蔡婉華

(福州大學至誠學院，福建 福州 350001)

教育行政決策模式是教育主管部門在教育實踐活動過程中運用一定的方法，深入挖掘在教育決策過程中需要解決的核心問題，并在此基礎上加以總結(jié)、歸納，從而形成解決此類問題的范式。教育行政決策的狀況影響著我國教育事業(yè)和諧發(fā)展和社會主義政治、精神文明建設的進程。近年來，人們對于教育的重視程度逐步增強，期待科學化、民主化和高效性的教育行政決策以保證得到合理的教育資源分配。因此完善和健全教育行政決策模式已成為社會關注焦點，也是本文研究的目的。

一、發(fā)達國家宏觀教育行政決策模式

(一)美國宏觀教育行政決策模式

美國教育水平一直保持世界前列，但受其國家歷史影響，其教育行政決策模式既有歐洲國家教育政策模式的印記又有作為新興國家所擁有的獨特特點。美國教育行政決策是“以州為主體并負有主要責任，地方承擔具體責任，聯(lián)邦具有廣泛影響”的形式存在，以此使決策三方相互制約、相互掣肘，這既保證了聯(lián)邦教育主管部門的決策與國家宏觀政策環(huán)境相適應，又兼顧了地方教育發(fā)展的實際需要［1］。

國家層面的教育行政主管決策主體為聯(lián)邦教育部。聯(lián)邦教育部由下屬若干行政職能部門和咨詢委員會組成，隸屬于聯(lián)邦政府內(nèi)閣。聯(lián)邦教育部通過制定和執(zhí)行全國性教育法，增加與地方教育行政主管部門之間的聯(lián)系與合作，同時通過增加對地方教育的撥款等措施，加強對各州教育的影響和控制。州層面的教育行政機關主要由州立法機關、州法院和州立教育委員會，其中州教育委員會是教育行政決策的直接機關，而州立法機關、州法院通過制定法律規(guī)范和案件審判影響相關教育決策。高等教育領域，其決策權(quán)由另設的高等教育委員會掌握，與州立教育委員會的地位對等，由州教育委員會下設教育廳長負責兩者關系的協(xié)調(diào)。最低層級的學區(qū)教育委員會所行使的一般是為完成州教育主管部門的決策目標而進行的輔助性決策。

美國因地制宜、分而治之教育行政決策模式對其教育發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。地方層面上不同教育決策部門由于所代表的受益群體不同，使美國教育決策過程中不得不考量和周全其多樣性的教育需求，進而使決策目標的設置更趨合理性和代表性。而中央、州和地方三股決策勢力的相互牽制，使教育行政決策既保持了教育發(fā)展的戰(zhàn)略需求又迎合了地方教育的實際需要，使教育的發(fā)展呈現(xiàn)高低搭配的合理規(guī)劃局面。這種決策過程不斷的強化和鞏固了公民的獨立性、主體性、能動性和創(chuàng)新性意識，使美國的教育水平一直保持在世界領先水平。但美國的教育行政決策體系也并非毫無薄弱之處，如中央僅通過財政干預和影響州教育決策不但范圍相當有限，而且在此基礎上達成協(xié)議約束力也極其不足。因而，中央教育行政決策部門的宏觀調(diào)控手段往往會因為地方權(quán)力部門的阻礙導致其收效甚微。

(二)英國宏觀教育行政決策模式

英國是現(xiàn)代教育系統(tǒng)形成最早的國家之一。英國教育行政決策權(quán)主要由政府內(nèi)閣分管教育事務部門和教育技能部兩個職能部門掌控。英國內(nèi)閣是由重要行政部門的首領組成，一般通過提請教育的相關議案、預算影響教育制定的方向。教育技能部則負責管理英格蘭和威爾士教育制度以及整個大不列顛大學和民用科學。主要負責以下方面:一是重要影響的教育政策問題提供對策建議;二是調(diào)查研究相關教育政策問題進行;三是指導教育政策制定的過程。

