文/鄭功成

鄭功成：中國人民大學教授

一、社會法是法制建設與社會建設的短板

社會法是中國七大部門法之一，也是立法最為滯后的一塊。社會法建設的滯后主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

一是基本法律缺失。如社會組織法、社會救助法、社會福利法、慈善法等社會領域的基本法律仍是空白。

二是現(xiàn)有法律質量不高。如《中華人民共和國勞動法》頒行逾20年仍未修訂過?！吨腥A人民共和國社會保險法》原則性規(guī)定多、授權性條款多，一些政策分歧且影響制度實踐的問題并未做出明確的法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國老年人權益保障法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》、《中華人民共和國婦女權益保障法》、《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國就業(yè)促進法》等，大多是只具政策宣示功能的“軟法”。

三是法規(guī)規(guī)章相對發(fā)達，但規(guī)范性、權威性均不足。如20世紀90年代末期制定的《社會團體登記管理條例》、《城市居民最低生活條例》，2014年制定的《社會救助暫行辦法》等。地方性社會法規(guī)則大多是重復國家層面的法律、法規(guī)，不僅造成立法資源的浪費，更影響了法律的權威。綜上，社會法建設的滯后是客觀事實，它是我國法律體系建設急切需要加快發(fā)展的短板。

二、社會法建設滯后的主要原因

一是認識不到位，重視不夠。在重經濟增長輕社會建設的大背景下，不是將社會與經濟并重協(xié)同并進，而是將社會政策視為托底性政策，將社會建設看成可做可不做或可多做也可少做，只將社會發(fā)展視為惠民生、做好事。與這種認識偏差相對應的必然是重視不夠。

二是體制障礙與路徑依賴強勢。一方面，政事不分、政社不分，社會組織發(fā)育程度不高，社會團體行政化，群團組織官僚化，相關政策官民分割等，且這些體制性障礙根深蒂固。另一方面，人治傳統(tǒng)在社會領域表現(xiàn)得依然深厚，行政部門不愿意放權，公職人員不習慣受法律的剛性約束，而是認同長官意志與“紅頭”文件尤勝法律效力，同時，對社會組織也缺乏信任，并形成了強勁的路徑依賴。體制障礙與路徑依賴非一日之寒，治理起來也絕非一日之功。

三是理論研究不夠、不透。學術界對社會法的研究不夠是影響社會法建設的重要原因。在法學界，社會法研究最為薄弱，無論在社科院還是在高校，社會法在法學院所普遍處于弱勢地位，不僅專職研究者極少，即使極少數(shù)專家在研究，但也不具有應有的影響力。而社會保障等社會領域的專業(yè)研究者又未能夠在立法中取得受益人話語權。由于研究力量弱、理論解析不夠，立法中的諸多基本問題很難形成共識，如社會組織的定性與定位、政社關系、官民關系等，這種不成熟導致社會法立法無法獲得有力的理論支撐。

三、社會法建設的思考

一是加強頂層設計。每一個部門法都是一個由多部分工明確又相互關聯(lián)的法律形成的有機整體，社會法部門也不例外，它需要有基本法，也需要有專門法或特別法，如果立法中不能注意有機組合，便會出現(xiàn)相互混雜，不僅造成重復與缺漏并存，而且會折損法律的效力?，F(xiàn)實中此類現(xiàn)象不少。因此，應對社會法建設進行科學的頂層設計，并通過立改廢釋并舉，力爭在“十三五”期間能夠有大成。

二是高度重視社會法領域的基本法建設。當前緊迫性的是制定社會組織法、社會救助法等法律，修訂勞動法等基本法律。強調社會組織法非常重要，是因為社會組織（或稱“非營利組織”）在當代社會是與政府部門、營利組織并列的三大系統(tǒng)之一，它是公民參與社會治理的重要途徑，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。在全面深化改革、全面推進依法治國的時代背景下，政府簡政放權與職能轉變后的相關公共職責需要社會組織來承接，公民有序參與國家社會、政治、文化事務也離不開社會組織這一載體，城鄉(xiāng)居民日益增長的基本公共服務需求需要依靠大量的社會組織來提供等。因此，大力發(fā)展各種社會組織，已經成為推進社會體制改革并促進社會建設與發(fā)展的一項十分緊迫的任務。

三是重組社會法領域的專門或特別法。有的需要新立法，有的需要對現(xiàn)行法律進行大改造甚至是脫胎換骨的改造，有的需要將不同的法律內容進行重組。此類任務還相當繁重。

四是相關立法也要加強。如編制方面的立法等須跟上發(fā)展形勢。