借助一定方式實現這一過程。法治和人治是治理方式一對相對應的范疇，同屬于政治的下位概念。以下我們先分別分析這兩個概念。

法治，就其字面含義而言即為“法律的統(tǒng)治”。它至少包含兩方面的內容：一是法律具有至高的權威，規(guī)則至上；二是強調借助法律進行“統(tǒng)治”，而非其他方式。即法律的至上權威體現在政治領域，其為有關政治統(tǒng)治和社會治理的方式和要求。質言之，法治是法律在國家治理中享有至高權威，是法律規(guī)則至上、法律具有最高效力的一種治理方式。

因此，法治是相對于“人治”的一個范疇，要求法律的權威在整個政治運行過程中超越任何當權者個人或集體意志的權威。這時，法治的根本目的在于排斥不確定的人治，防止權力肆意專斷。法律，相對于主權意志作出的個別性命令，至少具有公開、明確、穩(wěn)定、不溯及既往等形式上的特質。這些性質使法律能夠提供一種相對的“確定性”，使受制其下之人可以按照既定法律規(guī)則預測何為合法、何為非法，至少能夠合理地“安排”“規(guī)劃”自己的生活，保障基本的“自主”與“自治”。[6]191-193

為保證這種“可預測性”和“確定性”，法治進一步要求作為廣義執(zhí)法者的行政官員和司法官員嚴格按照事先公布的法律執(zhí)法或裁判，否則官方行為就違背了公民依法行事的預期，導致具有普遍性、確定性和穩(wěn)定性的法律體系走向解體。

所以，法治自然延伸到治權之治，本質上是針對“治官”而非“治民”，核心在于政府和官員恪守法律、嚴格按照法律行使職權，不允許存在超越法律的特權。而傳統(tǒng)的人治，雖有法律存在，但實為“治民”之法，百姓守法但官員卻高于律法，不僅自身犯法可能避免制裁，且普通人誰人伏法、誰人無罪，同樣犯罪的人處以何種處罰，都取決于其意志，而非普遍性的法律。正相反，法治體現了任何人違法都必需要受到懲罰的必然性、普遍性、不可避免性，要求無論親疏違法必究。這種必然性甚至比懲罰的嚴厲性更具威懾力，要求法律具有制度剛性，超越任何具體的政治權力。

綜上，法治概念的要點可以總結如下：（1）其基本含義為法律的統(tǒng)治，法律具有至上權威，具有制度剛性；（2）法治的目標是提供一種生活的確定性和可預期性；（3）因此，法治的對象是公權力、政府和統(tǒng)治者，其要義在于“官員（政府）守法”，實現公民守法預期；（4）這時，法治的德性體現在用事先、明確、普遍的規(guī)則對于專斷權力進行限制，保障公民自主。因此，法治對于現代法律人而言，更接近“合法性”這一概念，首先表達的是要求官員嚴格恪守法律的“形式主義法治觀”。[7]

三、人治的內涵與特征

法治是“法律的統(tǒng)治”，是相對于人治而言的。人治按字面理解就是人的統(tǒng)治，主要指依靠人的意志和命令進行統(tǒng)治和治理的方式。

許多人往往誤認為“人治就是一人之治”，比如人治就是古代的君主之治，或是現代我們常常詬病的“一把手說了算”。的確，一人之治是人治最典型的形式。但人治中的人，可以是一個人，如君主制；也可以是少數人，如寡頭制；還可以是多數人，即民主制。民主的本意是按照多數人的意志進行統(tǒng)治，典型表現為少數服從多數的票決。所以，民主實際上也是人治的一種類型，是多數人意志的統(tǒng)治。法治在這個意義上與人治相對立，法治是法律的意志具有最高性，超越任何人（無論其數量）的意志。

正是在這個意義上，法治的提出針對的是人治的缺陷，即人治的不可預測性和自利性。人兼有理性和感性，感性往往超越理性。人非圣賢，都是容易在情感、利益的驅使下傾向于自利和偏私的行為。依靠人的意志進行統(tǒng)治和治理缺陷也正在于此：一方面人的意志形式上缺乏規(guī)則的普遍性、公開性，往往是針對不同的情況、不同的對象作出不同的判斷和處理，缺乏形式上統(tǒng)一的標準來引導他人的行為，造成民眾生活不可預期、無法適從，擔心事后追懲；另一方面，基于人性的缺陷，實質上容易由于自利和偏私造成公正的缺失。人治的不足主要就是容易導致這種不可預測性和偏私自利性。