英國的教育行政決策過程與美國類似，但與美國最大的不同在于美國教育行政決策的實質(zhì)權(quán)力由各州掌控，而英國是由中央教育行政主管部門統(tǒng)一管轄。其教育政策議案形成過程一般包括:建立專門調(diào)查委員會、發(fā)表研究和政策咨詢報告、形成法案、提請立法機關審議、國王簽署等過程［2］。其中專業(yè)調(diào)查委員會的主要職責是“就他們認為合適的或政府要求他們研究的任何教育問題進行調(diào)查并提出報告”［3］。而委員會通常會采取走訪、調(diào)查、取證等途徑對相關決策問題進行研究分析，并形成調(diào)查研究報告，并在統(tǒng)籌各方意見和政府政策目標的基礎上，將政策報告以白皮書的形式呈遞中央教育行政部門隨后由教育行政部門對法案進行起草。法案草案經(jīng)過征詢和討論后，經(jīng)教育部長同意呈遞議會兩院進行討論表決。教育部門提請的法案草案，將在議會下院進行三輪的審議和討論。法案經(jīng)下院辯論和修改后呈交上院審核，上院如若沒有修改意見則直呈國王簽署形成法律。由此觀之，英國的宏觀教育決策模式較美國而言并無二致。但英國教育行政決策的最大特點就在于其將決策權(quán)統(tǒng)一于中央教育行政部門。

通過英國的教育行政決策參與主體和決策流程，不難看出英國的教育行政決策擅于用制度規(guī)范形式確保決策的科學性和民主性，進而維護不同階層教育受眾的利益。因此，將教育行政決策權(quán)統(tǒng)一于英國中央政府及其下轄的中央教育行政主管部門是保障英國近年教育改革進程不斷推進的基本前提。然而，英國的教育行政決策模式也并非盡善盡美。英國中央部門對教育行政政策統(tǒng)攬式的決策模式，伴隨著近年來英國經(jīng)濟的衰弱和行政成本的不斷提高而顯得步履維艱，所以提倡在可控范圍內(nèi)，適度下放教育行政決策權(quán)限已被擺上日程。

(三)日本宏觀教育行政決策模式

眾所周知，日本向來以教育強國、教育興國作為自己的治國方略。因日本教育早期是以西歐發(fā)達國家作為學習版本，而后期又轉(zhuǎn)向參照美國的教育政策制定模式，同時又不斷融合自身民族特色等諸多因素，故日本教育行政決策模式既能體現(xiàn)美國的分權(quán)特征又體現(xiàn)了西歐國家中央集權(quán)特點。日本中央層面的教育行政決策主體是內(nèi)閣及文部科學省主導下分管教育行政事務的主管部門。內(nèi)閣由各部委的長官組成，教育政策議案很大比例是由內(nèi)閣提請;同時，內(nèi)閣成員作為議會的議員對政策決策持有投票權(quán)。文部科學省分管著國內(nèi)教育、科學、藝術等事務，審議事關重大教育政策議案。地方的教育行政決策部門主要包括都道府和市町村，由于教育行政部門獨立和中立性，使得都道府和市町村不存在級別上的差異，所行使的職權(quán)是在符合教育法規(guī)的范疇內(nèi)制定適應地方發(fā)展的教育政策。除此外，由民間團體自發(fā)組成的各種社會組織，各類社會團體不直接參與決策過程，但對決策起間接影響作用，如新聞媒體、財經(jīng)團體、教師團體等。日本也存在各種由專家組成的咨詢委員會即部會，對相關教育政策問題進行研究，然后形成相對應的教育研究報告，報告經(jīng)部門內(nèi)的審議提請內(nèi)閣討論和議會表決后，可經(jīng)天皇簽署則議案生效成為法律。

日本的宏觀教育行政決策模式與西方國家相差無幾，但其深厚的儒家學術背景和獨特的地方教育決策系統(tǒng)使日本的教育行政決策所觸及的領域比英美國家更加復雜和多元。以日本財經(jīng)團體為例，它既有可能通過幫助內(nèi)部成員參加國會議員或地方官員選舉，從而直接參與重大國家教育行政決策活動，同時又以民間團體身份間接影響國家宏觀教育行政決策行為。財團這種既為裁判又為運動員的雙重身份，看似不合規(guī)矩，卻可以使最底層的教育需求直接上達最高決策層，進而使教育行政決策更具合理性。然而，日本宏觀教育行政決策的弊端也是相當突出。首先，日本深厚的東方儒學文化背景使其與資本主義制度完全對接還存在一定的困難;其次，日本“十年九相”的獨特政治局面，導致各屆政府的教育政策延續(xù)性受到了一定的挑戰(zhàn)。雖然如此，日本自近代以來通過學習和吸收西方先進的教育發(fā)展經(jīng)驗及自身科學合理的教育行政決策行為，使日本教育的國際化和專業(yè)化水平得到了極大的提高。