也正是因為人治狀態(tài)下權力的不受限制性和私利可能性，當權者往往傾向于人治而非法治。法治會束手束腳，而人治會擁有眾多自由裁量權和特權。所以，在人類歷史的長河中，人治的統(tǒng)治方式一直占據主導。特別是暴力征服和武力奪取政權的國家由于缺乏對抗性權威的制衡，往往傾向于選擇人治而非自我限制接受法治。我國也有悠久的、根深蒂固的人治傳統(tǒng)，這種文化在中國存續(xù)了千百年，至今仍占據相對主導的地位，廣泛、深刻又潛移默化地影響著國人的行為。典型表現為關系文化、特權文化、圣人文化、官本位文化、人情文化等。這種人治傳統(tǒng)下，權力者高于法律，糾紛和爭議終會訴諸于權力而非律法。

但是，人治并非一無是處。首先，現代社會發(fā)展迅速，法律永遠跟不上社會發(fā)展變化的節(jié)奏，規(guī)定往往滯后。人治的靈活性有時能避免法律滯后的缺陷。其次，法律、規(guī)則不可能事無巨細，預見并規(guī)定所有情形，通過人治能填補這些法律上的空白。再者，由于較少受到程序上和規(guī)則上束縛，人治在很多時候可以集中力量辦大事。特別是在重大事項或者緊急狀態(tài)的情況下。本質上，這是由于人治在某種時候效率高于法治。還有，法治要求嚴格執(zhí)行法律，這樣可能過于嚴格、嚴厲，缺乏對不同情況、背景和動機的考量，導致處理僵化、缺乏人情味。

同時，人治實際上是不可避免的。首先，即使遵循法治，法律也不是在真空環(huán)境下自我運行的，必然有人的因素介入：無論警察、行政官員、檢察官還是法官，在依法行為過程中必然體現了其對法律的理解。特別是，在作為法律運作和法治最重要的環(huán)節(jié)——司法過程中，抽象的法律需要和復雜的現實相對接，規(guī)則只是抽象的法律關系的概括。因此，需要法官對法律進行解釋，這也是借助人的因素在法律和事實之間建立聯系。同時，法律規(guī)則借助語言表達，而語言，即使是書面文字，由于它存在空缺結構，[8]119-130含義往往是不清晰的，不同的主體對同一文本時常會產生不同的理解。這都需要人的因素的介入。此外，現實政治中還有大量法律沒有規(guī)定以及法律領域之外的事項，都不可避免地要求人的意志在中間發(fā)揮重要作用。

因此，可以看到，人治雖有其缺陷，也有其優(yōu)點，同時不可避免地成為政治治理的一種重要方式。

四、正確理解政治、法治和人治之間的關系

前文中實際上已經對政治、法治和人治三者的復雜關系有了一個簡單的分析。最后，我們作一個簡要的梳理。

第一，法治和人治是政治統(tǒng)治和治理的兩種主要方式。人類社會的發(fā)展和人類的共存都離不開政治。它以各種形式呈現于人們的生活之中，與每個人息息相關。人們可以不關心政治，但政治以各種方式直接或間接地影響著每個人，并實際上在人的生活和發(fā)展過程中起到基礎性的決定作用。政治，本質上是運用政治權力處理公共事務、增進社會福祉的活動。政治權力要運行，就要有一定的方式。法治和人治是政治權力運行、進行政治統(tǒng)治和社會治理最基本的兩種方式。法治是指法律的權威在統(tǒng)治中具有至上性、占據主導地位，權力的獲取與喪失，權力的運行方式、范圍、限度、程序等都有嚴格的法律規(guī)定，違反法律的權力運行是不被允許，并要受到法定方式和程序處罰的。人治是權力的運行依據人的意志而非普遍、公開、確定的規(guī)則。這里的人可能是具體的執(zhí)政者或執(zhí)政團體，也可能是大多數人，但其本質上是個人的意志或者群體的合意在指導權力如何運行中占據主導地位。政治權力的運行在理論上只存在這兩種方式，不是依據法律、規(guī)則運作，就是依據人的意志行使。

第二，現代政治是法治政治。當代社會，法治作為權力運行的方式更具有正當性。首先，當代政治的正當性基礎是人民的認可，統(tǒng)治者要獲得被統(tǒng)治者的同意。獲得認可，而非武力征服或壓迫，說明權力形式上來源于公共合意，具有公共性。這一公共性要求權力不得私用，而人治正好傾向于把公共權力視為私人物品，依據個人的意志和偏好行動。而法治則是用公開、明確的規(guī)則限制權力私用。其次，認可和同意的目標是共同生活中的互利和公共利益的實現。這種公共利益性同樣要求權力不能濫用于謀求當權者私人利益。第三，法律在當代社會就是公共意志和公共利益的代表，是通過民意過程產生的、固定下來的公共意志，本身就具有正當性。第四，法治提供的確定性和可預期性，對于當代主體性地位凸顯的人而言更具根本性，而人治實際上隨時可能瓦解人的自主性和人的主體地位。