二、發(fā)達國家宏觀教育行政決策模式的啟示

(一)完善資源配置制度，確保教育質(zhì)量提高

宏觀教育行政決策模式研究的基本目的就是完善教育制度和提升教育質(zhì)量。良好的教育質(zhì)量是使教育軟張力成功轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟效益和社會效益的基本前提。同時，完善的教育制度規(guī)范也是保障良好教育質(zhì)量穩(wěn)定的必備條件。美國歷屆政府都非常重視教育質(zhì)量的提高，不論是里根總統(tǒng)所建議的建立選擇學校打破公立學校教育壟斷進而改變教育質(zhì)量水平低下的現(xiàn)狀，還是克林頓時期所倡導“每個州應給予家長為其孩子選擇合適公立學校的權(quán)利，擇校的權(quán)利將推動學校之間競爭和改革，從而使公立學校辦的更好”［4］的理念，其目的都是想通過利用“教育質(zhì)量”這只鯰魚來“攪動”固有的剛性教育制度，以期提升教育的總體質(zhì)量。英國為保證教育質(zhì)量水平，對影響教育質(zhì)量的因素進行全方位的控制，包括教師資質(zhì)、教師教育規(guī)劃和課程設置都建立相應的制度給予規(guī)范，其中1992 年頒布的教育白皮書就明確的指出:“國家統(tǒng)一課程已經(jīng)在歷史上第一次為具有各種能力的5－16 歲學生對課程的全部核心科目提出了挑戰(zhàn)性的全國性目標”［5］。而作為鄰邦的日本對教育質(zhì)量的把控體現(xiàn)在兩方面:一方面，對教學的硬件設施配置標準具有嚴格的要求;另一方面，就教師等軟性資源逐漸實現(xiàn)均等化配置。因此，在日本的基礎教育階段家長為獲取優(yōu)質(zhì)資源而疲于為孩子擇校的現(xiàn)象較為罕見?？梢姡逃|(zhì)量的提高和教育制度的完善與否直接折射出教育決策目標實現(xiàn)的水平。

(二)關注決策程序正義，保證決策合法基礎

宏觀教育行政決策程序合法性就是指教育決策過程是否按照既定的教育行政法律制度規(guī)范進行;其正義性是指教育決策的目標是否受到廣大民眾的支持。由于教育行政決策過程是一項極其繁瑣復雜的系統(tǒng)性活動，保證其合法性和正義性對教育行政決策目標的實現(xiàn)具有重要的實質(zhì)意義。因此，一直實行分權(quán)制的美國更是深諳程序合法和公正的重要性。1946 年美國統(tǒng)一規(guī)范了行政制定程序，引入了通告和評論兩個重要的決策程序環(huán)節(jié)即政策決策前的告知和對政策議案提供意見。此舉不僅穩(wěn)固了美國的民主根基而且以集思廣益的形式確保了決策的科學性。而秉持保守傳統(tǒng)和漸進態(tài)度的英國政府，向來重視對法律嚴苛的堅守。但在其政策的立法前期往往以廣達言聽和合理善用的原則，確保了不同社會群體利益訴求的實現(xiàn)，其中《1988 年教育改革法》的設立過程就是最好的佐證。同樣，日本教育行政決策程序合法性和公正性系統(tǒng)的建立亦非一蹴而就。兩個基本的特殊社會背景致使日本的教育決策程序必須保持其公正和合法特征。其一，社會團體力量逐漸強大和對教育的持續(xù)關注。如由日本教師工會組成的“日教組”對教育政策制定的影響力日益增大。其二，內(nèi)閣和“臨教審”舍下的各類咨詢委員會為教育行政決策的公正性進行了充分的論證。可見，兩者非常重視教育決策程序的合法性和正義性的本源特質(zhì)，而其潛在的深刻內(nèi)涵就是教育決策的民主性和科學化屬性的彰顯。