同時，前述一些法治的缺陷或者人治的優(yōu)點，有些可能是不真實的，有些能通過法治的方式彌補。首先，關于法律的滯后性。實際上，一方面很多法律本身具有引領功能，預測并引導事物、行為的發(fā)展變化；另一方面，法律完全可能對未盡事宜如何處理作出形式上、程序上的規(guī)定，使其不完全超越法律不受限制。第二，關于法律空白。同樣，一方面法律可以對未盡事宜如何處理作出規(guī)定，還可以通過法律原則來指導、評價具體的行為；另一方面法律過程中還可以通過法律解釋的方法填補其空白，使其在法治的框架下具有延展性。第三，關于集中力量辦大事。實際上，通過法律的規(guī)定同樣可以實現集中力量辦大事，并且可能安排的更為合理、安全、高效，并能降低超越法律和權限集中可能造成的失誤所帶來的風險和成本。第四，突發(fā)事件、緊急狀態(tài)是否超越法治。實際上，緊急狀態(tài)也應當是法治狀態(tài)，可以通過法律規(guī)定何種情況為緊急狀態(tài)，不同的事項、級別采取不同的應對措施，這樣的應對更具科學性、前瞻性和有效性。應急預案本身就是突發(fā)事件應對法治化的標志。第五，關于變通和人情味。法律并非不可變通，司法裁判的技術和藝術在現實中體現著法律的變通性，針對不同情況裁判者在法律的范圍內有著妥善的考量。反而是沒有限制的變通帶來的危險可能更大。

因此，公允地說，法治相對于人治更具有正當性，也能帶來更多的公共利益、降低更多的風險和成本。同時，雖然法治的確定性在理論上受到了一定的質疑，但它也遠比人的意志或者哲人王的幻象更具有確定性。即使不能被稱之為最好的統(tǒng)治方式，法治也應該是最可能和最可欲的，至少是最不壞的。因此，法治被認為是現代政治的核心治理方式，所有政治權力無論其取得與喪失，其運行的范圍、權限、程序、方式等都應由法律作出明確的規(guī)定，并按照法律運行。

第三，在法治的框架下合理發(fā)揮人的主觀能動性、限制人性的缺陷。當然，事實上人治不可避免，法治中必然夾雜著人治的因素。二者在現實中也分不開，區(qū)分也只是理想類型意義上的。那么，在此基礎上，我們的問題就轉化為了在法治的框架下如何更加合理地發(fā)揮人的主觀能動性、限制人性的缺陷。兩者有機結合就能趨向更優(yōu)的政治權力運行方式。簡單而言，實現這一目標主要可從以下幾個方面入手：首先，法治框架下通過完善法律的規(guī)定對自由裁量權的運用加以限制。一是對于自由裁量權的運行作出更細致、更可行的規(guī)定，盡可能縮小其范圍；二通過法律原則指導自由裁量權的行使，如正義原則、誠實信用原則、權利尊重和保證原則、比例原則等。其次，通過制度設計防止自由裁量權的濫用。一是完善權力授予方式，即選舉制度，通過合理的選舉制度使選上來的人不會、不愿也不敢濫用權力；二是完善監(jiān)督機制，通過強有力的事后追責防止其濫用權力。三是對于制度在運行中提出形式化要求，保證其不濫用，如權力運行的公開性、透明性、對抗性等。第三，加強社會、輿論和公眾的監(jiān)督，運用外部監(jiān)督保證官員妥善行使自由裁量權。

綜上所述，法治和人治是政治統(tǒng)治和治理的兩種基本方式。其中，法治是現代政治治國理政的基本方式，更具有正當性。而人治不可避免，但要在法治的框架下減少人治中自由裁量權濫用的可能性，更好地發(fā)揮其能動性的優(yōu)勢。

［1］［古希臘］亞里斯多德.政治學［M］.吳壽彭,譯.北京：商務印書館，1965.

［2］［英］霍布斯.利維坦［M］.黎思復，等，譯.北京：商務印書館，1985.

［3］［德］韋伯.學術與政治［M］.馮克利，譯.北京：三聯書店，1998.

［4］［美］拉斯韋爾.政治學：誰得到什么？何時和如何得到［M］.楊昌裕，譯.北京：商務印書館，1992.

［5］［美］羅爾斯.正義論［M］.何懷宏等，譯.修訂版.北京：中國社會科學出版社，2009.

［6］［英］拉茲.法律的權威［M］.朱峰，譯.北京：法律出版社，2005.

［7］王若磊.法治文化之要義及其在當代中國語境下的建構［J］.理論與改革，2013（4）：15-19.

［8］［英］哈特.法律的概念［M］.許家馨，等,譯.修訂版.北京：法律出版社，2006.