(三)規(guī)制地方?jīng)Q策權(quán)限，加強中央控制能力

美、英國家對于教育行政決策權(quán)都施行某種程度上的地方分權(quán)制度，其中以美國最甚。宏觀教育行政決策權(quán)出讓于地方政府其優(yōu)點在于可以制定符合當?shù)厣鐣鹘y(tǒng)和人文環(huán)境的教育政策。但隨著信息化和市場經(jīng)濟的發(fā)展，地方教育政策各自為政、制度不一、發(fā)展不均衡等弊端也日益顯現(xiàn)，為此都開始逐步加強中央教育行政部門的影響力和控制力，以期保證教育公平目標的最終實現(xiàn)。美國是地方分權(quán)制的典型代表，教育的實質(zhì)權(quán)力一直隸屬州級政府。中央教育行政主管部門對于教育行政決策權(quán)的影響一般通過財政分配加以干預，其涉獵的范疇以宏觀調(diào)控為準則，通過把控教育行政決策的方向，在《美國教育部2002－2007 年戰(zhàn)略計劃》更為明確指出“確保和增強財務的透明度和誠信度，加強內(nèi)部管理和監(jiān)控力度”亦是其中之意［6］。同是地方分權(quán)背景的英國，其教育行政決策權(quán)回歸中央教育行政部門有其歷史的必然性。一方面，隨著全球化的進程的不斷加速，英國中央政府逐步頒布了迎合國際局勢變化的新法令，致使中央部門的觸角逐漸伸及地方教育政策領域。另一方面，英國的教育變革如果中央教育行政部門處于缺位狀態(tài)，必然會導致教育變革的失敗。而日本直屬中央的臨時教育審議會所領導的第三次教育改革目的中就明確指出:“新的時代背景下重新審視戰(zhàn)后建立的美國式的學校教育制度，以適應新的政治經(jīng)濟發(fā)展的需要?！币虼耍醒虢逃姓块T的決策邊際正逐漸擴展，決策干預程度亦呈現(xiàn)不斷加深的趨勢。

(四)推進決策信息化進程，提高決策專業(yè)化水平

伴隨全球化、信息化和市場化浪潮，教育決策所面臨的環(huán)境日趨復雜，其決策外延也突破了固有的界限，宏觀教育行政決策需考慮的影響因素亦成正比例增長。美英教育行政決策部門原有規(guī)制、僵硬和封閉的教育行政決策體制逐漸向?qū)捤?、自由和開放的方向轉(zhuǎn)變。美國將互聯(lián)網(wǎng)引入教育領域，以紐約作為試點，推出“智能化學校計劃”(Project Smart Schools)以加快中小學信息化進程作為未來國家教育發(fā)展的戰(zhàn)略。而英國為應對教育國際化的挑戰(zhàn)，頒布了更為徹底的政策法案，一方面，在政府直屬教育部門下設立“英國教育通信技術署”，負責全國教育信息化的建設［7］;另一方面，通過與電訊公司協(xié)商，為每所學校、醫(yī)院和圖書館提供免費上網(wǎng)服務業(yè)務的“全國學習網(wǎng)”計劃。進入21 世紀，日本政府就積極倡導構(gòu)建“官產(chǎn)學”培養(yǎng)模式，通過與知名電子企業(yè)的合作進一步推進日本教育的現(xiàn)代化改革進程。而在這種模式下，教育領域的信息化水平得到了大幅度的提升。因而，信息化某種程度上重構(gòu)了傳統(tǒng)教育領域的組織結(jié)構(gòu)、行政體制及決策模式。而為應對相應的挑戰(zhàn)，各國教育決策的智囊團孕育而生，如聯(lián)邦教育部、美國卡耐基教育協(xié)會、霍姆斯協(xié)會、日教部，臨時教育審議會等。這類專業(yè)的咨詢部門不僅可以準確的捕捉教育發(fā)展的實時動態(tài)，而且能對教育政策的決議提出有益的建議和解決方案。由此觀之，隨著多元政治、經(jīng)濟、文化、信息化和市場化等因素的交融和碰撞，教育行政決策必然要以信息化和專業(yè)化作為未來決策的選擇路徑。

［1］］吳文侃，楊漢清.比較教育學［M］.北京:人民教育出版社，1999.

［2］闞閱，汪利兵.英國宏觀教育決策研究［J］.比較教育研究，2007(12).

［3］H.C.Dent.The Education Act 1944［M］.London:University of London Press Ltd，1972.

［4］單中惠.外國素質(zhì)教育政策研究［M］.濟南:山東教育出版社，2004.

［5］1992 年教育白皮書/國家教育發(fā)展與政策研究中心.發(fā)達國家教育改革的動向與趨勢(第六集)［M］.北京:人民教育出版社，1999.

［6］程化琴，陳學飛.美國聯(lián)邦教育政策制定的模式與特點——以若干聯(lián)邦教育法案為例［J］.比較教育研究，2009(9).

［7］王映.英國“直接撥款公立學?！闭咧贫ㄟ^程的研究:［D］.上海:華東師范大學，2004.